俄羅斯應(yīng)對(duì)腐敗策略論析

蘇東民

[摘要]自1991年蘇聯(lián)解體，獨(dú)立后的俄羅斯聯(lián)邦一直處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。雖然政府多次下大力度懲治腐敗，但效果并不明顯。公職人員職務(wù)犯罪，尤其是由職務(wù)犯罪引發(fā)的貪腐問(wèn)題非但沒(méi)有解決，甚至出現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。根據(jù)透明國(guó)際最新發(fā)布的2013年度清廉指數(shù)，俄羅斯為28分，與馬里、科摩羅、岡比亞、黎巴嫩等國(guó)并列世界第127位。研究俄羅斯在公職人員職務(wù)犯罪，尤其是貪污腐敗方面的現(xiàn)象和成因，及其采取的對(duì)策，對(duì)于同樣處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)亦有一定的啟示和借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]俄羅斯；腐??；社會(huì)轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]D951[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-3541（2014）02-0148-03

[收稿日期]2014-01-16

一、俄羅斯腐敗的歷史濫觴和現(xiàn)狀

（一）俄羅斯腐敗的歷史濫觴

“羅馬非一日建成”，俄羅斯的腐敗也非一朝一夕形成。早在中世紀(jì)，腐敗就已經(jīng)在俄羅斯蔓延。當(dāng)時(shí)的古俄國(guó)實(shí)行“供養(yǎng)”制度，君主不給官員發(fā)放薪水，官員需要通過(guò)他們治下的居民提供必要的物品和食物維持生活。雖然“供養(yǎng)”制度維持了官員的生活，增加了國(guó)庫(kù)收入，但由于得到國(guó)家的許可與支持，一旦居民拒絕向官員提供物品或食物，將會(huì)導(dǎo)致被強(qiáng)制征收?！肮B(yǎng)”制度作為一種合法形式存在。然而，官員并不滿足于僅從居民那里得到物品或食品，更需要金錢。官員們普遍利用自己的權(quán)力謀取金錢，而普通民眾也認(rèn)為，官員收受財(cái)物的行為是正常的，甚至將向官員給付財(cái)物視為自己的義務(wù)。政府官員對(duì)民眾橫征暴斂、肆意盤剝，民眾對(duì)這一切習(xí)以為常。雖然1698年彼得大帝改革，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的政治制度，給官員發(fā)放薪水，改變了過(guò)去官員需要“供養(yǎng)”維持生計(jì)的制度，但由于整個(gè)社會(huì)蔓延這種貪腐文化，并深深地根植于古俄國(guó)的國(guó)家管理體系和社會(huì)文化中，使得腐敗問(wèn)題根深蒂固。

到了蘇聯(lián)時(shí)期，腐敗的最典型特征是特權(quán)階層的以權(quán)謀私。建國(guó)初期，列寧非常重視公職人員的貪腐，制定了各種規(guī)章制度規(guī)范公職人員行為。革命勝利初期，人民普遍對(duì)新生政權(quán)充滿了美好愿景，官員克己奉公，民眾勤勞樸實(shí)，腐敗在一定程度上得到了遏制。然而，斯大林上臺(tái)后，蘇聯(lián)逐漸建立起高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，蘇共的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始成為特權(quán)階級(jí)?！氨Ｐl(wèi)國(guó)家的偉大的共產(chǎn)主義軍隊(duì)及其領(lǐng)導(dǎo)人正在冒險(xiǎn)變成特殊階級(jí)，而且，比什么都嚴(yán)重的是，變成特權(quán)階級(jí)?！盵1]（p. 115）斯大林加強(qiáng)獨(dú)裁統(tǒng)治時(shí)期，國(guó)家重要事項(xiàng)都由斯大林個(gè)人決定。在這種集權(quán)體制下，政府官員掌控國(guó)家權(quán)力和資源，沒(méi)有監(jiān)督和制約，貪腐問(wèn)題日益泛濫。官員利用手中的權(quán)力享受種種特權(quán)，主要表現(xiàn)在：“名目繁多的津貼，免費(fèi)療養(yǎng)和特別醫(yī)療服務(wù)，寬敞的住宅和豪華的別墅里，特殊的配給和供應(yīng)，稱號(hào)帶來(lái)的特權(quán)，等等。對(duì)蘇聯(lián)上層領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，高薪并不是主要報(bào)酬，遠(yuǎn)為豐厚得多的是上層所享有的特權(quán)。他們絕大部分所得主要靠特權(quán)來(lái)獲取。因此，在蘇聯(lián)的任何時(shí)期，特權(quán)階層的基本特征都是一樣的，即他們掌握著各級(jí)黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是實(shí)現(xiàn)特權(quán)的基礎(chǔ)?！盵2]1935年，法國(guó)作家羅曼·羅蘭訪問(wèn)莫斯科時(shí)發(fā)現(xiàn)，蘇共領(lǐng)導(dǎo)人過(guò)著非常奢靡的、封建領(lǐng)主般的生活，住在金碧輝煌的別墅里，有眾多仆人照顧起居飲食，吃飯時(shí)浪費(fèi)掉夠許多家庭吃的食物?！皩m廷中的上層達(dá)官顯貴（即使應(yīng)該得到這種恩賜）或者特權(quán)階級(jí)的生活，但人民卻仍然不得不為了謀取面包和空氣（我想說(shuō)的是住房）而進(jìn)行艱苦的斗爭(zhēng)。而且，這一切的發(fā)生是為了證明革命的勝利，可革命的首要目睹卻是確立勞動(dòng)者的平等，形成統(tǒng)一的階級(jí)?！盵1]（p.117）

（二）俄羅斯腐敗的現(xiàn)狀

自1991年蘇聯(lián)解體，獨(dú)立后俄羅斯聯(lián)邦一直處于劇烈動(dòng)蕩的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，貪腐現(xiàn)象非常嚴(yán)重。根據(jù)透明國(guó)際2013年12月3日對(duì)全球177個(gè)國(guó)家發(fā)布的2013年度清廉指數(shù)，俄羅斯為28分（該分?jǐn)?shù)為百分制，排名第一的是丹麥和新西蘭，皆為91分），與馬里、科摩羅、岡比亞、黎巴嫩等國(guó)并列世界第127位。俄聯(lián)邦的腐敗遍及政治、經(jīng)濟(jì)、教育等各個(gè)領(lǐng)域，其顯著特點(diǎn)是范圍特別廣、程度特別深，不論是獨(dú)立后的首任總統(tǒng)葉利欽，還是后來(lái)的普京、梅德韋杰夫，都曾下大力氣懲治腐敗，但收效甚微。

1.行政領(lǐng)域的腐敗

行政腐敗是俄羅斯腐敗中最突出、最典型的腐敗。顧名思義，行政腐敗主要是指政府部門的公職人員利用職權(quán)貪污侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)，或者與公民、法人、其他組織等進(jìn)行權(quán)錢交易，損害國(guó)家或者其他公民、法人和組織的利益的行為。俄聯(lián)邦獨(dú)立后，葉利欽在各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┤娓母铮紊蠈?shí)行三權(quán)分立，經(jīng)濟(jì)上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在改革過(guò)程中，許多公職人員、廠長(zhǎng)、經(jīng)理等利用法律法規(guī)、制度、政策的漏洞和不完善，將國(guó)有資源或財(cái)產(chǎn)變成個(gè)人財(cái)產(chǎn)。“比如切爾諾梅爾金，20世紀(jì)80年代他當(dāng)過(guò)蘇聯(lián)天然氣總公司的總經(jīng)理，1992年后天然氣公司私有化了，切爾諾梅爾金搖身一變成了天然氣股份公司最有實(shí)力的控股人，他控制著全世界40%以上的天然氣資源，是世界上最富有的幾個(gè)人之一。前蘇聯(lián)共青團(tuán)中央書(shū)記科爾科夫斯基，利用自己的職位創(chuàng)辦了一家大銀行，把原屬于人民的財(cái)富變成了他個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。政府官員在財(cái)政和金融領(lǐng)域的犯罪行為，大多屬于利用職務(wù)便利直接貪污或者竊取國(guó)家錢財(cái)?shù)男袨?。”[3]

俄聯(lián)邦雖然進(jìn)行了大刀闊斧的改革，但過(guò)去的官僚習(xí)氣和作風(fēng)依然延續(xù)下來(lái)。公職人員工作效率嚴(yán)重低下，推諉、刁難等不作為現(xiàn)象屢屢發(fā)生，濫用職權(quán)、逾越職權(quán)、玩忽職守等行為比比皆是，強(qiáng)行索要賄賂、回扣等現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。最嚴(yán)重的是，俄羅斯民眾早已習(xí)慣了腐敗，部分民眾甚至樂(lè)于接受腐敗，因?yàn)樗麄兛梢酝ㄟ^(guò)行賄方式特事特辦，迅速解決問(wèn)題。企業(yè)也往往可以通過(guò)賄賂等手段縮短審批時(shí)間，減少審批環(huán)節(jié)、或者是獲得不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，諸如獲得政府采購(gòu)、中標(biāo)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。甚至許多違法的事情也可通過(guò)行賄途徑解決。

2.司法領(lǐng)域的腐敗

所謂司法腐敗，是指司法工作人員利用職權(quán)，收受他人的財(cái)物或者財(cái)產(chǎn)性利益，在執(zhí)法過(guò)程中不遵守有關(guān)的法律規(guī)定，徇私枉法、枉法裁判，為其他公民、法人或者組織等謀取利益的行為。司法腐敗是俄羅斯腐敗的另一個(gè)重要領(lǐng)域?！皬奶K聯(lián)時(shí)期的‘電話審判到俄羅斯時(shí)期的‘影子審判，司法腐敗問(wèn)題一直是困擾俄羅斯公民的夢(mèng)魘?！痹诙砹_斯有這樣一段話：“當(dāng)你訴訟纏身的時(shí)候，最好的解決辦法就是和解。我們不害怕審判，但我們害怕法官，因?yàn)榉ü僮钊菀妆毁V賂。就像鴨子的肚子，法官的口袋很難被填滿。進(jìn)入法院時(shí)你穿著一身衣服，出來(lái)時(shí)你會(huì)一絲不掛。”[4]這段話雖然有些夸張，但卻形象地反映了司法腐敗的嚴(yán)重程度和民眾對(duì)于司法的不信任。司法腐敗主要集中在初審的基層法院。初審法院直接接觸大量案件和案件的當(dāng)事人，對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和最后的裁判結(jié)論有較大的自由裁量權(quán)，極易滋生腐敗。

3.其他領(lǐng)域的腐敗

俄羅斯軍隊(duì)的腐敗也非常嚴(yán)重。人們對(duì)好萊塢電影《戰(zhàn)爭(zhēng)之王》都不會(huì)太陌生，影片主人公尤瑞是一個(gè)國(guó)際軍火商，他在俄羅斯以近乎于廢鐵的價(jià)格購(gòu)買軍用武器，再轉(zhuǎn)手賣往世界各地。雖說(shuō)是電影，但這確是俄羅斯軍隊(duì)腐敗的一個(gè)縮影。蘇聯(lián)解體后，冷戰(zhàn)時(shí)期大量武器閑置廢棄，軍隊(duì)官員利用職務(wù)便利倒賣、走私軍火從中牟利。根據(jù)俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)，2008年軍隊(duì)內(nèi)部立案調(diào)查軍官300多人，涉及部門70多個(gè)，累計(jì)涉案金額高達(dá)20多億盧布。然而，這只是檢察機(jī)關(guān)查實(shí)的數(shù)字，真實(shí)的貪腐情況只能比這些數(shù)字更嚴(yán)重。此外，克扣軍餉、貪污軍費(fèi)等現(xiàn)象也非常普遍。

教育的腐敗也同樣令人觸目驚心。學(xué)生可以通過(guò)賄賂得到好成績(jī)，文憑也可以通過(guò)賄賂得到。近年來(lái)，俄羅斯政界官員學(xué)歷造假的丑聞時(shí)有曝光。“上至國(guó)家文化署副署長(zhǎng)，下至州長(zhǎng)助理及市長(zhǎng)，多名俄政界要人都曾身陷學(xué)歷造假丑聞。而更具諷刺意味的是，據(jù)俄當(dāng)?shù)孛襟w揭露，該國(guó)每3個(gè)警察中就有1個(gè)學(xué)歷不實(shí)。全俄教育服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯國(guó)內(nèi)每年假文憑的交易量至少為50萬(wàn)份，25%的全國(guó)在崗職員都持有假文憑。學(xué)歷造假之風(fēng)橫掃各階層，已成為俄羅斯社會(huì)的一大痼疾。”[5]（p.12）

二、俄羅斯腐敗的根本原因

腐敗是社會(huì)轉(zhuǎn)型期一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，即便是各項(xiàng)制度已經(jīng)非常完備健全的發(fā)達(dá)國(guó)家也沒(méi)能完全消除腐敗。俄羅斯腐敗的原因是多方面的，從歷史上來(lái)看，俄羅斯曾流行這種貪腐文化，官員和民眾早已習(xí)慣；從社會(huì)觀念來(lái)看，俄羅斯社會(huì)對(duì)腐敗容忍度高，人們不僅不反對(duì)，甚至持支持態(tài)度；從政治權(quán)力的建構(gòu)來(lái)看，權(quán)力沒(méi)有有效的監(jiān)督和制約，不受約束，加之反腐工作的不利，沒(méi)有人愿意真正地去反腐，腐敗行為被發(fā)現(xiàn)后很少被懲處，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)很小。除了以上列舉的一些原因，筆者認(rèn)為，俄羅斯腐敗最根本的原因是轉(zhuǎn)型期制度的缺失導(dǎo)致絕對(duì)的權(quán)力。

法律是最有效的社會(huì)控制手段，只有將權(quán)力限制在法律中、按照法定程序運(yùn)行才可以避免絕對(duì)權(quán)力。但轉(zhuǎn)型中的俄羅斯缺乏有效的法律規(guī)制，許多行業(yè)和領(lǐng)域處于失范狀態(tài)，公職人員的權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大、不受約束，他們極易利用職權(quán)攫取各種經(jīng)濟(jì)利益。“把權(quán)力關(guān)在籠子里”，即是把權(quán)力放在法律制度中，防止權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張，讓權(quán)力受到監(jiān)督和制約。獨(dú)立后的俄聯(lián)邦迅速建立起立法、行政和司法三權(quán)分立的政治體制，實(shí)行多黨制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。舊的制度雖然被打破了，新的制度并沒(méi)有建立起來(lái)，各項(xiàng)制度的不完善導(dǎo)致腐敗問(wèn)題日趨嚴(yán)重。行政機(jī)關(guān)工作效率低下而權(quán)力極大，政府和公職人員肆意干涉市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，各類行政審批嚴(yán)重束縛企業(yè)的發(fā)展，甚至使得企業(yè)不得不主動(dòng)行賄。因此，必須完善有關(guān)反腐敗的法律制度，用制度遏制腐敗。

三、頒布實(shí)施《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》

為了治理腐敗，俄羅斯聯(lián)邦采取了一系列的制度措施，其最重要的措施是2009年12月19日由俄聯(lián)邦國(guó)家杜馬通過(guò)，12月22日俄聯(lián)邦委員會(huì)通過(guò)，12月25日由時(shí)任總統(tǒng)梅德韋杰夫正式簽署批準(zhǔn)的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》（以下簡(jiǎn)稱《反腐敗法》）。至此，俄羅斯正式出臺(tái)了一部專門的聯(lián)邦法律用以懲治腐敗。該法開(kāi)宗明義地指出：“本聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定了反腐敗的基本原則、預(yù)防和打擊腐敗的法律和組織基礎(chǔ)，減少和（或者）消除腐敗違法行為的后果?！边@部《反腐敗法》最顯著的特點(diǎn)是突出反腐敗中的預(yù)防色彩?，F(xiàn)代各國(guó)的反腐敗實(shí)踐早已證明，事后的懲處只是反腐敗的一個(gè)方面。若想徹底遏制腐敗的發(fā)生，只有建立起預(yù)防腐敗的機(jī)制，鏟除腐敗滋生的土壤，甚至讓那些想腐敗的人也沒(méi)有機(jī)會(huì)腐敗。俄聯(lián)邦這部《反腐敗法》的預(yù)防色彩主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

首先，第三條反腐敗的基本原則中明確規(guī)定了“預(yù)防腐敗措施的優(yōu)先原則”。該條將預(yù)防措施作為反腐敗的基本原則，突出了預(yù)防在反腐工作中的重要地位，為今后反腐工作的開(kāi)展和運(yùn)行提供了一條基本的活動(dòng)準(zhǔn)則。

其次，第六條詳細(xì)列舉了預(yù)防腐敗的六條基本措施：第一，形成對(duì)腐敗零容忍的社會(huì)環(huán)境。俄羅斯的腐敗是一種制度性腐敗，民眾早已對(duì)公職人員的腐敗習(xí)以為常，甚至不希望懲處腐敗行為，這樣的社會(huì)觀念不利于反腐敗的推行。只有在全社會(huì)樹(shù)立清廉的良好風(fēng)尚和對(duì)腐敗的零容忍態(tài)度，才有利于對(duì)腐敗的預(yù)防。第二，對(duì)法律規(guī)范和草案的反腐敗成效進(jìn)行分析。整合與評(píng)估現(xiàn)有反腐敗的法律法規(guī)、規(guī)范性文件、草案等，形成系統(tǒng)的反腐敗制度，對(duì)于那些切實(shí)有效的法律予以保留，而沒(méi)有效果的則予以廢除。第三，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律規(guī)定的程序，對(duì)于希望擔(dān)任國(guó)家公職或者已經(jīng)擔(dān)任國(guó)家公職的公民提出職業(yè)技能的要求，并且按照規(guī)定的程序檢查這些公民提交的信息資料。第四，作為擔(dān)任被列入到俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件規(guī)定的國(guó)家或地方公職的人員，拒絕提供本人收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債務(wù)信息，提供的信息明顯虛假或者不完整的，以及提供明顯虛假的關(guān)于配偶和未成年子女的收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債務(wù)的信息，將被拒絕錄用或者開(kāi)除公職并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這就是官員財(cái)產(chǎn)公示制度。為了將這個(gè)制度貫徹執(zhí)行，2009年4月6日，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在官方網(wǎng)站公布了“家庭收入申報(bào)表”。4月7日，時(shí)任總理普京也在官方網(wǎng)站公布了自己的家庭收入。作為最高領(lǐng)導(dǎo)人的總統(tǒng)和總理相繼公布自己的財(cái)產(chǎn)，將有利于該項(xiàng)制度在俄羅斯的推行。第五，在聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦各主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)的人事工作中應(yīng)貫徹以下原則：在晉升、授銜、或者對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法定程序考察其是否長(zhǎng)期、無(wú)可指責(zé)，并富有成效地履行了自己的職責(zé)。如果存在貪腐行為，不得晉升、授銜或者獎(jiǎng)勵(lì)，情節(jié)嚴(yán)重的更要追究法律責(zé)任。第六，發(fā)展有利于對(duì)俄羅斯聯(lián)邦反腐敗情況進(jìn)行監(jiān)督的社會(huì)組織和議會(huì)機(jī)構(gòu)。只有將權(quán)力關(guān)在籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，大力開(kāi)展各種對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的方式，才可以真正的預(yù)防腐敗的發(fā)生。

再次，第七條提高國(guó)家機(jī)關(guān)反腐敗效率的基本方針也明確提出，為了推行反腐敗，要在相應(yīng)的領(lǐng)域制定禁止性規(guī)范、限制性規(guī)范和允許規(guī)范以保障在這些領(lǐng)域里預(yù)防腐敗。過(guò)去俄聯(lián)邦的一些反腐敗措施過(guò)于概括籠統(tǒng)，不具有可行性和可操作性，即便違反了有關(guān)制度也不會(huì)受到懲處?，F(xiàn)在，提出了細(xì)化反腐敗措施，制定相應(yīng)的禁止性規(guī)范、限制性規(guī)范和允許性規(guī)范，對(duì)公職人員的行為劃定了具體的界限和行為準(zhǔn)則，有利于反腐敗工作的進(jìn)行。

最后，第十條和第十一條規(guī)定了公職人員在發(fā)生或者可能發(fā)生利益沖突時(shí)的處理程序。第一，公職人員有義務(wù)采取各種措施防止發(fā)生任何利益沖突的可能性；第二，當(dāng)發(fā)生或有可能發(fā)生利益沖突時(shí)，公職人員有義務(wù)以書(shū)面形式向其主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)；第三，當(dāng)公職人員的主管領(lǐng)導(dǎo)得知其下屬發(fā)生或可能發(fā)生利益沖突時(shí)，有義務(wù)采取措施防止或調(diào)整利益沖突；第四，為了防止可能的利益沖突，可以按照法定程序調(diào)整該公職人員的職務(wù)，必要時(shí)甚至?xí)簳r(shí)停止其職務(wù)，直到有關(guān)的利益沖突消失為止；第五，當(dāng)公職人員是利益沖突的一方時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法律的規(guī)定和程序上的要求回避或者自行回避。最后，若公職人員持有債權(quán)、股票等有價(jià)證券，為了防止利益沖突，應(yīng)當(dāng)根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦有關(guān)的法律規(guī)定，將自己持有的有價(jià)證券委托給專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

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（作者系黑龍江大學(xué)博士研究生）[責(zé)任編輯吳井泉]