清代河道總督與地方督撫河務(wù)職權(quán)關(guān)系及其演變

金詩燦

[摘要]清代為治理黃、運兩河專設(shè)河道總督，但是，河道總督與兩江總督以及河南、山東巡撫等地方督撫職權(quán)存在重疊，客觀上形成了清代河務(wù)的復(fù)雜管理體制。清初，河道總督專理河務(wù)，地方督撫有兼管之名，而權(quán)力較小。雍正以降，地方督撫在河務(wù)中的權(quán)力增大，甚至一度凌駕于河道總督之上。嘉道時期，治河難度加大，官員動輒得咎，雙方互相推責(zé)。這種職權(quán)體制的存在對清代河務(wù)產(chǎn)生了消極影響。

[關(guān)鍵詞]清代；河道總督；地方督撫；河務(wù)

[中圖分類號]K249[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1000-3541（2014）02-0096-04The Evolution Of The Relationship Between The Hedaozongdu（河道總督）

And The Local Governors During The Qing DynastyJIN Shi-can

（Institute of Chinese Modern History，Central China Normal University ，Wuhan 430079，China）

Abstract：In order to harness the Yellow River and the Great Canal， the Qing Government set up the official of Hedaozongdu（河道總督）.However， the power of the Hedaozongdu（河道總督） and the power of the governor-general of Liangjiang（兩江總督）， the governor of Henan（河南巡撫）， the governor of Shandong（山東巡撫） and other officials overlapped， thus forming a complex administration system on the River Conservancy .This system changed with the strategy and the situation of the River Conservancy， and continued to be adjusted .This brought great impact to the River Conservancy of the Qing Dynasty.

Key words：Qing Dynasty； Hedaozongdu（河道總督） ；river conservancy ；the local governors

[收稿日期]2014-01-04

[基金項目]教育部人文社會科學(xué)青年基金項目（11YJCZH076）；中國博士后科學(xué)基金資助項目（2012M511638）；湖北省教育廳科學(xué)技術(shù)研究優(yōu)秀中青年人才項目“清代水利官員群體研究”（編號：Q20121505）。

中國自古以農(nóng)業(yè)立國，水利關(guān)系甚重。黃河由于長期泛濫，影響很大，歷朝歷代統(tǒng)治者十分重視。明代黃河水患日益增多，于是設(shè)立河道總督治理黃河。但明代所設(shè)河道總督并非常設(shè)職官。至清代，黃河與漕運關(guān)系日益密切，清朝于順治元年（1644年）設(shè)立河道總督，“總理兩河事務(wù)”，成為清代常設(shè)職官[1]（p.6914）。但是，清代管理兩河事務(wù)的不僅僅有河道總督，地方督撫也有河防責(zé)任。清朝規(guī)定黃河沿河地方督撫兼管河務(wù)，“一督、四撫、三總河均有河工專責(zé)”[2]（卷五四五，p.926）（一督，即兩江總督；四撫，即河南、山東、安徽、蘇州巡撫；三總河，即北河、南河、東河總督），導(dǎo)致河道總督和地方督撫在職權(quán)上出現(xiàn)重疊。地方督撫兼管河務(wù)，一方面給治河帶來了積極影響，如大工興作時籌集物料、調(diào)撥夫役上如果地方官員配合，會有許多便利；另一方面，治河與地方事務(wù)也有矛盾，靳輔曾說：“河臣，怨府也。督撫為朝廷養(yǎng)民，而河臣勞之；督撫為朝廷理財，而河臣縻之。” [3]（pp.733-734）加之職權(quán)重疊，使得這一問題更加復(fù)雜。

一、河道總督與兩江總督的職權(quán)關(guān)系

黃河中下游主要流經(jīng)河南、山東、安徽、江蘇四省，其中河南、山東兩省河務(wù)在雍正以后主要由河南山東河道總督（亦稱河?xùn)|河道總督、東河總督）管理，安徽、江蘇兩省河務(wù)由江南河道總督（南河總督）管理。有清一代，兩江總督很長時間內(nèi)有“兼管河務(wù)”之責(zé)，與江南河道總督的權(quán)力產(chǎn)生了重疊，給江南河務(wù)的管理帶來很大影響。

有清一代，兩江總督之設(shè)始于順治二年（1645年）[4]（p.3338），晚于河道總督。兩江總督轄江蘇、江西、安徽三省，轄區(qū)廣大，經(jīng)濟發(fā)達(dá)，事務(wù)繁重，其職銜大多時候要高于河道總督。如兩江總督為兵部尚書兼都察院右都御史銜，江南河道總督為兵部侍郎兼都察院右副都御史銜[5]（p.78）。清初，兩江總督即有稽核錢糧之責(zé)，但在乾隆以前，兩江總督對河工“雖有兼轄之名，究非專責(zé)”[2]（卷七三三，p.70），因此，河道總督獨自處理河務(wù)，兩江總督干預(yù)較少。雍正年間，三河分治，原來河道總督管所轄區(qū)域劃歸南河、東河、北河總督分別管轄[6]（pp.861-862）。河道總督和兩江總督的關(guān)系轉(zhuǎn)化為南河總督與兩江總督的關(guān)系，但兩者在治河權(quán)力的分配上并無實質(zhì)變化，兩江總督河務(wù)職權(quán)有限。直到乾隆年間，兩江總督河務(wù)權(quán)力才有很大提高。乾隆十年（1745年），能力出眾的尹繼善出任兩江總督，乾隆指出：“總河雖系白鐘山，但彼一謹(jǐn)慎而不識大體之人，只可司錢糧出入耳……故河工一事，一以委卿，不可推諉白鐘山?！盵2]（卷二五一，pp.244-255）顯然，乾隆將河務(wù)大權(quán)交給了兩江總督尹繼善，南河總督白鐘山虛有其職。不過，這只是個案，并沒有制度規(guī)定。從制度上看，兩江總督真正兼管河務(wù)始于乾隆三十年（1765年）。是年，南河總督高晉改任兩江總督，南河總督一缺由東河總督李宏出任。但是，因李宏原來一直在江南河工為官，且曾卷入乾隆十六年（1751年）江南河員虧帑一案，乾隆對其并不放心，于是下旨：“李宏甫由監(jiān)司擢用總河，現(xiàn)在所屬道廳，多系舊時同寅，恐難免有瞻徇掣肘之處。高晉久任南河，于一切工汛修防，素為諳練。所有南河總河事務(wù)，著高晉仍行統(tǒng)理?！盵2]（卷七三三，p.70）同年八月，兩江總督管江南河道總督高晉奏定《總督、總河會辦章程》，主要內(nèi)容如下：（一）文武官題補題署、咨補咨署，由河臣主稿，知會督臣商定，然后題咨；（二）工程所用錢糧，詳報督臣衙門查考；（三）各廳工程，用存料物，各工水勢，道廳營汛一體通報督臣[2]（卷七四三，p.181）。 通過該章程，兩江總督在人事任免、錢糧支核、工程興造方面對河務(wù)進行了全面干預(yù)。這與以前形式上的“兼管河務(wù)”有著本質(zhì)區(qū)別。該章程的出現(xiàn)與確立，是清代河務(wù)管理體制的一大轉(zhuǎn)變。自此，“兩江總督兼河務(wù)遂為例”[7]（p.349）。兩江總督在河務(wù)中扮演的角色日益重要。

這種情形一直持續(xù)到嘉慶年間。從乾隆中后期開始，由于黃河治理形勢愈加復(fù)雜，治河責(zé)任重大，相關(guān)官員動輒受到處分，兩江總督對河務(wù)不再熱衷。嘉慶五年（1800年），兩江總督費淳曾請求免去兼管河務(wù)職責(zé)，但嘉慶帝認(rèn)為：“河工實該督第一要務(wù)。若督臣不兼河務(wù)，遇有要工，則河臣呼應(yīng)不靈……所有該省河工，著費淳照舊兼管。會同河臣吳璥，悉心籌辦”，不予批準(zhǔn)[8]（卷六○，p.804）。不過，還是劃分了兩江總督和河道總督在河道事務(wù)上的具體職責(zé)，減少了江南河道總督的河防責(zé)任。“應(yīng)歸總河專管各事宜。一，稽查各廳用存正雜料物；一，查勘籌辦黃運兩河土埽工程；一，巡閱河營官兵；一，暫行委員署印及題參、咨參官員；一，題參武職疏防；一，年終甄別河員；一，奏報三汛安瀾及漕運空重船只出入江境；一，據(jù)道詳批發(fā)各廳工料錢糧，修造船只；一，河標(biāo)四營官兵俸餉、棚馬奏銷，軍裝甲械，河銀考成；一，河營官兵俸餉。應(yīng)與總督會辦各事宜。一，奏撥河工錢糧、歲搶另案工程，由河臣衙門主政，會同核題，以昭慎重；一，遇堵筑大工，應(yīng)行會奏，督飭州縣集夫采辦料物；一，大計及河營軍政，應(yīng)行會辦；一，河員題請實授及升轉(zhuǎn)沿河州縣；一，河員通判以上、武職守備以上，俱照舊會商題補，文汛州同以下、武汛千總以下，咨補咨署，由總河衙門主稿，咨會辦理，以歸統(tǒng)攝?！?[9]（pp.4788-4791）可以看出，較之乾隆三十三年（1768年）之規(guī)定，兩江總督在河務(wù)上的權(quán)力大大減少，僅僅處于協(xié)助地位。兩江總督兼管河務(wù)在道光二十二年（1842年）被中止。是年，道光帝任命欽差大臣、廣州將軍耆英為兩江總督。因鴉片戰(zhàn)爭仍在進行，耆英軍務(wù)繁重，道光下令：“所有南河修筑事宜，暫且毋庸兼管”[10]（卷三八一，p.866） 。不過，這種情形并未持續(xù)多久，道光二十七年（1847年）李星沅任兩江總督后仍兼管河務(wù)，“以符舊制”[10]（卷四四七，pp.612-613）。咸豐五年（1855年），黃河在銅瓦廂決口，黃河北徙，南河段事務(wù)銳減，兩江總督也樂見其成。咸豐十年（1860年）南河總督衙門被裁撤。

可以看出，很長時期內(nèi)，兩江總督和河道總督在河務(wù)職權(quán)上出現(xiàn)了重疊，且由于兩江總督職銜高于南河總督，使得二者關(guān)系較難處理。嘉慶曾說：“督臣與河臣同在一處，往往意見齟齬，轉(zhuǎn)多掣肘?！盵8]（卷四0，p.480） 一方面，南河總督有時會因治河而損害地方利益，導(dǎo)致地方督撫對于南河總督的治河方案不予配合。如乾隆七年（1742年）八月“黃淮交漲”，南河總督完顏偉將昭關(guān)等壩開放泄水，導(dǎo)致興化、泰州“一片汪洋”。兩江總督宗室德沛上奏乾隆，稱完顏偉捏稱通判報“異漲漫決”，令下游百姓陷于水災(zāi)[2]（卷一七二，pp.190-191）。雖經(jīng)直隸總督高斌等詳細(xì)調(diào)查，認(rèn)為開壩泄水是洪水異常形勢所迫[2]（卷一七五，pp.254-255），但后來乾隆皇帝還是以完顏偉“素未諳練河務(wù)”，處置失宜為由，將完顏偉調(diào)離南河[2]（卷一八一，p.343）。另一方面，則是由于南河總督和兩江總督在治河方略上意見上相左而導(dǎo)致分歧。如嘉慶年間，兩江總督鐵保與南河總督徐端不和，鐵保便上疏稱徐端“辦一工則有余，統(tǒng)全河則不足”，致徐端被降為副總河[7]（p.720）。嘉慶十五年（1810年），南河總督吳璥、副總河徐端準(zhǔn)備在?？谥碌?，同兩江總督松筠商議，松筠借故不允。松筠又稱“黃河受病之由”，根源在于吳璥、徐端等處置不當(dāng)所致。后經(jīng)徐端反駁，嘉慶下旨，令“松筠不得干涉河機宜”[7]（pp.802-805）。嘉慶十七年（1812年），兩江總督百齡和江南河道總督陳鳳翔互相參劾，亦是二者不合之明證。道光年間，南河總督張井倡議安東改河之事，也是由于兩江總督琦善的阻撓而未能成事[11]（pp.4-5）。兩者在治河問題上經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，可謂清代中后期治河成效不佳的一個原因。

二、河道總督與河南、山東巡撫的關(guān)系

巡撫兼理河務(wù)，明已有之。萬歷七年（1579年），巡撫河南、巡撫山東便兼管河道[12]（pp.1776-1777）。清代山東、河南未設(shè)總督，巡撫成為地方最高行政長官（清初山東曾設(shè)總督，不久即撤，河南曾于雍正年間設(shè)河南總督，但時間均不長）。河道總督與山東、河南巡撫的關(guān)系同其與兩江總督的關(guān)系不同?？滴跄觊g，曾令河道總督靳輔節(jié)制山東、河南巡撫[13]（p.684）。由于河道綿長，河道總督無法兼顧?？滴跏吣辏?678年），南河大工迭興，靳輔趁機提出將豫省河務(wù)暫交河南巡撫兼管。在奏疏中，靳輔提到：“河南撫臣……敕書內(nèi)原有‘兼理河道字樣，與別省撫臣不同”[14]（p.188）?？滴跬饬私o的請求，“令河南歲修工程暫交該撫料理”，不過，康熙同時強調(diào)等江南大工完成以后，“仍照舊例，總河親勘具題”[6]（卷九0一，p.860） 。但江南大工完成以后，這種“暫管”并未取消，反而逐漸成為定例?？滴醵辏?683年），康熙下旨：“河南堤岸工程專令河南巡撫暫行料理，如有應(yīng)會總河事務(wù)，仍移文商榷毋誤”[6]（卷九0一，p.861） 。康熙四十四年（1705年），巡撫或總督兼管河務(wù)又在直隸、山東兩省推行[6]（卷九0一，p.861）?？滴踔泻笃?，地方督撫在河務(wù)中的權(quán)力上升。

雍正年間，河道總督齊蘇勒頗受胤禛信任，在河務(wù)上有較大話語權(quán)，巡撫在河務(wù)中權(quán)力下降。雍正曾在批復(fù)山東巡撫臣黃炳謹(jǐn)奏折中說：“河工修筑機宜，不可自作聰明，一切俱聽齊蘇勒調(diào)度。但將錢糧及夫料等項預(yù)備充足，不致遲誤，汝即可告無過矣。奏折不宜與河臣參差。汝二人意見符合，方期成效。脫有異同，朕亦必在齊蘇勒處畫一也?！盵15]（卷二三上，p.389）由此可見，河南、山東巡撫在治河核心事務(wù)即工程修筑上的權(quán)力是非常有限的。所謂兼管河務(wù)，也就是在錢糧、夫料上配合河道總督的安排而已。直到河南、山東河務(wù)與江南河務(wù)在管理體制的分離，這種關(guān)系才發(fā)生變化。雍正二年（1724年），嵇曾筠被授予河南副總河，專管豫省河務(wù)。雍正四年（1726年），又兼管山東河務(wù)。雍正七年（1729年），原來的河道總督更名為江南河道總督，河南副總河改為河?xùn)|河道總督，成為與江南河道總督并駕齊驅(qū)的河務(wù)專官。同時，直隸河道又添設(shè)北河總督一職（由于北河相對于南河、東河事務(wù)較少，在很長的時間里北河總督都是由直隸總督兼任。乾隆年間，下令撤銷北河總督專印，只在直隸總督銜上加上“兼管河務(wù)”四字）。河南、山東巡撫與河道總督的關(guān)系也就變?yōu)榕c江南河道總督、河?xùn)|河道總督、直隸河道總督的關(guān)系。不過，由于河南、山東河道歸河?xùn)|河道總督管理，因此，主要還是豫、東二省巡撫與河?xùn)|河道總督公務(wù)來往。建制上的分開并不代表豫、東二省巡撫河防責(zé)任的減少。雍正以后，河南、山東巡撫在河務(wù)中依然具有十分重要的地位，甚至扮演著舉足輕重的角色。如乾隆三十六年（1771年）八月，河?xùn)|河道總督吳嗣爵調(diào)任江南河道，令姚立德署理河?xùn)|總河事務(wù)。但是，乾隆對姚立德不放心，“修防事宜……恐難獨力肩任”，于是令曾經(jīng)擔(dān)任過河道總督的巡撫何煟兼管東河所轄“黃運河防諸務(wù)”，與姚立德“協(xié)同經(jīng)理”[2]（卷八九0，p928）。

需要說明的是，雖然山東、河南巡撫級別相同，但在與河道總督的關(guān)系上，二者稍有不同。清初，山東境內(nèi)設(shè)山東巡撫和登萊巡撫，順治九年（1652年），裁登萊巡撫。山東巡撫駐地為濟寧，初與河道總督同城辦公。登萊巡撫裁撤后，山東巡撫移駐濟南。（后設(shè)河?xùn)|河道總督后，在濟寧、開封并設(shè)行署）。山東巡撫于康熙四十四年（1705年）兼管山東河道[4]（p.3342）。雍正四年（1726年），因“巡撫有地方責(zé)任，恐不能兼理河務(wù)”，于是令副總河嵇曾筠兼管山東河務(wù)[16]（卷一三一，p.142）。由于山東省河防不及河南任務(wù)繁重，因此，直至銅瓦廂決口之前，山東巡撫在河工上所起的作用小于河南巡撫。

咸豐五年（1855年）銅瓦廂決口之后，河?xùn)|河道總督常駐開封，主要管理河南河務(wù)，而山東河務(wù)則交由山東巡撫管理，成為事實上的“山東河道總督”。東河總督所管有工河道僅二百余里。由山東巡撫所管之山東河道，長900里。且山東河道“日淤日高，水行于地”，逐漸成為“河工要區(qū)”[17]（p.2209）。山東巡撫河防責(zé)任迅速增加。河?xùn)|河道總督也樂見將此燙手山芋出手。不過，山東巡撫卻想讓河道總督負(fù)責(zé)山東河防。同治十年（1871年），山東鄆城侯家林黃河決口，東河總督喬松年即稱“事由東省主政”，要求將侯家林工程“由山東撫臣督辦，以一事權(quán)”[18]（卷三二七，p.325）。時任山東巡撫丁寶楨在奏折中辯稱：“查侯家林決口，先經(jīng)喬松年以為時較晚，奏請緩辦。嗣欽奉諭旨，以該處決口關(guān)系運道民生，必須趕緊堵筑，并蒙睿慮周詳，指示明切。河臣職司河道，疆臣身任地方，均屬責(zé)無旁貸，自當(dāng)遵旨，迅速籌辦?？v不敢必有成效，亦須竭盡心力，以期上慰圣主，下對群黎。乃喬松年于欽奉諭旨后，其迭次來函來咨，一概諉諸地方，略不商及辦理之事，誠不知其用意所在?！盵17]（p.1356） 可見，此時東河總督認(rèn)為，山東河務(wù)已是“職非所事”，漠不關(guān)心，雙方矛盾由此可見一斑。又如山東巡撫張曜曾經(jīng)在光緒十五年（1889年）稱：“本年臣駐工二百余日，督率修防，日不暇給”；“今日撫臣之辦河工，實與河臣無異”[17]（pp.2209-2210）。為此，他在光緒十五年（1889年）十二月、光緒十六年（1890年）閏二月兩次上疏，請求將菏澤至運河兩百多里河道劃歸東河總督管理，以減輕東省巡撫負(fù)擔(dān)。雖然工部就此事同當(dāng)時的河?xùn)|河道總督喬松年、許振祎商議，但并無下文[17]（pp.2209-2234）。繼任山東巡撫福潤、李秉衡等人也多次上奏，請求將山東河務(wù)全部或部分劃歸河?xùn)|河道總督管理，但均未得到朝廷同意。對于幾任山東巡撫的這種要求，東河總督如許振祎、任道镕等人持堅決反對態(tài)度[17]（pp.2232-2234）。如光緒年間，任道镕擔(dān)任河道總督，有人趁機提出讓河道總督改駐山東濟寧，河南河務(wù)由河南巡撫兼管，被任道镕以“官吏不相屬，則令難行，不如仍舊便”予以回絕[4]（p.12549）。

由此可見，事實上河南、山東巡撫已經(jīng)分管二省河務(wù)，東河總督一職事務(wù)較輕。因此，東河總督之裁撤也是大勢所趨。光緒二十四年（1898年），朝廷下旨，令原由河?xùn)|河道總督管轄的山東運河，歸山東巡撫就近兼管。同年又裁撤東河總督?！皷|河總督應(yīng)辦事宜，即歸并河南巡撫兼辦?！盵19]（光緒一四七，p.68）但不久又重新設(shè)置。一直到光緒二十八年（1902年），才最終裁撤東河總督[20]（卷四九四，p.524）。

東河總督被裁之后，在清王朝存在長達(dá)259年之久的河道總督建置徹底成為歷史。自此，“河務(wù)無專官”[4]（p.3342），河道總督與地方督撫的復(fù)雜關(guān)系也由此了結(jié)。

三、結(jié)語

總的來看，清代前中期兩江總督、河南巡撫等官員河務(wù)職權(quán)較大，甚而一度超過了主管官員河道總督。至嘉道以后，隨著治河形勢日益復(fù)雜，朝廷對治河不力官員的懲罰加重，相關(guān)官員動輒得咎，地方督撫視河務(wù)為燙手山芋，唯恐避之不及。黃河在銅瓦廂決口以后，河勢驟變，兩江總督防河事務(wù)減少，山東巡撫河務(wù)職權(quán)大增。河道總督與地方督撫之間的職權(quán)關(guān)系復(fù)雜，主要原因就在于清朝對相關(guān)管河官員的責(zé)任劃分不清楚。這給清代治河帶來了消極的影響。再加上每逢大工堵口，中央政府派大員進行協(xié)辦，導(dǎo)致河道總督、地方督撫、中央官員之間產(chǎn)生一系列矛盾，嚴(yán)重影響治河效果。朝廷也有官員意識到了這種問題的存在，并提出解決方案[21]（p.8734）。但建議并未被最高統(tǒng)治者認(rèn)可。直到黃河北徙，專官裁撤，不得已才解決了這一問題。

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（作者系華中師范大學(xué)中國近代史研究所博士后，武漢工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士）[責(zé)任編輯張曉校]