我國民營金融機構監(jiān)管研究

齊天航

【摘 要】 我國的民營經(jīng)濟在30年改革開放進程中，在國民日常經(jīng)濟生活中所扮演的角色愈顯突出。與迅猛發(fā)展的民營經(jīng)濟相比較，民營金融機構卻顯得較為滯后。我國目前已經(jīng)允許開展民營金融機構活動，這為民營金融機構的發(fā)展提供了機遇。然而，在這種情況下，我國民間金融機構的監(jiān)管問題便值得進一步研究。本文主要從兩方面對民間金融機構的監(jiān)管進行了分析，首先分析了目前我國民營金融機構監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，其次對于完善監(jiān)管的對策進行了深入的研究。

【關鍵詞】 民營金融機構；監(jiān)管措施；民營經(jīng)濟

一、引言

金融全球化已經(jīng)成為近些年來發(fā)展的一大趨勢。在我國，民營經(jīng)濟經(jīng)過30年的改革開放的不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)在國民經(jīng)濟中扮演著越來越重要的角色。相對于民營經(jīng)濟的發(fā)展，民營金融機構則發(fā)展滯后。目前我國非公有制經(jīng)濟貢獻著70%的工業(yè)產(chǎn)值，卻享受著不到30%的金融資產(chǎn)。和國有金融機構相比，我國的民營金融機構所占的份額很小。尤其是銀行業(yè)，私人銀行的份額幾乎微乎其微。這些都嚴重制約著我國民營經(jīng)濟的發(fā)展。在這種背景下，發(fā)展民營金融業(yè)的呼聲越來越高。

從世界范圍看，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，民營金融機構的資產(chǎn)比重都是呈現(xiàn)上升趨勢的，而相對來說的國有銀行所占比例卻在不斷下降。當前，我國發(fā)展民營金融機構有利于解決當前信貸活動的“非銀行化”；有利于市場經(jīng)濟的發(fā)育和成長。自黨的十八大提出“加快發(fā)展民營金融機構”之后，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中又明確提出：“在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構”。

與國有金融機構相比，民營金融機構自籌資金、自擔風險、自負盈虧的經(jīng)營方式使其內(nèi)部具有較強的約束和激勵機制，靈活和機動，效益和風險構成了民營銀行的主要特征。

但由于民營金融機構規(guī)模小、資金少、在過多追求利潤的驅(qū)使下也伴隨著很大的風險，這些都為監(jiān)管提出了新的更高的要求。在這種情況下，深入研究我國民間金融機構的監(jiān)管具有更加重要的現(xiàn)實意義。

二、我國民營金融機構監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

1.中國民營金融機構監(jiān)管機制

金融監(jiān)管，包括通過人性化管理的金融機構和市場，監(jiān)督業(yè)務活動和風險防范措施的機制來解決。在國際上，盡管金融監(jiān)管部門在不同國家或地區(qū)都表達了不同的監(jiān)管目標，但它的內(nèi)容是相同的。主要可以表述為：①以保證金融體系的安全操作；②維護社會公共利益，保護存款人和投資者的權益；③促進金融體系公平、開放、有序競爭；④提高國內(nèi)銀行的競爭和金融機構在國際金融市場的能力。

我們的金融監(jiān)管制度的基本特征是在監(jiān)管下，由人民銀行監(jiān)管機構、國家外匯管理局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會五個機構組成。根據(jù)不同的分工，銀監(jiān)會主要負責商業(yè)銀行，信托公司，財務公司，租賃公司，外資銀行，政策性銀行，農(nóng)村信用社，金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管；中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會負責證券，期貨，基金，保險監(jiān)督；強調(diào)加強對中國的貨幣政策制定和金融體系的執(zhí)行職能的人民銀行，負責支付發(fā)揮宏觀調(diào)控和防范安全和化解金融中央銀行的作用風險。這表明金融監(jiān)管的組織結構，除了中央銀行的宏觀調(diào)控，其他幾個監(jiān)管機構主要集中在微觀層面監(jiān)管相對行業(yè)。

幾十年來，我國的金融監(jiān)管注重監(jiān)督經(jīng)營風險，總體上維護了金融體系的安全運行；保障了廣大存儲戶的利益，在廣大群眾中取得了安全可信的聲譽；也維護了金融行業(yè)的公平、公開競爭，保證了金融市場平穩(wěn)有序運行。但隨著金融體制的改革，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新以及民營金融機構、外資金融機構的興起，我國的金融監(jiān)管所面臨著一些的滯后性和不適應性更加突出。特別是由于所有制結構和運行機制的特殊形式的民間金融機構，以確定它有住，高效，專業(yè)等特點客觀地講，建立民營金融機構來注入新的活力整個金融體系運行同時，也有低層次的信貸，公司治理水平低，頻繁的關聯(lián)交易，可憐的內(nèi)部風險控制水平，追求回報率等問題的高利率，市場將繼續(xù)加速這一進程，并降低利率以競爭日益激烈的銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境，這些因素將導致私人金融機構的風險可能會比大銀行高。這些都是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管提出了新的要求。

2.中國民營金融機構監(jiān)管存在的問題及原因分析

近年來，受多種因素的影響，民間資本參與相關金融活動受到的監(jiān)管是偏弱的。主要表現(xiàn)為一是監(jiān)督深度不夠。長期以來，我國的金融監(jiān)管注重的是對金融機構合法性的審查，這種審查注重的是對金融機構規(guī)范經(jīng)營、規(guī)范操作等外在層面的東西，而對金融機構資產(chǎn)質(zhì)量、風險評估等內(nèi)在的變化性較強的方面監(jiān)控的少。隨著民營資本準入門檻的降低，將會有越來越多的民營資本進入金融業(yè)。它們大多抵御風險能力差，盲目逐利，內(nèi)控較弱，具有高風險的特質(zhì)。二是監(jiān)督手段落后。通過直接監(jiān)督，廣泛運用行政手段，法律和經(jīng)濟手段仍然占主導地位很少使用。主要是基于以下幾個金融監(jiān)管法律，行政法規(guī)，罰款幾乎是檢查監(jiān)管機構的唯一手段。監(jiān)管模式的背后，往往存在的問題是去哪里了監(jiān)督，缺乏主動性和先進的，無效的。三是監(jiān)管主體不統(tǒng)一，難以形成監(jiān)管合力。首先，中國人民銀行和銀監(jiān)會負責對存款類金融機構的監(jiān)管，保監(jiān)會對保險類金融機構監(jiān)管。實際上，目前很多的金融機構經(jīng)營范圍是交叉的，這類交叉監(jiān)管就存在著管理空白；其次，小額貸款公司面臨“多頭監(jiān)管”的難題，因為盡管當局對小額貸款公司的界定為一般工商企業(yè)，不接受銀監(jiān)會監(jiān)管，大卻有經(jīng)營貸款，做著金融機構的業(yè)務，所有處于一種尷尬的境界。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是多方面的，其主要原因有體制和制度兩個方面。一是監(jiān)管機構缺乏一定的獨立性。中國金融監(jiān)管機構的主體是中國人民銀行，作為國務院下屬的一個事業(yè)單位，很大程度上獨立性不強，在制定和執(zhí)行政策以及履行職責方面，很大程度上受中央政府和財政部政策影響。中國人民銀行各分支機構，作為總部派出機構，在工作中應該有自主權，但實際上它也是受到當?shù)卣拗?。出于地方利益考慮，地方政府對中央銀行各分支機構實施的金融監(jiān)督會百般阻難。二是法律制度滯后于金融發(fā)展。金融監(jiān)管必須有一個明確的法律授權，對金融機構的各種業(yè)務活動有一個明確的法律規(guī)范，這樣才能保證金融監(jiān)管依法實施，杜絕隨意性，確保公平性和客觀性。我們目前的金融法律主要是在行業(yè)基礎上建立起來的，如《中國人民銀行法》，《商業(yè)銀行法》、《證券法》，《保險法》等等，與金融監(jiān)管的發(fā)展不一致。這種在行業(yè)基礎上形成的法律體系存在著相當?shù)谋锥恕Ｒ皇菍Σ煌袠I(yè)的業(yè)務交叉、合作考慮的少，造成交叉領域內(nèi)無法可依的情況，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復或監(jiān)管真空；二是由于對不同行業(yè)之間的業(yè)務標準考慮的比較少，使得不同行業(yè)開展相同業(yè)務或者相同業(yè)務采取不同形式運作，監(jiān)管的規(guī)則難以統(tǒng)一，監(jiān)管工作缺乏統(tǒng)一性和標準性；三是監(jiān)管法律依據(jù)不全面。盡管最新修訂的《中國人民銀行法》以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》中針對監(jiān)管協(xié)調(diào)做出了規(guī)定，但都停留在原則層面上，缺乏具體的實施細作，可操作性不強，監(jiān)管難做到有法可依和違法必究。其外法律、法規(guī)有關處罰的規(guī)定不統(tǒng)一，存在滯后性，與實際工作要求差距很大。三是監(jiān)管模式落后。監(jiān)管主要形式仍是現(xiàn)場稽查，非現(xiàn)場稽核檢查的少；監(jiān)管方式偏重于形式化的監(jiān)管、整頓式的監(jiān)管和時候處置的監(jiān)管，而相對輕視金融機構資本金充足性、資產(chǎn)流動性、安全性及效益性以及經(jīng)營管理情況的全面檢查，重批輕管現(xiàn)象嚴重。

三、完善我國民營金融機構監(jiān)管的對策

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，民營金融機構數(shù)量在近幾年迅速增加，經(jīng)營規(guī)模也不斷擴大。但在民營金融機構繁榮的背后也存在著巨大的風險，完善有效的民營金融機構監(jiān)管制度是防止民營金融行業(yè)發(fā)生風險的最有力的保障。面對我國民營金融機構監(jiān)管制度存在的問題，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)金融擔保機構監(jiān)管制度的有效經(jīng)驗，我們認為在學習借鑒西方先進經(jīng)驗和做法的同時，要從轉變金融觀念，鼓勵引導金融創(chuàng)新；確立金融監(jiān)管的獨立性；實現(xiàn)多元化監(jiān)管；以及由機構監(jiān)管向職能監(jiān)管方面轉變等幾個方面努力。

1.學習西方先進的金融監(jiān)管制度

安全性是法律追求的基本價值，在價值的基本立場。大家都知道，金融擔保業(yè)是一個高風險的行業(yè)，合作伙伴，我們的大部分擔保機構，商業(yè)銀行，如勢必造成重大損失的中國商業(yè)銀行，進而影響安全的金融擔保業(yè)的問題整個金融行業(yè)，安全性至關重要的安全保障，可以說整個金融市場部門。重要的是要確保健全融資擔保公司監(jiān)管法律制度的有效保障財務擔保安防行業(yè)，金融危機在美國的影響發(fā)生在2008年仍未帶來的消除，這導致了金融危機在美國在2008年，主要是因為金融監(jiān)管薄弱，金融機構監(jiān)管不嚴造成的。保證安全的生活在安全監(jiān)管的法律價值，這是由該行業(yè)的信用脆弱性，金融擔保機構的內(nèi)在脆弱性，高風險的金融擔保業(yè)務決策保證了區(qū)域核心市場的地位。保證不只有高風險的行業(yè)，但也有連鎖風險發(fā)生的影響。

幾十年來，歐美等發(fā)達國家在反思過往得失以及經(jīng)驗的基礎上，建立健全了一整套嚴格規(guī)范的監(jiān)管體系。我國金融監(jiān)管制度的完善必須要通過吸收借鑒西方發(fā)達國家金融監(jiān)管制度的積極因素。

2.確立金融監(jiān)管的獨立性

金融體系的穩(wěn)定與效率既是宏觀經(jīng)濟的需要，也是微觀利益主體不可或缺的。為達到金融體系的穩(wěn)定與效率而產(chǎn)生并發(fā)展的金融監(jiān)管在發(fā)達的西方國家主要由外部機構來組織實施，獨立于政府其他機構。美國使用雙線多頭制監(jiān)管，英國有多元化的監(jiān)管，日本采用一線多頭的監(jiān)管，這都與他們的歷史傳統(tǒng)有關。他們認為在金融監(jiān)管機構之間必須存在一種制約機制，以保證監(jiān)管的力度。但當今，英國的金融“大爆炸”改革后，美國國會也正審議新法案以更新格拉斯法（GLASS-STEEGER），金融行業(yè)之間的傳統(tǒng)壁壘正逐步崩潰，取而代之的將是一個高度集成的統(tǒng)一的金融市場。各金融領域的邊界越來越模糊，根本不可能做到徑渭分明。經(jīng)濟市場化過程中，金融自由化的穩(wěn)步推行更需要統(tǒng)一監(jiān)管。我國目前的金融監(jiān)管存在權力分散，監(jiān)管效率低下的問題；也存在著金融監(jiān)管受各方利益左右，缺乏獨立性的問題。為符合國際金融業(yè)發(fā)展的趨勢，我國有必要借鑒英、日的經(jīng)驗，賦予金融監(jiān)管機構以必要的權力以適應金融開放的要求。

對于民間銀行的監(jiān)管，監(jiān)督機構應從促進民間銀行建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善股東大會的職能，完善董事會和監(jiān)事會制度等方面努力。要求民間銀行引進先進的商業(yè)銀行公司治理模式，建立獨立董事制度，完善公司治理水平，積極監(jiān)管民營銀行加強內(nèi)部控制，強化內(nèi)部治理，以防止各類金融犯罪的發(fā)生；調(diào)高民間銀行資本充足率降低不良貸款率。同時，進一步嚴格管理民間銀行高級管理人員。試行管理人員資格考試，強化高級管理人員的監(jiān)督。對民營銀行從業(yè)人員從事違法違規(guī)經(jīng)營活動的一經(jīng)查出，依法嚴肅處理，并取消其財務資格。

3.加快‘機構監(jiān)管向‘功能監(jiān)管的轉變

機構性監(jiān)管，是指“為履行政府監(jiān)管職能而設立的響應的監(jiān)管機構，由不同的監(jiān)管機構對不同的金融機構分別實施監(jiān)管的一種管理方式；機構監(jiān)管適用于分業(yè)經(jīng)營。我國目前就是典型的機構監(jiān)管國家，有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家分別對銀行和信托公司、證券機構、保險機構進行監(jiān)管”。它們各自監(jiān)管不同的經(jīng)營主體，無權干預其他類別金融機構。而功能監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設計的監(jiān)管?！熬褪菍⒔鹑诒O(jiān)管從通常的針對特定類型金融機構（銀行、證券公司、保險公司等）轉變?yōu)獒槍μ囟愋徒鹑诜眨ㄣy行業(yè)務、證券業(yè)務、保險業(yè)務等）；而對邊界性金融業(yè)務也明確監(jiān)管主體；同時加強不同監(jiān)管主體間合作的監(jiān)管制度”。隨著金融業(yè)的發(fā)展，絕大多數(shù)民營銀行和商業(yè)銀行一樣已實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，金融企業(yè)在貨幣和資本市場之間進行多銀行業(yè)務、保險業(yè)務等多品種的交叉經(jīng)營。機構間分業(yè)監(jiān)管的方式已明顯不能適應形勢的需要。必須積極的創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)從機構監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉變。在這方面，新加坡就是成功實現(xiàn)金融業(yè)功能監(jiān)管的國家。美國1999年實行的《金融服務現(xiàn)代化法》也確立了功能服務的框架。

隨著時代的變化，科技的發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化正向我們走來。我國的金融業(yè)不僅要立足本國，更要放眼于世界。要在激烈的國際市場競爭中站穩(wěn)腳跟，必須從多方面下功夫。而我國金融監(jiān)管制度的不斷健全和不斷發(fā)展是提高我國金融行業(yè)競爭力，保證我國金融安全的基本條件。衷心期望我國金融監(jiān)管制度早日走向成熟，我國金融事業(yè)早日走向世界。

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