城市中低收入居民住房保障問題研究

【摘要】隨著城市建設不斷深入推進，城市人口變得越來越多，加強城市中低收入居民的住房保障，是一項重要的民生措施，對于中低收入人群而言是一項必要的福利措施。本文對城市中低收入人群的住房保障相關問題進行分析，旨在促進城市經濟發(fā)展過程中切實有效地解決中低收入居民的住房問題。

【關鍵詞】城市住房 中低收入者 住房保障 策略

一、引言

隨著我國經濟的快速發(fā)展，我國城市化進程不斷加快，在市場經濟背景下，高收入群體和中低收入群體收入差距越來越大，不同收入的人群在社會生活中的很多方面都有差距，比如住房，現(xiàn)代社會中越來越高的房價讓許多中低收入家庭要么“望房興嘆”，要么承擔大額債務導致生活質量嚴重下降。在這種情況下，建立面向我國城市中低收入家庭的住房保障機制已經成為我國住房制度建設過程中的一個亟待解決的問題，與此同時，落實住房問題，也是提高城市中低收入居民生活質量從而實現(xiàn)增收目標的重要途徑。在解決中低收入人群的住房保障問題的過程中，一個最重要的途徑就是公共租賃房的建設，公共租賃房的建設是當前我國城市發(fā)展過程中使用較多的一種住房保障手段，指的是以實物配租和租金發(fā)放兩種方式為居民提供住房保障，解決其住房問題的一種保障制度，是我國住房制度的重要組成部分。我國在對保障住房制度進行改革的過程中，需要借鑒其他國家以及地區(qū)的住房保障制度，以完善我國的住房保障制度。

二、其他國家的公共租賃房制度

（一）英國公共住房制度

英國的公共住房制度的發(fā)展經過了三個重要的時期，第一個階段主要是由政府介入的，由于英國工業(yè)革命的發(fā)展，住房需求逐漸增大，社會上的租房者越來越多，因此使得政府的壓力空前巨大。上個世紀九十年代英國出臺了《住宅法》，在這部法律中規(guī)定了以公營住宅為核心的住房政策，即由政府投資建造公共住房，并且將房屋出租給百姓，收取較低的租金。這一政策的制定，對居民的住房問題是一種有效的解決。第二個時期是公共住房政策調整時期。在第二次世界大戰(zhàn)之后，英國的住房資源短缺，因此在上世紀四五十年代，英國將建設公有住房以及出租該住房當作解決住房問題的主要措施，這一時期內，英國的公有住房數(shù)量急劇增加，但是由于貧民大量集中，造成廉租住房品質和社區(qū)質量呈現(xiàn)低劣發(fā)展趨勢，而且住房市場運作效率低。第三個時期是公共住房政策變革的時期。在這個階段的發(fā)展過程中，英國的住房政策出現(xiàn)了一些改變，在這個時期，政府也支持公有住房私有化，但是側重點有一定轉變，即將傳統(tǒng)的以公共住房建設為主的政策轉變?yōu)橐栽黾幼》抗獮橹鞯难a充政策。同時，英國還在《住房法》中導入了一些新的條款，即鼓勵公共住房的承租用戶在滿足一定的條件之后購買自己所居住的房屋，這種政策目前在我國的公共租賃房建設過程中也有一定的應用。英國政府在鼓勵承租戶購買所居住的住房的過程中還研究了一些新的補貼方式，積極調動了承租戶的購房積極性。在這一時期的發(fā)展過程中，政府對公共住房的財政補貼大幅度減少，在這個時期還出現(xiàn)了房租上漲的現(xiàn)象，住房矛盾再一次被激化。

（二）美國公共住房制度

美國最早制定的住房法案主要是為了解決失業(yè)人口的居住問題。上世紀三十年代美國出臺了《公共住房法》，該法律中對公共住房的建設進行了規(guī)定，即由中央政府出資、由地方政府建造公共住房并出租給低收入家庭。美國公共住房的管理過程中，制定了比較完善的住房保障制度，對于公共住房的申請與配租、房源的供給、控租政策、房租補貼等，都進行了相應的規(guī)定。比如在美國可以申請公共住房的人群為家庭收入為所在地區(qū)平均收入80%以下者；美國的公共住房的房源主要來自三個方面，即政府直接建房、政府補貼開發(fā)商建房和市場“過濾”出的舊房；美國公共住房的租金地方政府通過立法來限制，確保公共住房的租金在合理的范圍內浮動，不會對居民的生活帶來太大的壓力；美國的公共住房的補貼形式有很多種，比如“磚頭”補貼、房東補貼、住房券計劃、現(xiàn)金補貼等。同時，美國的公共住房的管理也十分科學，為了避免出現(xiàn)鼓勵居民懶惰或鉆政府福利空子的現(xiàn)象，美國政府對于申請人的條件進行了嚴格的規(guī)定，而且對于承租戶的補貼政策也采取“按收入交房租，按人口分住房”的補貼標準，只有合乎具體規(guī)定的家庭才可以進行申請，同時也會定期對居民的工作、生活狀況進行審核，確保租住戶的情況滿足租住條件。

（三）新加坡公共住房制度

新加坡獲得獨立之后，為了給百姓提供一個良好的生活環(huán)境，新加坡政府致力于解決居民的住房問題，因此當時新加坡的人口總共有100多萬，但其中84%的人生活在衛(wèi)生條件惡劣、破舊不堪的住房和窩棚中。為此政府專門組建了負責建房的計劃安排、施工建設及使用管理的機構，即房屋開發(fā)局對居民的住房問題進行解決。該機構的工作內容之一是為中低收入階層提供公共住房，這些公共住房在新加坡被稱為“組屋”，房屋開發(fā)局在進行各種資金的整合時主要包括政府以及居民兩個方面，一方面是政府的貸款，另一方面是居民的購房貸款。房屋開發(fā)局對組屋進行出售以及出租的時候，其租金或者出售的價格會比市場價格低一些。在房屋開發(fā)局的指導和管理下，新加坡有86%的人群都生活在房屋開發(fā)局主持修建的住宅中，對居民的住房難題是一個很好的解決。

三、我國住房保障制度現(xiàn)狀分析

住房保障制度是政府在住房領域實施的社會保障功能，是通過國民收入再分配，對城市生活中收入水平不高，處于中下水平的居民的住房問題進行切實解決的所有政策措施的總和。隨著我國市場經濟的快速發(fā)展，中低收入家庭在城市中的數(shù)量越來越多，住房成為其工作生活過程中的一個重要問題，加強中低收入家庭的住房保障，是當前經濟發(fā)展過程中政府要考慮的一個重點問題。當前城市發(fā)展過程中對中低收入家庭進行住房保障的制度主要有兩種，一種是公共租賃房，另一種是經濟適用房。經濟適用住房指的是享受政府優(yōu)惠政策、在房屋價格上實行政府指導的價格、并且面向全社會中低收入者銷售的普通微利商品住宅。該類住房在建設時也有不同的分類，包括政府組織建設的經濟適用住房，符合城市規(guī)劃要求的單位自有生活集中區(qū)經濟適用住房建設，比如某汽車制造企業(yè)為了給員工提供一定的福利，在企業(yè)周邊地區(qū)選址進行房屋建設，并且面向內部人員以低價銷售的住房，就是一種比較常見的經濟適用房。而公共租賃房制度則主要是針對住房問題比較嚴重的最低收入家庭實施的一種社會救助，這也是我國住房保障體系中的一個重要的組成部分。根據(jù)《國務院批轉發(fā)展改革委關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2013〕20號）和《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）等文件精神，從2014年起，我國公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房，并軌后公共租賃住房的保障對象，包括原廉租住房保障對象和原公共租賃住房保障對象，即符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員。

對于經濟適用房和公共租賃房兩種房屋形式的發(fā)展，很多地區(qū)都在進行改革，隨著土地等要素資源的制約，經適房越建越遠，經適房制度存在的不公平性以及尋租空間等弊端日益顯現(xiàn)，有的地區(qū)已經開始取消經濟適用房的建設，比如江西省成為我國首個停止建設經適房的省，而隨后北京、南京等地也在醞釀取消經適房建設，并且開始重點發(fā)展公租房。

以上的住房保障屬于實物保障，另外一種住房保障形式是貨幣補貼。在未來的發(fā)展過程中，公共租賃房將成為我國完善城市住房保障體系的重要途徑，通過加大投入的力度，并且采取各種支持政策，比如土地、財稅等，而已充分調動社會資源，促進社會各個部門以及單位之間協(xié)調發(fā)展，促進公共租賃房制度不斷完善。在這種情況下，要積極推行公共租賃住房補貼，根據(jù)社會經濟發(fā)展的水平，適當?shù)靥岣呓洕a貼，并且鼓勵社會上更多符合申請條件的居民可以向當?shù)毓沧赓U房管理局申請相應的住房，切實解決住房問題，從而提高居民的生活質量。在公共租賃房的發(fā)展過程中，必須要對住房補貼制度進行改革和完善，比如對公共租賃房減少過程中需要對資金進行落實，公共租賃房建設過程中的資金來源主要是政府補貼，為了促進公共租賃房的不斷建設，需要加強中央政府對各級政府的支持，同時需要撥出一定數(shù)量的款項作為住房補貼，可以鼓勵一些人群從公共租賃房轉向其他形式的住房，從而切實解決更多有需要的人群，滿足保障對象的實際居住需求。

我國現(xiàn)有的住房保障制度雖然在逐漸完善，但仍然還是存在一些問題，比如經濟適用住房面積盲目擴大，使得經濟適用房本身的適用性出現(xiàn)了改變，偏離了經濟適用房本來的目的；不健全的住房金融體系對經濟適用房以及公共租賃房的發(fā)展造成了一定的制約和影響；當前的住房保障制度對經濟適用房的購買對象以及公共租賃房的租住對象的控制存在一定的難度。隨著住房問題變得越來越嚴峻，在住房問題的解決過程中，需要本著當?shù)氐膶嶋H情況，加強保障性住房的建設以及管理，從而切實解決中低收入居民的住房問題。

四、解決城市中低收入居民住房保障問題的策略

（一）在保障性住房的建設過程中將政府干預和市場調節(jié)進行有機結合

在保障性住房的建設過程中，政府是具體工程的主體部分，但是也不能對市場機制完全否定。政府在保障性住房的建設以及管理過程中起著主要的作用，不僅是因為政府掌控著保障性住房建設過程中的大部分資金來源，還由于政府的行政干預可以有效地解決一些住房問題。但在保障性住房的建設和管理過程中，市場也是一個不可忽視的重要部分，加強市場調節(jié)機制的影響，也可以有效地促進保障性租房的建設。

（二）住房保障工作納入政府績效考評

為了強化具體的保障責任，在保障性住房的建設管理過程中應該要將住房保障工作納入到政府的績效考評中，把推動住房社會保障作為政府實施公共服務、強化戰(zhàn)略管理重要職能，同時將保障性住房的建設以及管理作為國家改善人民生活質量、擴大內需、形成新的經濟增長點的重要措施。在日常工作中，需要對中央政府和地方政府的工作進行明確的分工，可以根據(jù)各地的實際需求，組建專門的機構負責公共住房的供給和分配。對于各級地方政府而言，中央政府不僅要在績效評價機制方面給予一定的約束，同時要給地方政府賦予一定的權利、法律保障以及資金支持，促進各地的保障性住房的建設可以落到實處，切實解決居民的住房難題。對不同單位的工作任務進行確定之后，還要對具體的工作進行考核，將住房保障工作納入政府績效考評中，對傳統(tǒng)的政績評價體系進行改革，定期對當?shù)氐淖》勘Ｕ瞎ぷ鬟M行全面的了解，并且根據(jù)調查的結果，對各級政府的工作進行全面考量，在工作過程中要加大監(jiān)督檢查的力度，對保障性住房建設過程中存在的一些問題進行及時處理，對調控政策落實不到位、新建住房套型結構比例不合要求的行為要進行及時的處理，應該要求其限期整改，同時要追究有關領導的責任，確保保障性住房的建設和管理工作可以得到落實。

（三）加強保障性住房的建設

保障性住房的建設是解決居民住房問題的根本途徑，最終的目的是為了給用戶提供居住的場所，因此要加強保障性住房的建設，增加住房的供應量。隨著經濟的不斷發(fā)展，城市的無住房用戶將會變得越來越多，城市的房價持續(xù)上漲，使得越來越多的人群不能購買房屋，但是房屋的需求量十分巨大，在社會中亟待改善住房條件的主要人群是中低收入和低收入家庭，增加保障性住房的數(shù)量，解決了居民的居住問題，才能使得居民專心投入到工作中，從而不斷改善自己的生活質量，提高自己的收入水平。

（四）加強住房保障體系的建立和完善

住房保障體系是確保保障性住房建設工作得以落實的重要基礎，當前很多發(fā)達國家以及地區(qū)已經形成了比較完整的住房保障體系。我國的保障性住房建設過程中也應該要加強相關法律法規(guī)體系的完善，制定合乎我國國情、民情、世情的法律條文，比如借鑒美國的《住房法》、《住房貸款法》，新加坡的《建屋局法》、《特別物產法》等，制定滿足我國實際情況的住房保障體系。

（五）加大政策優(yōu)惠力度，落實保障性住房的投入

在公共保障住房的建設過程中，各種政策優(yōu)惠是確保住房建設工程可以順利推進的重要前提，經濟適用房建設的無償劃撥土地和減免市政配套收費，使得市級財政的實際收入相對減少，但是城市建設過程中對資金的需求量十分巨大，單是公共保障住房的建設就是其中一個重要的部分，為了解決資金難題，需要加大政策優(yōu)惠力度，擴大融資渠道，加強對保障性住房建設過程中的投入力度，使得保障性住房的建設可以順利推進。針對我國的實際情況，可以選擇將保障性住房建設與新城區(qū)建設、舊城區(qū)改造、城市基礎設施建設相結合的方式，爭取到更多的資金支持，比如國家撥款、政策性貸款等，都可以作為解決保障性住房建設過程中的資金問題的重要途徑。同時可以吸引更多社會資金，加強對社會資源的有效利用，進行有效的融資，減輕政府財政的負擔，加快保障性住房的建設。

五、結語

保障性住房是解決城市中低收入人群住房問題的重要措施之一，隨著近年來城市建設進程逐漸加快，人們對住房的需求越來越大，但由于土地資源有限，住房價格持續(xù)增高，使得很多中低收入人群不能支付高昂的住房費用。對此要解決中低收入者的住房難題，即必須要發(fā)揮政府的引導作用，加強保障性住房建設和管理，同時結合國外的一些先進經驗和做法，促進我國保障性住房的建設順利推進。

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基金項目：江蘇省教育廳2012年度高校哲學社會科學研究基金資助項目結題成果之一（2012SJB790046）。

作者簡介：韓雅麗（1974-），女，江蘇鹽城人，碩士，鹽城工學院經濟與管理學院，副教授，研究方向：管理工程、稅務管理等。