基層人民銀行規(guī)避履行金融服務(wù)職能所產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)的途徑

趙鴻選

【摘要】制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)是人民銀行的三大職能，基層人民銀行作為人民銀行的派出機(jī)構(gòu)，在履行職責(zé)時(shí)，更多的是發(fā)揮提供金融服務(wù)的職能，例如賬戶管理、外匯管理、征信管理、支付結(jié)算、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、人民幣發(fā)行、再貸款、再貼現(xiàn)等?；鶎尤嗣胥y行提供金融服務(wù)與一般服務(wù)行業(yè)相比，有其自身的特點(diǎn)，基層人民銀行的提供金融服務(wù)職能往往與其行政管理職能融為一體，比如提供清算服務(wù)的同時(shí)要維護(hù)支付結(jié)算秩序，發(fā)行人民幣的同時(shí)維護(hù)人民幣的正常流通?；鶎尤嗣胥y行在履行金融服務(wù)職能的過(guò)程中可能由于管理不當(dāng)、執(zhí)法不合規(guī)、操作疏忽等形成差錯(cuò)、失誤，進(jìn)而侵害到服務(wù)對(duì)象的利益，引起法律訴訟，可能承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】依法行政 內(nèi)控制度 法律風(fēng)險(xiǎn)

一、引起法律風(fēng)險(xiǎn)的原因

（一）內(nèi)部控制體系不健全

一是部分規(guī)章制度不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r，個(gè)別制度過(guò)于原則化、概念化、缺乏可操作性。二是內(nèi)控技術(shù)、制度滯后，新業(yè)務(wù)、新技術(shù)和新的服務(wù)手段推出后，內(nèi)控技術(shù)跟不上業(yè)務(wù)的發(fā)展，監(jiān)督檢查缺乏有效的技術(shù)和信息支持，內(nèi)控制度難以全面覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，容易出現(xiàn)內(nèi)控盲區(qū)，產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)。三是內(nèi)控制約機(jī)制不健全，崗位職責(zé)劃分不清，不能行形成崗位相互制約監(jiān)督的機(jī)制。四是部門間缺乏協(xié)調(diào)配合，內(nèi)控整體功能未能充分發(fā)揮，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的力度不夠。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴(yán)肅

一是管理和業(yè)務(wù)操作人員對(duì)規(guī)章制度理解不透徹，對(duì)有些法規(guī)的理解存在偏差，甚至責(zé)任性不強(qiáng)，工作疏忽大意。二是有章不循、有規(guī)不遵，主要依賴傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)做法。三是對(duì)要害崗位監(jiān)控考核不嚴(yán)，對(duì)要害崗位人員的思想、行為轉(zhuǎn)變不能及時(shí)掌握，對(duì)不適合要害崗位人員不能及時(shí)調(diào)整，從而形成法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）依法行政風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)控制不嚴(yán)

現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法職能部門人員受習(xí)慣影響，執(zhí)法程序上隨意性較大，致使談話筆錄、工作底稿、現(xiàn)場(chǎng)檢查事實(shí)確認(rèn)書等要素不全，重要證據(jù)缺失，執(zhí)法程序不合法導(dǎo)致行政法律風(fēng)險(xiǎn)。二是行政處罰程序不規(guī)范，如行政處罰過(guò)程中未告知相對(duì)人享有的權(quán)利，相關(guān)法律文書為按照規(guī)定時(shí)間送達(dá)，受送達(dá)人未簽字，執(zhí)法職能部門濫用自有裁量權(quán)，行政處罰使用法律不準(zhǔn)確，行政處罰程序不合規(guī)，容易形成行政法律責(zé)任。三是行政許可辦理不合規(guī)，如收到申請(qǐng)未及時(shí)開具“行政許可申請(qǐng)受理書”，辦結(jié)后或不予許可未及時(shí)開具“行政許可決定書”和“不予行政許可決定書”等有關(guān)文書，容易形成行政法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的途徑

雖然風(fēng)險(xiǎn)是一種可能出現(xiàn)的結(jié)果，但它可以根據(jù)對(duì)現(xiàn)狀的分析認(rèn)識(shí)，對(duì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行判斷，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有狀況的改變控制風(fēng)險(xiǎn)，因此基層人民銀行履行金融服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)是可以避免的。

（一）完善內(nèi)控制度建設(shè)

通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，真正形成用制度規(guī)范行為，按制度辦理業(yè)務(wù)、靠制度管理人員的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查和管理，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行評(píng)估，對(duì)失效或不適宜的制度，及時(shí)進(jìn)行修訂和完善。著重落實(shí)內(nèi)部崗位控制和風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任制度，使內(nèi)控制度制約到各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，尤其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和要害部位達(dá)到約束有效，制衡有力。

（二）建立完善法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

一是對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行有效識(shí)別和科學(xué)界定，并規(guī)范管理，以化解和控制法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。制定科學(xué)的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和單位實(shí)際，確定法律風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)各項(xiàng)行政管理行為和內(nèi)部管理行為可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估分析，制定分級(jí)應(yīng)對(duì)策略。二是強(qiáng)化法律事務(wù)部門職能作用，采取恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段和防控措施，分析、排查、評(píng)估與化解法律風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能產(chǎn)生的法律后果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，實(shí)現(xiàn)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)管理，降低法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。三是加強(qiáng)對(duì)要害崗位人員的監(jiān)督考核和后續(xù)教育，有其注重思想政治教育，及時(shí)發(fā)現(xiàn)他們的異常行為。加大監(jiān)督檢查力度，探查苗頭性的人員管理風(fēng)險(xiǎn)，避免由于用人不當(dāng)，監(jiān)督考核不嚴(yán)造成的法律風(fēng)險(xiǎn)。四是注重發(fā)揮法律顧問(wèn)、法律咨詢和法律協(xié)助的作用，將其與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來(lái)，做到事前充分論證，事中跟蹤服務(wù)，主動(dòng)及時(shí)報(bào)告法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和事故苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早控制，有效避免法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)

通過(guò)業(yè)務(wù)技能、規(guī)章制度的培訓(xùn)，提高管理者及業(yè)務(wù)操作人員理論素質(zhì)、管理水平和業(yè)務(wù)水平，進(jìn)一步增強(qiáng)管理者及業(yè)務(wù)人員對(duì)制度的理解，在管理活動(dòng)、執(zhí)法檢查、具體業(yè)務(wù)操作中能正確理解和把握各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行操作規(guī)程，避免業(yè)務(wù)差錯(cuò)及責(zé)任事故引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善行政行為監(jiān)督機(jī)制

主要是要加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政執(zhí)法與行政處罰的監(jiān)督檢查。一是建立健全內(nèi)部監(jiān)督體系，完善各項(xiàng)內(nèi)控制度，規(guī)范崗位職責(zé)和操作流程，使執(zhí)法行為在部門內(nèi)受到監(jiān)督和約束，消除違反制度、觸犯法律的行為。二是加強(qiáng)法律事務(wù)、內(nèi)審和紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)行政行為的外部監(jiān)督檢查，對(duì)容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)排查，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度，加大對(duì)執(zhí)法人員違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)力度。三是嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法評(píng)議和案卷評(píng)查制度，逐步建立起分工明確、權(quán)責(zé)清晰、行為規(guī)范、程序完善及監(jiān)督有力的行政行為約束制度，不斷提高人民銀行依法行政水平。

（五）提升依法工作水平

執(zhí)法檢查和行政處罰要嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行法》、《行政許可法》、《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，從立項(xiàng)、通知、檢查、取證、立案、處罰、聽證、執(zhí)行等各方面，嚴(yán)格執(zhí)法程序，確保行政執(zhí)法程序合法、證據(jù)確鑿，運(yùn)用法律準(zhǔn)確、處罰公正。行政許可要加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)資料的有效性審核，注意行政許可事項(xiàng)的辦理時(shí)限，規(guī)范行政許可有關(guān)文書的制作，有效避免行政法律風(fēng)險(xiǎn)。

（六）正視訴訟風(fēng)險(xiǎn)，做好訴訟準(zhǔn)備

要正視履職過(guò)程中的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，做好訴訟的心理準(zhǔn)備和外部條件準(zhǔn)備，對(duì)通過(guò)相互協(xié)商、調(diào)解等非訴方式不能解決的問(wèn)題，要果斷選擇訴訟途徑，積極采取法律手段進(jìn)行補(bǔ)救。

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