關(guān)于深化行政管理體制改革的思考

李樹林 馬一凡

【內(nèi)容提要】 十八大召開后，新一輪的行政管理體制改革拉開序幕。在這個改革過程里，要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，科學定位政府和市場的作用，做到政府、市場、社會各司其職，協(xié)同合作，政府不越位、不錯位、不缺位，市場統(tǒng)一開放、競爭有序，社會組織更積極自主地參與到社會治理體系中來，這樣才能真正促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 行政管理體制 系統(tǒng)科學 改革 思考

【作者簡介】 李樹林，內(nèi)蒙古黨校、內(nèi)蒙古行政學院公共管理教研部教授；馬一凡，內(nèi)蒙古黨校、內(nèi)蒙古行政學院公共管理教研部教師。

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）03-0053-02

黨的十八大對我國下一步政治體制改革進行了布局，從整體上看行政管理體制改革應(yīng)當放在政治體制改革的框架中。行政管理體制改革的核心是根據(jù)發(fā)展需要、人民需要，從內(nèi)部進行改革，轉(zhuǎn)變政府職能。深化行政管理體制改革推進的好與不好，對中國命運的影響是關(guān)鍵的，對于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的影響也是關(guān)鍵的。通過政府機構(gòu)改革實現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變，不僅需要壯士斷腕的政治勇氣、堅定的政治信念，還需要更高的政治智慧。深化行政管理體制改革需要打開思維空間，從長遠著眼，以系統(tǒng)科學的思維來思考機構(gòu)改革，從新的戰(zhàn)略高度把握和推進改革。

一、行政管理體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程

新一輪的行政管理體制改革要注意改革的系統(tǒng)性。行政管理體制改革是政治體制改革的一個子系統(tǒng)，政治體制改革又是我國社會改革的一個子系統(tǒng)。同時，行政管理體制改革內(nèi)部也自成系統(tǒng)。這個系統(tǒng)每個要素之間都相互聯(lián)系、相互制約，系統(tǒng)中任何一個要素發(fā)生改變都會影響到其它要素的變化。行政管理體制作為一個系統(tǒng)，機構(gòu)的職能是由構(gòu)成機構(gòu)的各個要素決定的。行政管理體制處于社會這個整體的環(huán)境，不斷地與環(huán)境交換物質(zhì)、能量和信息。所以從系統(tǒng)科學的角度來看：行政管理體制是處于社會環(huán)境中的，由眾多要素構(gòu)成的具有一定功能的整體?；谝陨险J識，可以從層次性、結(jié)構(gòu)性、開放性三方面來分析機構(gòu)改革的系統(tǒng)性。

1. 注意機構(gòu)改革的層次性有助于改革決策科學有效

機構(gòu)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個機構(gòu)部門對于整個政府職能的作用各不相同。在機構(gòu)改革中使用層次分析法，就是根據(jù)目前機構(gòu)改革面臨的問題和預(yù)期達到的目標，把機構(gòu)改革分成不同的組成要素，按照各自的關(guān)聯(lián)性以及隸屬關(guān)系，形成一個層次分析模型結(jié)構(gòu)，從而將機構(gòu)改革面臨的問題變成最低層（部門的整合或者分解，行政審批權(quán)是否下放等政策措施）相對于最高層（轉(zhuǎn)變政府職能這樣的總目標）的相對重要權(quán)值，從而來確定相對先后的次序排定。

對于機構(gòu)改革來說，轉(zhuǎn)變政府職能就是最高層，這是本輪機構(gòu)改革要解決的問題；大部制以及下放行政審批權(quán)等措施方案是最低層，是決策時要使用的方案；在這兩者之間是中間層，即機構(gòu)改革所要考慮的相關(guān)因素。層次分析法就是解決最低層相對于最高層的相對重要性，從而決定優(yōu)先使用哪種方案和措施。注意改革的層次性，把定性分析與定量分析相結(jié)合可以提高機構(gòu)改革決策的有效性和科學性，能夠促進職能轉(zhuǎn)變這個總體目標的實現(xiàn)。

2. 政府機構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)決定其功能的表現(xiàn)

按照系統(tǒng)科學的原理，“結(jié)構(gòu)和功能是相互依存和相互制約的，結(jié)構(gòu)決定功能，功能對結(jié)構(gòu)有極大的依賴性”?？梢哉f，系統(tǒng)有什么樣的結(jié)構(gòu)就會表現(xiàn)出怎樣的功能，我們需要系統(tǒng)有特定的功能就要有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)加以支持。十八大報告對服務(wù)型政府內(nèi)涵作出了表述：職能科學，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，廉潔高效，人民滿意。根據(jù)這一功能要求，大部制改革不能簡單地理解為部門的減少，人員的精簡，大部制改革要注重政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理分布，本質(zhì)上還是為了促進政府職能的轉(zhuǎn)變，促進政府治理方式的轉(zhuǎn)變，建立職責清晰、權(quán)利運行規(guī)范、公開透明的政府職責體系。

3. 政府機構(gòu)作為開放的系統(tǒng)才能具有生命力

“系統(tǒng)與環(huán)境是辯證的統(tǒng)一。一切系統(tǒng)只能在一定的環(huán)境條件下產(chǎn)生、存在和發(fā)展變化，并且要與環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的交換?！闭畽C構(gòu)改革離不開中國社會這個大環(huán)境。改革是為了使中國特色社會主義的上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相互適應(yīng)，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。機構(gòu)改革必須具有開放性，政府機構(gòu)必須是一個開放的系統(tǒng)，當外界環(huán)境發(fā)生變化，機構(gòu)改革就要根據(jù)變化作出相應(yīng)變革。認識到這一規(guī)律，才能從歷史階段上動態(tài)地把握機構(gòu)改革，及時對政府機構(gòu)進行更新與淘汰，實現(xiàn)政府機構(gòu)改革的最優(yōu)化。

二、深化行政管理體制改革要整體推進

行政管理體制改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含的內(nèi)容和層次非常多。習近平同志指出，“堅持改革開放的正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，尊重實踐，尊重創(chuàng)造，鼓勵大膽探索，勇于開拓?！?/p>

行政管理體制改革的整體推進，既要注意內(nèi)部各要素的關(guān)聯(lián)性，也要注意外部各要素的關(guān)聯(lián)性。就內(nèi)部來說，要注意政府內(nèi)部部門的劃分和組織結(jié)構(gòu)的合理性。實際上，我國歷次行政管理體制改革對此是有所體現(xiàn)的，從計劃經(jīng)濟時代細分到產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的專業(yè)經(jīng)濟管理部門演變到適應(yīng)市場經(jīng)濟初期的較大行業(yè)管理部門，再到與較完善市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，這個過程體現(xiàn)了把機構(gòu)改革作為一個整體進行考慮的思維方式，逐步明確、優(yōu)化了機構(gòu)內(nèi)部的各組織結(jié)構(gòu)。就外部來說，政府機構(gòu)改革也要考慮到與市場改革、社會管理改革的相關(guān)配套問題。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件，解決好政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，著力加強政府公共服務(wù)和社會管理職能。

三、深化行政管理體制改革要注意改革的協(xié)同性

從系統(tǒng)科學的角度分析，系統(tǒng)各個要素之間是相互聯(lián)系、相互制約的，并且系統(tǒng)的特性、功能并不是要素功能的簡單迭加，行政管理體制改革的成功，很可能促進整個社會系統(tǒng)的大幅度發(fā)展，不局限于某一經(jīng)濟領(lǐng)域或者某一政治領(lǐng)域。正如習近平同志所說，“改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其它改革產(chǎn)生重要影響，每一項改革又都需要其它改革協(xié)同配合。要更加注重各項改革的相互促進、良性互動，整體推進，重點突破，形成改革開放的強大合力?！?/p>

行政管理體制改革本身也自成系統(tǒng)，主要包涵以下幾個內(nèi)容：一是行政治理理念；二是政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置；三是健全部門機構(gòu)的職責體系；四是推進行政管理方式創(chuàng)新，提高政府服務(wù)質(zhì)量和行政效率；五是加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。這五個方面的改革都圍繞著一個中心展開：以“良好環(huán)境、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護公正”為核心內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變。在這個中心的指導(dǎo)下，五個方面要協(xié)同進行，以建設(shè)服務(wù)型政府為切入點，統(tǒng)籌行政管理體制改革的各個方面，促進改革全面推進，完成政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會管理與公共服務(wù)職能。

加強改革的協(xié)同性還要強調(diào)頂層設(shè)計，深入研究全面深化行政管理體制改革的總體規(guī)劃，提出總方案、路線圖、時間表。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要勇于承擔改革的歷史責任，這也是共產(chǎn)黨人政治勇氣和政治智慧的體現(xiàn)。建立改革協(xié)調(diào)機制和工作機構(gòu)，用于協(xié)調(diào)解決重大改革問題，督促推進各項改革，這也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合配套、整體推進改革的保障條件。

責任編輯：周 俊