對京津冀“抱團”的思考

趙凱

多年來，京津冀一體化發(fā)展一直缺少實質(zhì)性舉措，三省市合作進展步伐緩慢。2013年以來，隨著黨中央、國務(wù)院的高度重視，京津冀一體化合作進程加速，即將迎來新的發(fā)展階段。

多因素促進一體化提速

中央層面的高度關(guān)注與實質(zhì)性介入。從首都經(jīng)濟圈發(fā)展進入“十二五”規(guī)劃，國家層面牽頭編制首都經(jīng)濟圈規(guī)劃，到2013年總書記提出建設(shè)京津現(xiàn)代化雙城記，再到2014年1月，習總書記對北京作出重要批示，把著力推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展放在突出位置，2014年2月，習總書記對京津冀合作提出七點要求，強調(diào)自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做。國家從未如此重視一個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，這也預(yù)示京津冀一體化發(fā)展面臨新的機遇。

京津冀區(qū)域性環(huán)境治理倒逼機制的確立。京津冀區(qū)域大氣污染問題已經(jīng)引起國家關(guān)注。2013年9月，全國十個重污染城市河北就占七個，大氣污染已經(jīng)成為區(qū)域必須共同面對的問題。2013年7月，國務(wù)院發(fā)布“大氣污染防治行動計劃”，2013年9月份，京津冀六省市立下軍令狀，明確要共同治理環(huán)境。這表面上是環(huán)境問題，更深層次是三省市產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、城市等問題疊加所致。

京津冀三地各自發(fā)展的內(nèi)在需求。京津冀三地合作最根本的出發(fā)點還是其內(nèi)在需求。三地目前發(fā)展中，各自面臨突出問題，難以在自身范圍內(nèi)加以解決，必須在合作中謀求新的發(fā)展。對于北京來說，面臨人口資源環(huán)境的矛盾，中心城市功能紓解、城市交通、環(huán)境等問題已經(jīng)迫在眉睫。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，北京常駐外來人口中，河北一省達到155.9萬，占到五分之一以上，北京要調(diào)控外來人口，不與河北協(xié)作，肯定沒有出路。對于河北來說，2013年關(guān)停取締重污染企業(yè)8743家，新產(chǎn)業(yè)的替代、經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定都需要尋找新的經(jīng)濟增長點。對于天津來說，近幾年隨著濱海新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，保持了連續(xù)幾年的高速增長，從由投資驅(qū)動到向真正產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，實體經(jīng)濟發(fā)展方面，也面臨很大壓力。

一體化合作需找準重點

京津冀的合作，要在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、城市功能再造等方面進行深入合作和重構(gòu)，按照市場化的思維，從推進區(qū)域一體化、建立城市群等角度提出解決思路。

產(chǎn)業(yè)協(xié)作化是核心。長三角、珠三角發(fā)展的前提都是產(chǎn)業(yè)一體化，每個城市都有特色的產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)鏈上各自分工比較明確。京津冀產(chǎn)業(yè)分工合作的基礎(chǔ)比較薄弱，三地之間存在天然的產(chǎn)業(yè)懸崖、產(chǎn)業(yè)鴻溝，北京和河北、北京和天津、天津和河北都存在這個問題，而且短期內(nèi)靠市場力量難以形成產(chǎn)業(yè)分工體系。為此，關(guān)鍵是靠政府引導(dǎo)，一方面北京市、天津市要推進產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)向周邊布局；另一方面國家也可以將重大項目優(yōu)先布局在河北省部分區(qū)域。同時，要在稅收、人才等方面進行創(chuàng)新，比如對于布局河北的項目在稅收優(yōu)惠、人才落戶等方面享受相應(yīng)政策等，合力推動河北的產(chǎn)業(yè)升級。在產(chǎn)業(yè)合作上要突出創(chuàng)新導(dǎo)向，區(qū)別于長三角區(qū)域的制造業(yè)一體化布局，京津冀要在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上做文章。例如要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈上，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈布局，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展方面加大三省市合作力度，注重利用大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、組織和運營模式，注重差異化布局，形成大區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作格局。

城市分工體系重構(gòu)是支撐。京津冀區(qū)域最大的特色還在于首都，因此，三方要強化首都功能共識。北京要做好城市功能的疏解，特別是經(jīng)濟功能的疏解，進一步強化政治、文化、國際交往等核心功能，推動一般性產(chǎn)業(yè)功能，及部分教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會公共服務(wù)功能在周邊大區(qū)域布局。京津冀在城市發(fā)展定位上，要按照城市群發(fā)展規(guī)律制定城市規(guī)劃、人口規(guī)劃、土地規(guī)劃，重構(gòu)京津冀的城市體系。從京津冀城市群發(fā)展的角度，拋開本位主義，確定中心城市、節(jié)點城市，每個城市突出自己的產(chǎn)業(yè)特色、人文特色和生態(tài)特色，使城市在規(guī)模、產(chǎn)業(yè)、功能等方面統(tǒng)一到京津冀區(qū)域的發(fā)展中來，不再僅僅是局限于本省市的發(fā)展定位。要在京津冀區(qū)域內(nèi)重新調(diào)整國土規(guī)劃，從國家層面依據(jù)京津冀各個城市的定位對土地指標進行調(diào)整，滿足城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。北京周邊已經(jīng)形成的“睡城”最主要原因就是城市定位不清晰，地方政府“走一步算一步”，缺乏長遠眼光導(dǎo)致的。

交通一體化是基礎(chǔ)。東京都市圈、長三角經(jīng)濟圈等每一次規(guī)劃都遵循“交通優(yōu)先”原則，對城市間快速交通、軌道交通建設(shè)給予大力支持。日本東京都市圈已經(jīng)形成了由新干線、輕軌、地鐵構(gòu)成的總長約2865公里的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，承擔都市圈一半以上的客運量，支撐和帶動了都市圈發(fā)展；長三角2小時都市圈也基本建成，促進城市之間的人流、物流。目前，京津冀的骨干交通網(wǎng)絡(luò)體系基本健全，但高速度、大容量的城市間快速交通網(wǎng)絡(luò)、軌道交通網(wǎng)絡(luò)，還有很大差距。尤其是城市之間的微循環(huán)聯(lián)絡(luò)仍需要進一步打通，如可以加快市郊鐵路建設(shè)，打通北京郊區(qū)新城和周邊區(qū)域的聯(lián)系通道。京津冀區(qū)域應(yīng)該按照城市規(guī)劃的要求，圍繞城市功能定位進行交通布局，政府只要把交通便捷問題解決了，企業(yè)、人員往來更加自由，企業(yè)會自發(fā)按照發(fā)展戰(zhàn)略進行區(qū)域合作布局。未來可以通過取消京津冀之間的高速公路收費，城際列車票價降一半等措施，真正實現(xiàn)交通的一體化。

體制機制創(chuàng)新是保障。京津冀合作的最大障礙就是體制問題，頂層設(shè)計的關(guān)鍵是要形成利益共同體，通過市場機制，發(fā)揮北京的科技優(yōu)勢，放大天津的工業(yè)優(yōu)勢，拿出各自的優(yōu)勢資源來合作。比如北京、天津可以到河北建立產(chǎn)業(yè)園，仿照蘇南、蘇北的合作模式，采取地方政府之間的利益分成方式，找到利益共同點，推進區(qū)域合作的可持續(xù)發(fā)展。

重大項目是切入點。北京市和河北省共建新機場是個很好的契機，按照機場的發(fā)展規(guī)律，周邊一定半徑內(nèi)會形成臨空經(jīng)濟區(qū)。北京市、河北省要先行一步，拋開固有思維，以臨空經(jīng)濟區(qū)建設(shè)為切入點，進行項目共建和生態(tài)合作，探索一體化合作的機制和模式。另外，延慶和張家口、承德可以開展葡萄產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，利用葡萄大會、冬奧會的契機，加快互動發(fā)展。

推進一體化要關(guān)注三大問題

合作思路的問題。對于北京而言，要從注重功能集聚特別是經(jīng)濟功能集聚向功能疏解和輻射轉(zhuǎn)變，從更多強調(diào)外省市保障首都向主動支持周邊地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從強調(diào)服務(wù)首都自身向通過服務(wù)區(qū)域、服務(wù)全國來實現(xiàn)自身發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要學會做減法，尤其需加強以中關(guān)村為核心的創(chuàng)新資源的輻射和延伸。津冀區(qū)域也要轉(zhuǎn)變思路，改變依賴心理，轉(zhuǎn)變分蛋糕的思路，真正借助北京的資源，立足區(qū)域需求，共同營造全國乃至全球最優(yōu)的發(fā)展環(huán)境，把京津冀的蛋糕做大，面向全國乃至全球集聚資源。這一點可以借鑒日本。日本正在擬定“新增長戰(zhàn)略”，謀劃以東京、大阪、愛知為中心，創(chuàng)建“國家戰(zhàn)略特區(qū)”，實施大膽的體制改革和稅制優(yōu)惠政策，營造高度自由、全球最適于經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展環(huán)境。

政府的定位問題。政府不要越位，要更多發(fā)揮市場的作用，在產(chǎn)業(yè)選擇、項目選擇上，政府沒有能力去準確地把握技術(shù)趨勢、行業(yè)趨勢，要主要依靠市場主體。政府不要缺位，要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和服務(wù)對接，整合內(nèi)外部各種資源，搭建合作平臺，找準合作需求。如要積極搭建大區(qū)域合作的統(tǒng)一信息平臺，及時發(fā)布三地合作的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、空間條件、政策、重大項目、企業(yè)投資等各類信息，為政府、企業(yè)、市場主體提供方便、快捷、高效的信息交流平臺；搭建三地各類活動對接平臺，推進洽談會、論壇、項目推介會等各類市場活動信息對接、互相開放，也可共同策劃一批年度性服務(wù)平臺活動，為市場主體創(chuàng)造合作條件。

市場主體的需求問題。積極發(fā)揮市場的決定性作用，要真正把握市場主體的需求。企業(yè)跨區(qū)域布局主要基于降低生產(chǎn)、經(jīng)營成本，獲取區(qū)域特定的生產(chǎn)資源，擴大再生產(chǎn)投資、拓展發(fā)展空間，占領(lǐng)區(qū)域性新市場等四個原因。就京津冀區(qū)域合作而言，企業(yè)更多目的是要降低成本、拓展發(fā)展空間。這幾年，隨著周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)配套能力的提高，中關(guān)村企業(yè)在周邊的布局進程也有顯著提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中關(guān)村企業(yè)在天津有穩(wěn)定合作關(guān)系的有1000家以上，在天津設(shè)立分支機構(gòu)的有269家，占在京外地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)的中關(guān)村企業(yè)總數(shù)（1674家）的15.7%，在河北設(shè)立分支機構(gòu)的中關(guān)村企業(yè)有159家。為此，政府要做好統(tǒng)計調(diào)查工作，因勢利導(dǎo)，找準合作的切入點和企業(yè)的需求點，促進市場主體的對接與合作。對于大企業(yè)總部，短期內(nèi)落戶北京仍是最優(yōu)選擇。目前北京的企業(yè)總部以管理型、營銷型、決策型為主，基本沒有生產(chǎn)型總部，需要良好的信息資源、服務(wù)資源和金融資源。目前只有北京、上海等少數(shù)城市具備這樣的條件，落戶北京會降低企業(yè)成本。

（作者單位：投資北京研究院 ）