土地管理法的修訂與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

曹旭升

在新農(nóng)村建設(shè)的新階段，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，是保證農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略措施。在此基礎(chǔ)之上，為了實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)渡，發(fā)展集約化、規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一條必然之路。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施及深化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步改變，使傳統(tǒng)封閉的農(nóng)業(yè)單一化結(jié)構(gòu)逐漸被打破，農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大起來(lái)，使農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)、現(xiàn)代化生產(chǎn)的建立與發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)發(fā)展的客觀需要。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所引起的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，必然要求社會(huì)管理的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。我國(guó)對(duì)土地制度變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的探索與創(chuàng)新，能為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展釋放新的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，必將為發(fā)展中國(guó)家提供一種新的發(fā)展范式。

基于《土地管理法》的修訂，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的法律法規(guī)不明確、缺乏相關(guān)法律保障、農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善、土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行難、制度建設(shè)相對(duì)滯后、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不成熟等相關(guān)問(wèn)題，從另一個(gè)層面說(shuō)明了土地管理立法的完善的重要性與必要性。

土地管理法的完善可最終促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不斷向前發(fā)展。

1 《土地管理法》誕生與3次修訂

自1986年我國(guó)頒布《土地管理法》至今，共修訂了3次，其最初的出臺(tái)和期間的修訂都表明了我國(guó)對(duì)土地管理的不斷重視與完善，更加注重運(yùn)用法律制度加強(qiáng)對(duì)土地的管理，同時(shí)這也是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理轉(zhuǎn)型的制度回應(yīng)。

2 《土地管理法》的出臺(tái)

土地管理亟須法律規(guī)制改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的生產(chǎn)力有了很大提高，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，用地緊張成了日益凸顯的問(wèn)題，人多地少的矛盾導(dǎo)致土地的亂占濫用，耕地不斷減少，建設(shè)用地大肆擴(kuò)張。但我國(guó)在對(duì)土地的管理方面，沒(méi)有一部完整、嚴(yán)密的法律，也沒(méi)有形成一套完整的土地管理體系，并且在具體的管理工作上，制度混亂，城鄉(xiāng)二元管理，各級(jí)政府職責(zé)不清，多頭管理大量存在?；诖耍瑖?guó)家開(kāi)始重視對(duì)土地的法制化管理，規(guī)范耕地使用成了當(dāng)務(wù)之急。

為了解決當(dāng)時(shí)的問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，并在1986年由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并頒布了《土地管理法》。

3 第一次修訂土地市場(chǎng)商品屬性顯露

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地實(shí)行無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)使用，這種使用制度未能充分體現(xiàn)土地的資產(chǎn)特性。隨著改革的深化和思想的解放，人們逐漸認(rèn)識(shí)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些弊端，并漸漸走向商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

土地的使用制度自然成為其中一大問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始探索土地使用制度的改革，促進(jìn)其有償使用，提高土地的使用效率。土地固有的商品屬性與帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的《土地管理法》不相適應(yīng)。

為適應(yīng)這一要求，1988年《土地管理法》也做了適憲性修改，并確立實(shí)施了國(guó)有土地有償使用制度。這一次對(duì)《土地管理法》的修訂，不僅推動(dòng)了土地使用制度改革，還將國(guó)有土地的商品屬性以法律形式確定下來(lái)，將土地使用權(quán)與所有權(quán)進(jìn)行適度分離，促使了我國(guó)土地資產(chǎn)管理逐步走向市場(chǎng)化，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的要求。土地成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的重要資源要素。

4 第二次修訂：耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

隨著改革的深化和形勢(shì)的發(fā)展，20世紀(jì)90年代末期，我國(guó)某些地方出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、"開(kāi)發(fā)區(qū)"建設(shè)熱，出現(xiàn)了亂占、濫用耕地的情況。耕地面積不斷減少，"人多地少"問(wèn)題日益凸顯，使保護(hù)耕地迫在眉睫。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)無(wú)法滿足土地管理的需要，再次顯現(xiàn)出它的局限性。對(duì)土地的征用管理不嚴(yán)格，非常松散，導(dǎo)致大量農(nóng)用地被征為建設(shè)用地；未能及時(shí)阻止土地違法行為，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和處罰制度。在此背景下，新一輪修訂《土地管理法》的工作由此展開(kāi)。

1998年，全國(guó)人大常委會(huì)成功通過(guò)了對(duì)《土地管理法》的第二次修改完善。從立法上，設(shè)計(jì)了5項(xiàng)耕地保護(hù)制度。其制度目標(biāo)指向?qū)崿F(xiàn)了從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到保護(hù)耕地為主的轉(zhuǎn)變，將"合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地"作為我國(guó)的基本國(guó)策，與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)從分級(jí)限額審批制度到用途管制制度的轉(zhuǎn)變，確立了土地監(jiān)督檢查制度。

5 第三次修訂：農(nóng)民權(quán)益受到重視

自2002年下半年開(kāi)始，用地需求盲目擴(kuò)張，新一輪的“圈地?zé)帷痹俅纬霈F(xiàn)。地方政府低價(jià)征用土地、圈占土地的情況不時(shí)出現(xiàn)，耕地?cái)?shù)量銳減，部分失地農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，生活及生活保障水平下降。由于征地引起的社會(huì)糾紛越來(lái)越多，以致政府部門收到的土地違法案件也越來(lái)越多。無(wú)論政府還是民眾，紛紛要求改革和完善現(xiàn)有的征地制度，修改土地管理法的呼聲十分強(qiáng)烈。同時(shí)，各地對(duì)征地制度改革和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等的探索和制度創(chuàng)新實(shí)踐一直在積極地進(jìn)行當(dāng)中，各種試點(diǎn)工作也為制度完善提供了良好的實(shí)踐證明。

為了緩和社會(huì)矛盾，2004年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了第三次修訂。該次修訂主要集中于兩方面：一方面，國(guó)家允許實(shí)行土地征收或征用，但必須是出于公共利益的需要，且要給予補(bǔ)償；另一方面，將條款中的“征用”一詞都改為“征收”。這一次修改，雖然相比于前2次，變革幅度不明顯，但是在“征用”改為“征收”與征用法則的共同確立方面，所產(chǎn)生的影響不可忽視。

通過(guò)幾次修訂可以明確看到國(guó)家對(duì)于土地管理的高度重視，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深層次問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)土地管理，合理流轉(zhuǎn)，盡快促進(jìn)農(nóng)村土地合理利用，對(duì)于推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)及促進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)質(zhì)增效，農(nóng)民增收致富意義重大。