農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新思路與實施對策

李學(xué)榮

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是社會進步的重要表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要向科技化、機械化和現(xiàn)代化進軍，變小范圍耕種為規(guī)?；?jīng)營是前提條件之一。完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度為耕地的規(guī)?；?jīng)營提供了積極條件。

在制度變革中，我們必須在充分尊重農(nóng)民意愿和保證農(nóng)民利益的前提下，積極推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。中國要走出中等收入陷阱，首先是要農(nóng)民必須走出“低收入”陷阱。而土地流轉(zhuǎn)將突破農(nóng)民的收入瓶頸，賦予農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展利益，使農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的最大受益者。所以，在當今社會管理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的背景之下，土地管理應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度上做更大程度的變革。

1 法理創(chuàng)新

增強土地權(quán)利中各項權(quán)能的可轉(zhuǎn)化性。產(chǎn)權(quán)制度是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利的制度，是基于資源的分配和使用所形成的一系列正式的制度。產(chǎn)權(quán)反映的是人對社會資源的分配、管理、使用和受益的權(quán)利束。在不同的產(chǎn)權(quán)制度下，交易成本不同帶來了不同效率的資源配置?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為，能夠形成有效激勵的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、明晰性、可分割性與可轉(zhuǎn)讓性。其中可分割性與可轉(zhuǎn)讓性是指權(quán)利束中的各項權(quán)能可以分割、不同權(quán)能可以由不同的主體分別享有和行使，權(quán)能也可以在主體間自由交易。在所有權(quán)及其權(quán)能的不斷發(fā)展過程中，一些重要的權(quán)能由于其極其重要的地位、實踐中反復(fù)被應(yīng)用的高頻率及被權(quán)力機關(guān)的立法確認而成為單獨的權(quán)利已被世界各國所認同。土地作為一種重要的資源，因為其所特有的稟賦，有較高的經(jīng)濟價值。此外，它也是有一定政治意義的生產(chǎn)性資產(chǎn)，因此，對土地所擁有的產(chǎn)權(quán)也是一種重要的經(jīng)濟權(quán)利。一般而言，土地產(chǎn)權(quán)包括4個部分：所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處理權(quán)，如果要進一步進行細分，還包括租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。

農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)是憑借集體的成員身份以承包形式從集體獲得的一種特殊權(quán)利，人們一般又把承包經(jīng)營權(quán)等同于使用權(quán)。由于產(chǎn)權(quán)具有可分割性，因此可以將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)分割為農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，從而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分解為3種權(quán)利：農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。這時，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)就可以實現(xiàn)適度分離。

2 管理創(chuàng)新

將農(nóng)村社區(qū)作為重要的土地流轉(zhuǎn)治理機構(gòu)。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會不斷發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致利益的多元化及利益沖突，致使農(nóng)村社會矛盾加劇，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)成為解決農(nóng)村利益沖突和矛盾的必然道路。這也是解決現(xiàn)代農(nóng)村問題、促進農(nóng)村和諧的必然選擇。通過農(nóng)村社區(qū)組織可以增加農(nóng)村社會群體抵御強勢集團的能力，更好促進公平與效率的實現(xiàn)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的關(guān)鍵問題，農(nóng)村土地關(guān)系到農(nóng)民生存的切身利益。在實踐過程中，農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制不健全問題，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無法有序進行。由于農(nóng)民處于弱勢地位且維權(quán)意識及能力薄弱，一些地方官員濫用職權(quán)，低價流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，損害農(nóng)民利益。但是隨著農(nóng)村社會管理體制的健全，基層民主意識的不斷增強，以“社區(qū)自治”為目標的社區(qū)民主管理體制逐漸建立起來，不僅能維護農(nóng)民的相關(guān)利益，也給予了社區(qū)部分自治的權(quán)利，包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)等對土地的處置權(quán)利。

農(nóng)村社區(qū)可以代表農(nóng)民的利益，通過集中各方資源，加強農(nóng)民在利益博弈中的話語權(quán)，增強農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面的維權(quán)能力和意識，更好地維護農(nóng)民權(quán)益。同時，為農(nóng)民提供表達意見、參與社會管理和公共服務(wù)的平臺，加強基層群眾自治，更好地促進農(nóng)村社會公平與正義，維護農(nóng)民發(fā)展權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧。在修訂《土地管理法》時，我們應(yīng)將農(nóng)村社區(qū)作為重要的土地流轉(zhuǎn)治理機構(gòu)，發(fā)揮社區(qū)及社區(qū)中的社會組織在土地利益分享與共享、提高社會管理效率、降低服務(wù)成本、化解社區(qū)矛盾、提高社區(qū)發(fā)展水平中的基礎(chǔ)作用。

3 制度創(chuàng)新

使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)適度分離。1978年以來，我國農(nóng)村進行了經(jīng)濟體制改革，改革的重點是重建土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，將土地的使用權(quán)和所有權(quán)分割開來，土地的所有權(quán)歸集體，使用權(quán)則通過實行家庭承包經(jīng)營來得以體現(xiàn)。十七屆三中全會中進一步明確要通過延長土地的承包期，保持穩(wěn)定的承包關(guān)系來賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第二次分離。土地承包經(jīng)營權(quán)的組成含"承包"和"經(jīng)營"兩項要素，意味著土地的承包經(jīng)營權(quán)可以被分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地的所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有，流轉(zhuǎn)的僅僅是土地的使用權(quán)，即經(jīng)營權(quán)，也就是將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三人，而承包權(quán)則保留（保留全部或部分承包收益權(quán)）在土地承包經(jīng)營權(quán)人手里。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，因此，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的適度分離，能夠促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，也能提高農(nóng)民的收益，還能推動我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，走規(guī)?；?jīng)營。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國一些省市已經(jīng)開始實行，其中亮點和創(chuàng)新的地方是明確提出了"適度分離"，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離，為農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營打下基礎(chǔ)。隨著法律法規(guī)的完善，土地流轉(zhuǎn)將逐步進入健康發(fā)展的軌道，必將會為農(nóng)村土著人流轉(zhuǎn)工作帶來新的發(fā)展機遇，為農(nóng)民帶來更多實惠，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展帶來好處。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓并使使用權(quán)進入市場流通領(lǐng)域，可以實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、人才等資源更大范圍、更廣空間、更深程度地優(yōu)化配置。在社會管理創(chuàng)新的背景下，我們要通過構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系化機制，逐步建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的土地產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新土地組織化流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、規(guī)模流轉(zhuǎn)、高效流轉(zhuǎn)、健康流轉(zhuǎn)。

4.1 明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略意義

土地流轉(zhuǎn)在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期具有十分重要的戰(zhàn)略意義。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)村資源配置效率，適應(yīng)農(nóng)村“四化”同步發(fā)展的需要。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃布局都發(fā)生了深刻的變化。土地作為農(nóng)民唯一生存保障的功能性質(zhì)也必然發(fā)生變化。通過土地流轉(zhuǎn)，避免了長期存在的土地閑置現(xiàn)象，有效提高農(nóng)村資源配置率、土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。其次，通過流轉(zhuǎn)引入市場調(diào)節(jié)，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和集約發(fā)展，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展模式。土地流轉(zhuǎn)將推進農(nóng)業(yè)集約化、機械化和現(xiàn)代化進程，促使大規(guī)模整合土地和優(yōu)化耕地成為可能，土地流轉(zhuǎn)以市場的自覺優(yōu)化配置為主體，配以政府的適當干預(yù)，包括示范、服務(wù)和引導(dǎo)，可以有效緩解經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些現(xiàn)實問題，包括突出的人地矛盾、迫切的發(fā)展用地矛盾，促進農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)集中和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。再次，農(nóng)村土地的市場化流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟找到了新的增長點。通過進行多種形式的土地流轉(zhuǎn)，使部分農(nóng)民從土地上分離出來，從事其他行業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的合理轉(zhuǎn)移，推動了農(nóng)村勞動力向其他產(chǎn)業(yè)流動，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進程。同時，鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股方式加快流轉(zhuǎn)，組建土地合作社。這樣不僅可以推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，有效加速土地本身價值的資本化，增加土地產(chǎn)出，進而更好促進農(nóng)民的收入增加，還可以讓一部分農(nóng)民徹底從土地上“解放”出來。

4.2 重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系化建設(shè)

土地流轉(zhuǎn)機制體系是調(diào)整各主體之間錯綜復(fù)雜利益關(guān)系、保障和實現(xiàn)各個主體利益的重要手段。健全的土地流轉(zhuǎn)機制體系是防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險、預(yù)防與化解土地流轉(zhuǎn)糾紛的前提和基礎(chǔ)，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收益有重要作用。

4.3 完善安全、合理、可靠的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制 成功的土地流轉(zhuǎn)，必須有明確的實施主體、嚴謹?shù)牟僮骷o律乃至嚴肅的法律保障。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，公眾的共同利益是社會管理體制創(chuàng)新的目標和價值取向。

（1）完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，明確農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體法律地位。（2）強化農(nóng)民意愿的制度表達權(quán)，構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理機制。（3）完善農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。