加快實施政社分開的若干思考

康曉強

處理好政府和社會的關系是在現(xiàn)代社會語境下推動社會發(fā)展的重要課題。如果說經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系的話，那么社會體制改革的核心就是處理好政府與社會的關系，社會組織體制改革的核心就是處理好政府與社會組織的關系。抓住這個核心，就抓住了現(xiàn)代社會組織體制的“牛鼻子”這個根本要害。

一、政社分開的核心要義

政社分開是現(xiàn)代社會組織體制的基本前提，其核心問題是：正確厘清、科學定位政府與社會組織的關系，更好地發(fā)揮政府的作用，更加注重發(fā)揮社會組織的積極作用。推進政社分開，有利于促進社會組織健康發(fā)育、有效成長，有助于進一步轉(zhuǎn)變政府職能和調(diào)整政府自身的組織結(jié)構，從“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”轉(zhuǎn)型。

政府和社會組織是現(xiàn)代社會不同的組織形態(tài)，兩者在屬性、本質(zhì)、結(jié)構、功能等方面有所不同。因此，政社分開首要的是實現(xiàn)黨政機關與社會組織在組織結(jié)構上的分離，承認社會組織的主體地位，強調(diào)社會組織不是政府的附庸、附屬物，盡量減少對社會組織具體活動的直接行政干預。其次，政社分開不等于社會組織不需要政府的管理和服務，尤其在現(xiàn)階段要改進政府提供公共服務方式，推進政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能，向社會組織開放更多的公共資源和社會空間，著力做好對社會組織培育發(fā)展和管理監(jiān)督工作，有效地引導社會組織健康、有序發(fā)展。再次，科學明晰政府與社會組織在社會治理和公共服務方面的定位、功能、邊界，努力實現(xiàn)政府與社會組織的合理分工、良性互動和有機銜接。

二、上海浦東加快實施政社分開的主要做法

近年來，上海浦東在加快實施政社分開方面進行了積極探索實踐，積累了一些經(jīng)驗，值得總結(jié)反思。

（一）實施政社“六分開”

浦東認真梳理政府和社會組織的職責邊界，推進政府與社會組織在主體、機構、職能、資產(chǎn)、住所和人員方面的“六分開”。社會組織有獨立的住所、財務核算制度和自主人事權。政府部門與社會組織之間無行政隸屬關系，政府部門工作人員不在社會組織中兼任領導職務。結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分社會組織從事業(yè)單位編制序列退出（如浦東新區(qū)外商投資企業(yè)協(xié)會和醫(yī)學會等），實踐表明，這樣有助于實現(xiàn)結(jié)構優(yōu)化和功能拓展，更好地發(fā)揮社會組織的功能。

（二）與政府職能轉(zhuǎn)變銜接，推進向社會組織購買公共服務

浦東認真厘清“政府事務”與“非政府事務”的目錄，將應由社會承擔的職責歸還給社會，大力培育承接公共服務的社會組織。在社區(qū)建設領域，大力發(fā)展社區(qū)事務工作站、社區(qū)服務管理中心、社工服務社等社區(qū)公益性社會組織，如中致社區(qū)服務社接受政府委托專門為社區(qū)吸毒、刑釋解教、社區(qū)服刑人員以及“失學、失業(yè)、失管”青少年提供幫教服務。在教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)領域，積極推進“管、辦、評”聯(lián)動機制，聘請專業(yè)化的社會組織承辦具體事務，使社會事業(yè)的管理、承辦和評估中實現(xiàn)科學化、專業(yè)化、社會化。例如，委托新城教育事務所對全區(qū)25所外來務工人員子女就學的簡易學校實行監(jiān)管，對辦學情況進行評估。又如，瑞爾醫(yī)院管理評估咨詢中心對醫(yī)療機構的運營管理進行評估，形成院方、患者、管理三方的協(xié)商機制。又如，建立全區(qū)性的養(yǎng)老服務統(tǒng)一評估準入機制，分期、分批將新區(qū)各公益性養(yǎng)老服務機構（包括養(yǎng)老機構、老年人日間服務中心，老年人助餐服務點等）納入體系中，對浦東養(yǎng)老機構進行評估。

此外，浦東于2007年4月出臺了《關于政府購買公共服務的實施意見》，將原來由政府直接舉辦的為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，形成了“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的公共服務供給新機制，主要表現(xiàn)在：一是預算管理，將購買社會組織公共服務的費用納入預算；二是契約式管理，將政府和社會組織的責任、義務等要求在書面合同中體現(xiàn)；三是評估機制，政府委托獨立第三方評估機構進行評估，做到合作前有資質(zhì)審查，合作中有跟蹤了解，合作后有社會績效反饋。除此之外，還專門組織了政府部門和社會組織的購買服務簽約儀式，涵蓋慈善救助、農(nóng)民工子女教育、養(yǎng)老服務、計劃生育宣傳、職業(yè)技能培訓等多個領域。在“項目直接購買”形式的基礎上，通過組織社會組織參與“公益項目招投標”、“公益創(chuàng)投大賽”等形式進一步拓展資金來源渠道和方式。

（三）構建促進社會組織發(fā)展的支持體系

1.制定支持社會團體和民辦非企業(yè)單位的專項政策。如對落戶浦東的全國性和市級行業(yè)協(xié)會給予房租補貼和房屋裝修費補貼等；對經(jīng)濟發(fā)展有貢獻的行業(yè)協(xié)會補貼3萬元工作經(jīng)費；對社區(qū)公益性以及涉農(nóng)社會組織給予4萬元開辦費以及運營費和房租補貼等。又如，每年推出政府補貼培訓的專業(yè)目錄，對民辦非企業(yè)單位的職業(yè)培訓機構給予培訓費、鑒定費等補貼。此外，在各類綜合性政策（如《浦東新區(qū)促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》、《關于促進浦東新區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》等）中都列有專項條款支持各類社會組織的引進發(fā)展。

2.創(chuàng)建浦東新區(qū)公益服務園?；凇捌髽I(yè)提供辦公用房和物業(yè)服務、政府提供財政補貼和入駐標準、社會組織自我管理和服務”的運作思路，選擇樞紐型、支持型、專業(yè)型、孵化型4類具有代表性的社會組織入駐，力圖使園區(qū)內(nèi)的社會組織真正發(fā)揮對浦東乃至全國公益事業(yè)的示范引領作用。入駐園區(qū)辦公的社會組織自發(fā)組建起了“浦東新區(qū)公益組織項目合作促進會”，推動社會組織自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。通過政府、企業(yè)和社會組織的三方合作，公益服務園正日益成為公益理念的“發(fā)源地”、公益動力的“補給站”、公益組織的“大本營”、公益人才的“大家庭”。

三、幾點啟示

（一）解決政社不分、推進政社分開，首先要實現(xiàn)“觀念的革命”

“世上無難事，只怕有心人?！鄙钊胪七M政社分開，不能畏首畏尾、虎頭蛇尾，必須真正下大決心，如果不真正下大決心深入推進政社分開，光說不練、說多做少、說得好做得差，“雷聲大雨點小”或“只打雷不下雨”、裝腔作勢，光開口頭“支票”，致使出現(xiàn)“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”怪圈，現(xiàn)代社會組織體制將很難形成。因此，必須以等不起的緊迫感、坐不住的責任感、慢不得的危機感立馬行動起來，通過深化改革突破原有政社不分的體制慣性、機制壁壘，切實解決政社不分問題，真正讓政社分開落到實處、取得實效。因此，推進政社分開需要制定具體的“時間表”和“路線圖”。黨的十八大之后，廣東制定了社會組織“去行政化”的“時間表”，提出2012年的重點是行業(yè)協(xié)會、異地商會等經(jīng)濟類社會組織；2013年的重點是公益慈善類、社會服務類、群眾生活類等社會組織；2014年是其他類社會組織。有關這張“時間表”的具體落實，有待進一步觀察。

（二）深入推進政社分開，既要革除思想觀念的障礙，更要突破利益固化的藩籬，直面利益結(jié)構的調(diào)整

“制度趨向于持續(xù)存在，除非是它們變成一種‘問題，最終的合法化不可避免地會加強這一趨勢”[1]。當前阻滯政社分開主要有四個動因：一是缺乏鼓勵、引導政社分開的具體制度舉措、配套政策，不知如何分開；二是缺乏政社分開的內(nèi)在動力，不愿分開；三是缺乏有效的、操作性強的保障措施，不敢分開；四是缺乏適用性強的利益阻隔機制，政社分不開。歷史和現(xiàn)實表明，倘若左顧右盼、瞻前顧后、患得患失、猶豫不決，當下社會組織體制中累積的一些深層次矛盾問題非但不能得到解決，甚至還會積重難返并形成“路徑依賴”，最后改革會躊躇不前、徒勞無功并影響到整個社會結(jié)構的和諧協(xié)調(diào)，阻礙社會的發(fā)展進步。

（三）更加重視對社會組織的培育發(fā)展

這是上海浦東社會組織體制改革的亮點。企業(yè)等經(jīng)濟組織可以在自由競爭的市場環(huán)境中自發(fā)生長，而社會組織則不然，需要政府“扶上馬送一程”的培育發(fā)展。浦東培育發(fā)展社會組織的主要舉措有：設立專項支持基金、購買社會組織服務項目、創(chuàng)立孵化基地等。特別值得一提的是創(chuàng)立孵化基地，依托浦東公益服務園、基金會服務園等平臺，推動建立上游有基金會、中游有支持性樞紐型社會組織、下游有操作型公益組織的社會組織“生態(tài)鏈”，努力營造一個社會組織自我培育、自我成長、自我發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，這是社會組織培育機制的重要創(chuàng)新，為社會組織的發(fā)展壯大提供了重要支撐。這給我們的啟示是：政府應創(chuàng)新社會治理方式，加大職能轉(zhuǎn)移力度，將微觀事務性工作通過購買服務的方式向社會組織轉(zhuǎn)移。這樣，既可以減少政府行政事務、降低政府行政成本，有效地提升服務品質(zhì)、工作效率，又可以給社會組織提供資源、機會和發(fā)展空間，有效地發(fā)揮社會組織服務社會的積極作用。今后，政府要下更大的決心，加大支持力度，采取更多的實質(zhì)性舉措培育發(fā)展社會組織。

參考文獻

[1]彼得·伯格、托馬斯·盧克曼.現(xiàn)實的社會構建[M].北京：北京大學出版社，2009.