村級民主治理“七字訣”工作模式的個案分析

吳春梅　向蓓

[摘 要]基層的實踐創(chuàng)造是民主治理實質(zhì)性推進的重要源泉。“談、問、議、管、辦、督、評”的“七字訣”工作模式是湖北省沙洋縣在村級民主治理實踐中總結(jié)出來的，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。該工作模式是政治制度化、制度運行標(biāo)準(zhǔn)化的有益探索，既具有現(xiàn)實可行性，亦具有良好的運行績效支撐，值得深入總結(jié)經(jīng)驗和推廣應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]村級民主治理；“七字訣”工作模式；政策啟示

[中圖分類號]D422 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0095 — 03

在基層民主建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)和大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與集體經(jīng)營的現(xiàn)實背景下，如何有效發(fā)揮農(nóng)民的主體性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)民與新農(nóng)村一起動起來，是農(nóng)村基層建設(shè)面臨的一大難點問題。湖北省沙洋縣探索的“七字訣”工作模式具體指“談、問、議、管、辦、督、評”，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。沙洋縣針對村務(wù)公開上搞“籠統(tǒng)”和避重就輕、村級管理中不經(jīng)村民代表會議討論就少數(shù)人說了算、甚至在“三資”處置中暗箱操作以躲避監(jiān)督等問題，在壽廟村提出的“七字訣”工作模式的基礎(chǔ)上，不斷加以總結(jié)完善，逐漸形成了一個日趨完善的村級民主治理工作模式，通過前期示范帶動后逐步在沙洋縣內(nèi)全面推廣。2009年12月，沙洋縣出臺《關(guān)于全面推行村級民主管理“七事”制度的實施意見》，還將“七字訣”具體細化為《村民主懇談制度》、《村兩委干部問事制度》、《重大村務(wù)民主決策程序》、《村民主理財八字合章制度》等17項工作制度，并制定了“七字訣”工作法流程圖，村民可以從流程圖上直觀地了解自己在該工作模式中應(yīng)享有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使村民自治得到有序開展，同時還將“七字訣”涉及的相關(guān)制度和村務(wù)公開民主管理方面的相關(guān)文件編印成《沙洋縣基層民主政治建設(shè)資料匯編》小冊子，下發(fā)至278個村（社區(qū)），指導(dǎo)村級民主治理工作。本文以壽廟村這一典型個案為基礎(chǔ)進行深入探析。

一 、“七字訣”工作模式的現(xiàn)實可行性

首先，模式簡單、概括、全面、易行。該模式將繁瑣的、全面的七事制度簡要的概括為七個字，非常簡潔、明了、朗朗上口，村干部和群眾都覺得通俗易懂，容易記住。該模式所包含的內(nèi)容涉及民主治理的方方面面，可操作性強。它既能讓稱職的村干部都有能力按其要求來貫徹執(zhí)行并承擔(dān)自己的責(zé)任，能為群眾提供多元化的交流平臺，使他們更容易和更方便快捷地與村干部溝通交流，及時向村兩委反映他們遇到的問題，亦有利于群眾對村干部的工作進行有力的監(jiān)督，真正發(fā)揮民主在村莊治理中的作用。

第二，模式邏輯性強，步步深入，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。每一個步驟都是民主治理不可或缺的有機組成部分?！叭罕娬勈隆睘槿罕娞峁┝艘粋€與村干部直接對話的平臺。將每個月5號明確規(guī)定為民主懇談日，同時也是黨員學(xué)習(xí)日，無論是黨員還是村干部都要聚集到一起學(xué)習(xí)，因而是一個很好的群眾向干部反映問題以及干部了解群眾生活的的契機。借助這個機會來收集民意，既節(jié)約了時間，也減少了成本。“干部問事”提倡干部的主動性，主動收集群眾的意見和關(guān)心他們遇到的問題，悉心聽取民意，聆聽他們的心聲；主動關(guān)心群眾，讓他們深刻的感受到村干部對村中事務(wù)的熱情?！皢柺轮贫取币蟠甯刹孔龅健鞍咽虑閱柷?、把原因摸清、把群眾要求理清”。村干部按照責(zé)任分工，分別聯(lián)系村民小組、黨員和困難群眾，主動問事，開展結(jié)對幫扶等，幫助群眾解決實際困難。村干部人均一冊問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據(jù)?！凹凶h事”集中體現(xiàn)了村級民主管理。一個村的事情由少數(shù)人來決定，那不叫民主。村中集體的事務(wù)如果能夠在廣大村民的參與下進行，那么這項事務(wù)肯定會得到廣大村民的支持，民主的作用也就能夠發(fā)揮出來了?！懊裰鞴苁隆弊尨迕癫粌H參與到村級事務(wù)中，而且讓他們自己來管理，非常好地踐行了村民自治的精神與內(nèi)涵。讓村民來管理村中的事務(wù)，并行使監(jiān)督權(quán)，進一步體現(xiàn)了民主，踐行了村民自治?！案咝мk事”認為光民主不行，還要有效率。當(dāng)然效率的民主嵌入需要有效監(jiān)督的配合。監(jiān)督了還要進行總結(jié)反思，因此最后一事即“公開評事”。由黨員代表進行評議，特別是民主測評，村兩委干部每半年向黨員群眾代表做一次述職述廉。這對提高服務(wù)能力、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)起到了一定的促進作用?！捌呤隆敝贫葘⒋逯惺聞?wù)精煉為一個閉合環(huán)上的七個結(jié)點，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，構(gòu)建了一套全面、完整、概括、可行、實用、有邏輯性的封閉循環(huán)的一個村級民主治理工作模式。

第三，以群眾為中心，處處為民著想?！捌咦衷E”處處體現(xiàn)民意，以群眾為中心，以為人民服務(wù)為宗旨，事事關(guān)心群眾，幫助困難群眾解決生活中的各種實際問題?！叭罕娬勈隆保瑸槿罕娞峁┮粋€交流平臺?！案刹繂柺隆?，干部主動關(guān)心群眾的生活，幫助群眾解決實際的困難。“集中議事”，尊重群眾的意見，讓群眾參與到村級民主治理的各項公共事務(wù)中來，讓群眾有真正的發(fā)言權(quán)?！懊裰鞴苁隆?，讓群眾來自治，自我管理，自我監(jiān)督，真正的當(dāng)家作主，共同治理好村莊的各項事務(wù)。這些都極大的發(fā)揮了群眾的智慧，讓群眾廣泛的參與到村莊事務(wù)的治理當(dāng)中，體現(xiàn)了村民的主人翁地位，打破了村干部說了算的陋習(xí)。強調(diào)村莊民主治理中村民的主體性地位，極大地激發(fā)了群眾的創(chuàng)造性和參與熱情，吸引更多的群眾參與到村莊事務(wù)的治理中，從而煥發(fā)了村級民主治理的生命力。

二、“七字訣”工作模式的運行績效

首先，村民參與民主選舉和民主管理的熱情提高。訪談得知，壽廟村每次召開村民大會，參與村干部選舉的人數(shù)都超過了仍居住在家的村民總數(shù)的80%以上。該村村民2480人，外出打工村民有700-800人，仍居住在家的村民1000多人，每次參加選舉投票的選舉人數(shù)都能超過一千人。這一數(shù)據(jù)足以體現(xiàn)該村村民對參與民主治理的熱情。在民主管理方面，采取了一系列措施，讓村民參與到村莊事務(wù)的管理中，真正享有民主權(quán)利。如民主理財方面，規(guī)定每個月最后一個周五為民主理財日，村組每張財務(wù)憑證必須經(jīng)8個理財小組成員分別蓋上“民”、“主”、“理”、“財”、“同”、“意”、“開”、“支”印章后，方可到鎮(zhèn)農(nóng)村“雙代管”中心審核入賬。這樣村民就能實質(zhì)性參與到村級財務(wù)的管理與監(jiān)督中，清楚知道村里集體資產(chǎn)的收支，讓群眾心理都有一個明白賬。僅2009年村民主理財小組就審減8張條據(jù)，為集體減少不必要開支2670元，村民們高興地說“只要是理財小組蓋了章的，我們一百個放心”。

第二，村民的民主監(jiān)督力度加強。民主監(jiān)督是民主治理的前提和保障。集中議事、民主管事、跟蹤督事、公開評事，不僅使村務(wù)公開得到了進一步加強，而且還加大了群眾對村務(wù)的監(jiān)督力度。每次的村級重大事務(wù)都會事先召開村委會、黨員會議、村民代表會議，然后召開群眾大會，不漏一個環(huán)節(jié)，確保了村務(wù)公開的實施。2008年，該村5組在全體村民討論通過后將組級林場進行分戶管理，收回資金1.2萬元用來改善組級公路。在修建公路的過程中，有3名村民代表參與監(jiān)督村兩委與石料廠就用料規(guī)格和價格的商議。工程結(jié)束后，由小組代表和村民驗收同意簽字后交村理財小組審批。這些程序使民主監(jiān)督落到了實處。

第三，村民整體收入水平提高。實行“七字訣”工作模式以來，壽廟村基層民主的環(huán)境得到進一步優(yōu)化，村民遇到的各種問題基本都能得到很好的解決，使越來越多的村民傾注在勤勞致富上，整體收入水平有很大的提高。村里的養(yǎng)殖業(yè)已呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，養(yǎng)殖農(nóng)戶戶平均增收3萬元左右。其中，養(yǎng)豬專業(yè)戶近百戶，年生豬出欄近萬頭，年創(chuàng)經(jīng)濟收入300多萬元。村中的龍蝦養(yǎng)殖、豬魚立體養(yǎng)殖也得到了較快發(fā)展。種植業(yè)方面，也由過去單一的水稻種植發(fā)展到金針菇種植等，種植農(nóng)戶戶均增收1萬元以上。

第四，村莊更加和諧穩(wěn)定。壽廟村實行“七字訣”工作模式以后，該模式的內(nèi)涵與理念已深深嵌入到干部和村民的心中，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，社會治安發(fā)案率由以前的高發(fā)案率轉(zhuǎn)為無發(fā)案率，并且近5年無一例信訪案件發(fā)生。該模式為村民提供了一個較好的與干部溝通的平臺。村民有事找干部，能夠表達自己的心聲，能夠讓干部充分履行他們的責(zé)任，因而沒有必要通過信訪這種方式來解決面臨的問題。該村的干部秉著“七字訣”工作模式的理念，積極主動為群眾辦事，以為人民服務(wù)為宗旨，將群眾的利益放在了很重要的位置，關(guān)心群眾的生活，主動了解民情，得到了村民的普遍認可，從而使村莊更加和諧穩(wěn)定。

第五，干群關(guān)系改善，村民滿意度提升。通過干部問事，村兩委成員秉著用心做事、多辦實事、善辦好事的宗旨，實行干部責(zé)任分工，包組、包農(nóng)戶，經(jīng)常聯(lián)系村民小組長、村民代表、黨員、困難群眾，主動向群眾問事，定期走訪群眾，集中詢問，定點聯(lián)系等多種方式，了解他們在生產(chǎn)生活中的困難和思想動態(tài)，幫助群眾解決困難，干群關(guān)系不斷改善，村民滿意度亦不斷提升。村干部每人都有一本問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據(jù)。該村七組群眾郭家洪因老伴中風(fēng)，生活不能自理，養(yǎng)女又不在身邊，自己患病住院后，村支書多次上門看望，并向鎮(zhèn)合管辦和民政辦及時反應(yīng)情況，親自幫助辦理住院手續(xù)，解決了醫(yī)藥費用，讓郭家洪一家感激不盡。

三、“七字訣”工作模式的政策啟示

“七字訣”工作模式是民主治理的一個新思路，為民主治理創(chuàng)新提供了有益的啟示。純粹理論的創(chuàng)新有時候是很難的，而建立在實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新更有其價值。該村級民主治理實踐創(chuàng)新的政策啟示如下：

首先，要不斷推進政治制度化和制度運行標(biāo)準(zhǔn)化，為村級民主治理提供保障。按照比較政治學(xué)的理論，在一個政治制度化程度較高的政治體系中，民眾可以通過各種制度化渠道參與政治和表達利益訴求，實現(xiàn)自己的政治愿望，從而有效地保證政治穩(wěn)定。相反在制度化程度較低的政治體系中，政府的統(tǒng)治能力停留在較低的水平上，不能為民眾提供暢通的參與渠道，更不能容納和疏導(dǎo)體制外的政治參與，民眾的上訪和暴力抵抗必然導(dǎo)致政治參與的無序擴大，而政治參與的無序擴大必然會帶來政治不穩(wěn)定。〔1〕制度運行標(biāo)準(zhǔn)化亦會影響村級民主治理的有序發(fā)展。“七字訣”工作模式提出以后，相關(guān)的配套制度逐步完善，使其生存基礎(chǔ)越來越牢固，整個模式也朝著系統(tǒng)化、體制化的方向邁進，這也是其強大生命力必不可少的養(yǎng)分。制度建設(shè)不但保證了村級民主治理各項工作的有序、有效實施，也保障了村級民主治理成果的群眾檢驗和共享，提升其對社會公平的增益度。

第二，要加強干群對話交流平臺建設(shè)，為村級民主治理建構(gòu)骨架。民主治理需要良好的、暢通的溝通平臺這一基礎(chǔ)性骨架。溝通是通過人的主觀努力，使社會有機體之間、各種社會關(guān)系之間、人與人之間相互了解，從而達到相互協(xié)調(diào)，使社會矛盾通過一種融洽的方式得以解決，減少摩擦和對抗，從而減少社會前進的阻力?！?〕唯有溝通使一個群體共同思維、觀察與行動?！?〕構(gòu)建一個對話溝通的平臺，能夠促進干部與群眾之間更好的交流與互動，增強彼此的了解與互動，減少干群矛盾，更好的化解危機與沖突，促進村莊的和諧發(fā)展。缺少持續(xù)的、通用的和非正式的溝通渠道就意味著在發(fā)現(xiàn)問題和處理危機方面所用的時間會更長?！?〕“七字訣”工作模式通過“民主懇談日”這一溝通平臺，為村民和干部之間提供了一個溝通平臺，并將其作為一種制度來遵守，簡單易行，卻貴在制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的堅持。

第三，要培育村民的主體性意識和參與能力，為村級民主治理輸送新鮮血液。群眾是民主治理必不可少的，并且支持著民主治理的發(fā)展，就像新鮮的血液流淌在每一個角落，發(fā)揮著它應(yīng)有的作用。讓群眾廣泛參與民主治理，不僅提高他們的理性思維和培育他們的公共精神，有利于達成地方共識，提高村莊凝聚力和戰(zhàn)斗力。給群眾發(fā)言權(quán)，公開的討論有利于群體之間的相互理解，加強群體之間的溝通。群眾的積極參與增進了他們對公共事務(wù)以及民主的理解，有利于消除干部與群眾之間的隔閡與矛盾，減少了他們的不滿情緒。民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實現(xiàn)民主的根本途徑。因此，積極鼓勵公民的政治參與，將是貫穿中國所有政治改革的一條主線。〔5〕并不是說一個更強調(diào)參與的體制本身就能夠祛除我們社會里所有的不公平，而是說低度參與和社會不公平是如此的相互蘊涵，一個更公平的、更人道的社會需要一種更強調(diào)參與的政治體制?！?〕民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)?！?〕“七字訣”工作模式非常注重群眾的參與，把群眾的利益放在首要的位置，給予群眾充分的話語權(quán)，讓群眾參與民主治理，收集群眾的智慧，讓群眾來監(jiān)督，這一點對村級民主治理的發(fā)展是至關(guān)重要的，也是不可或缺的。

第四，要提高效率，彰顯民主治理的活力。提高民主治理過程中的辦事效率不僅能夠大大提高群眾的滿意度，同時也能實現(xiàn)新公共管理理論中政府治理的價值目標(biāo)。盡管在民主治理中學(xué)術(shù)界的主流觀點認為民主與效率難以統(tǒng)一、相互沖突、難以兼得，屬于“二元悖反關(guān)系”。但是新公共管理理論興起后效率至上的弊端日益顯現(xiàn)。有效率的民主才能充分顯示其活力和生命力，而效率亦可從民主中尋獲支持。〔8〕越來越多的學(xué)者也用實證案例證明了在治理中民主與效率是可以統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的?！捌咦衷E”工作模式將提高效率放在了重要位置，其取得的成效也顯示了效率對村級民主治理的價值，有利于確保村級民主治理的可持續(xù)。

第五，要加強監(jiān)督，保障民主治理高效運行。民主監(jiān)督是為了防止個別利益危害整體利益，維護村莊正常治理秩序，實現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對村莊公共權(quán)力實施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施 〔9〕。有力的監(jiān)督是民主治理發(fā)展的保障。“七字訣”工作模式通過跟蹤督事、公開評事來加大民主治理的監(jiān)督力度，保障民主治理創(chuàng)新實踐的順利完成。只有做好監(jiān)督工作才能得到人民的認同以及社會的認同，群眾才會更加積極的參與到民主治理的事務(wù)中去，群眾的滿意度也會大大提升，促進民主治理的工作也能得以改進，民主治理的效率得以提高，從而最大限度的發(fā)揮制度的約束作用。總之，有力的監(jiān)督保證了村級民主治理工作模式的高效運行，使制度規(guī)定的各項工作能夠順利完成，真正有效地發(fā)揮民主治理的作用。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕 Karl W. Deutsch. The Nerves of Government 〔M〕. Free Press of Glencoe，1963：77.

〔4〕 斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·G.埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理公共部門的新形態(tài)〔M〕.孫迎春，譯.北京： 北京大學(xué)出版社，2008 ：40.

〔5〕 俞可平.思想解放與政治進步〔J〕.新華文摘，2007，（22）.

〔6〕 C. B.Macpherson. The Life and Tmes of LiberalDemocracy〔M〕.Oxford：Oxford University Press，1977：94.

〔7〕 戴維·赫爾德.民主的模式〔M〕.北京：中央編譯出版社，1998：406.

〔8〕 吳春梅，石紹成. 民主與效率：沖突抑或協(xié)調(diào)——基于湘西乾村村莊治理實踐的實證分析〔J〕. 中國農(nóng)村觀察，2011，（03）：13-23.

〔9〕盧福營.農(nóng)民分化過程中的村治〔M〕.海南：南方出版社，2000：178.〔責(zé)任編輯：史煥翔〕