新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村房屋拆遷制度建議分析

喬莉　高明芳

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，伴隨舊村改造，以及愈演愈烈的新型城鎮(zhèn)建設(shè)，越來越多的農(nóng)村房屋被拆遷，在這個(gè)過程中也出現(xiàn)了諸多問題。從我國的拆遷現(xiàn)狀出發(fā)，分析農(nóng)村房屋拆遷的真實(shí)現(xiàn)狀，并對(duì)完善房屋拆遷制度提出幾點(diǎn)建議。

新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村房屋拆遷黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標(biāo)，其中“村容整潔”是新農(nóng)村建設(shè)最直觀的體現(xiàn)。黨的十八大提出，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做了專題部署。

目前，因農(nóng)村房屋拆遷引起的社會(huì)矛盾的數(shù)量呈明顯的上升趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了社會(huì)發(fā)展的步伐。筆者通過對(duì)農(nóng)村房屋拆遷主體、拆遷程序、拆遷補(bǔ)償實(shí)踐情況進(jìn)行初步的調(diào)查，對(duì)完善房屋拆遷制度提出幾點(diǎn)建議。

一、加快對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的立法

現(xiàn)存規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷工作的法律法規(guī)，多是由行政機(jī)關(guān)及其部門機(jī)關(guān)通過制定行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等予以規(guī)制。但這種做法顯然是不符合憲法精神和《立法法》的規(guī)定的。在新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村房屋拆遷中，行政機(jī)關(guān)作為拆遷活動(dòng)的參與者，如果兼由行政機(jī)關(guān)充當(dāng)規(guī)則的制定者，那么行政機(jī)關(guān)極有可能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)制定最有利于自己的法規(guī)。一旦立法者與執(zhí)法者混為一體，被拆遷人的合法權(quán)益難以保障。

根據(jù)我國《立法法》第八條規(guī)定：“涉及對(duì)民事基本權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整”。同時(shí)依據(jù)我國《憲法》規(guī)定，基本法的制定和修改應(yīng)當(dāng)有全國人民代表大會(huì)行使。由此可見，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村房屋的拆遷這種直接涉及到廣大農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)利益的行為應(yīng)當(dāng)且只能由全國人民代表大會(huì)通過制定基本法律予以規(guī)制。那么，規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷工作的立法主體只能是全國人民代表大會(huì)。所以，面對(duì)愈演愈烈的新農(nóng)村建設(shè)，各級(jí)人民代表大會(huì)要加快對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的立法進(jìn)程。

二、規(guī)范行政機(jī)關(guān)職能

對(duì)于房屋拆遷主體的確定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同種類的拆遷而有所不同。房屋拆遷從其拆遷目的上應(yīng)當(dāng)分為兩大類，一類是公共利益拆遷，另一類為非公共利益拆遷。出于公共利益目的的新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村房屋拆遷由政府行使國家的強(qiáng)制性權(quán)力。為了公共利益的需要，根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》等法律，政府有權(quán)予以征收和征用。依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，被拆遷人和拆遷人之間的地位是平等的，雙方只要符合拆遷法規(guī)的規(guī)定，就可以進(jìn)行。所以，拆遷人與被拆遷人之間實(shí)際上是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，即平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村房屋拆遷，依照相關(guān)法律規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為拆遷主體。行政機(jī)關(guān)作為拆遷主體，又是拆遷政策的制定者，這就需要國家出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)督制度，通過制度設(shè)計(jì)，規(guī)避政府在拆遷中“既作游戲參與者，又作游戲規(guī)則制定者”產(chǎn)生的弊端。

三、規(guī)范拆遷程序

程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的有效保障，只有健全程序，才可以談實(shí)體權(quán)利的保障問題。對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村房屋拆遷，政府應(yīng)建立全程的規(guī)范拆遷程序：

1.預(yù)先公告。對(duì)于拆遷范圍、目的及用途等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在拆遷前的合理時(shí)間內(nèi)發(fā)布公告，使被拆農(nóng)民充分了解相關(guān)信息。

2.召開拆遷聽證會(huì)。通過村民參與、聽證以論證拆遷行為是否符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。通過民主程序，在經(jīng)由充分的公共意見表達(dá)和溝通后最終決定是否拆遷，從而更具說服力。

3.政府部門將聽證的論證結(jié)果公布，明確該項(xiàng)目是否符合新農(nóng)村建設(shè)實(shí)際，并且決定是否發(fā)放拆遷許可證。在行政機(jī)關(guān)作出決定之后，應(yīng)當(dāng)給予拆遷當(dāng)事人一定時(shí)期的異議期。

4.拆遷人將欲拆遷房屋登記結(jié)果、評(píng)估結(jié)果公示。對(duì)取得拆遷許可證的房屋由拆遷人公示。對(duì)于拆遷房屋的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)商指定獨(dú)立的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷人和被拆遷房屋進(jìn)行調(diào)查、登記、評(píng)估，并將結(jié)果公示，聽取有關(guān)意見。

5.制定補(bǔ)償方案并召開補(bǔ)償聽證會(huì)。在拆遷當(dāng)事人對(duì)評(píng)估結(jié)果無異議的情況下，拆遷人應(yīng)當(dāng)據(jù)此制定補(bǔ)償方案，拆遷人在提交相關(guān)行政管理部門之后，針對(duì)該補(bǔ)償方案召開聽證，充分聽取被拆遷人及相關(guān)利益人的意見，拆遷當(dāng)事人雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成相互認(rèn)同的補(bǔ)償方案。

6.實(shí)施拆遷。

四、健全補(bǔ)償機(jī)制

1.建立公正的補(bǔ)償制度

基于拆遷人與被拆遷人之間是平等主體民事關(guān)系，我國在構(gòu)建拆遷補(bǔ)償體系時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公平公正原則，在保障被拆遷人的合法利益同時(shí)照顧損拆遷人的利益。

（1）補(bǔ)償原則。在我國新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村房屋拆遷中，可以采取基本補(bǔ)償原則兼特別補(bǔ)償原則?；狙a(bǔ)償原則適用于農(nóng)民的房產(chǎn)可替代性比較強(qiáng)的情況下，在對(duì)農(nóng)民的房產(chǎn)結(jié)構(gòu)、地理位置等因素進(jìn)行綜合評(píng)估后進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償即可。特別原則適用于拆遷行為對(duì)農(nóng)民而言還存在其他方面影響因素，諸如拆遷可能會(huì)影響到農(nóng)民生產(chǎn)、生活的便利或使其他利益受損，存在這類情形時(shí)，拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)突破基本原則，而考慮農(nóng)民的的特別情況。

（2）補(bǔ)償方式。在補(bǔ)償方式上，我國目前主要采取貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換兩種方式。對(duì)于農(nóng)民選擇產(chǎn)權(quán)置換方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，則政府應(yīng)堅(jiān)持“先安置，后拆遷”的原則，在重建項(xiàng)目地段或其他地段先行建設(shè)安置房；在建設(shè)安置房中，政府不得故意降低建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果農(nóng)民選擇貨幣補(bǔ)償方式，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，則應(yīng)按照國際上的通行做法以市場(chǎng)價(jià)格為主要依據(jù)，并考慮農(nóng)民房屋的預(yù)期收益、實(shí)際可得利益、區(qū)位和剩余年限等來確定，以確保農(nóng)民的生活狀況不低于被拆遷之前的生活水平。

2.完善權(quán)利救濟(jì)制度

（1）通過組建社團(tuán)或其他專門組織的形式保障農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)民可以通過有效方式結(jié)成社團(tuán)，增強(qiáng)群體力量，以此保障自身的權(quán)利。同時(shí)也可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，成立業(yè)主委員會(huì)等社團(tuán)專門組織，通過聽證、談判、協(xié)商、訴訟等各種正當(dāng)方式與政府平等對(duì)話，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（2）建立和完善被拆遷農(nóng)民的司法救濟(jì)機(jī)制。如在拆遷中農(nóng)民與政府產(chǎn)生糾紛，則應(yīng)確立人民法院在處理糾紛中的最終裁判權(quán)，可由人民法院設(shè)立專門的拆遷裁判法庭，來受理拆遷糾紛，凡涉及公共利益的確認(rèn)、拆遷補(bǔ)償金額的確定以及強(qiáng)制拆遷措施的使用的，都應(yīng)經(jīng)拆遷裁判庭裁判或簽發(fā)執(zhí)行令。

3.健全拆遷補(bǔ)償安置機(jī)制，完善被拆遷農(nóng)民的社會(huì)保障體系

應(yīng)當(dāng)從以下幾方面做起：一是對(duì)被拆遷農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)再就業(yè)。被拆遷農(nóng)民失去土地意味著失業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村房屋拆遷保障機(jī)制中的最大問題。通過組織被拆遷農(nóng)民技能培訓(xùn)，提高他們的勞動(dòng)技能，努力使他們?cè)谛骂I(lǐng)域獲得工作，提高農(nóng)民的收入。也符合社會(huì)主義新農(nóng)村“生活寬裕”的目標(biāo)。二是建立完善被拆遷農(nóng)民基本生活保障制度。農(nóng)村的保障機(jī)制在我國社會(huì)保障機(jī)制中屬于較為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，被拆遷農(nóng)民可以說失去了其生活的保障，因此健全包含最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障機(jī)制以保障被拆遷農(nóng)民的生活，對(duì)于完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)具有積極意義。

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