海洋石油污染防治的法律問(wèn)題分析

葉芳

【文章摘要】

海洋是人類共有的生態(tài)資源，海洋石油污染一旦發(fā)生不僅會(huì)制約沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成長(zhǎng)久性的破壞。隨著人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越頻繁，油輪溢油、海上鉆井平臺(tái)泄露等事件時(shí)有發(fā)生，構(gòu)建海洋石油污染防治的法律體系勢(shì)在必行。本文就將對(duì)我國(guó)海洋石油污染防治法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并針對(duì)如何完善我國(guó)的立法與執(zhí)法體系提出了意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】

海洋石油污染防治；法律體系

1 我國(guó)海洋石油污染防治法律問(wèn)題

1.1 海洋石油污染的特點(diǎn)與危害

海洋石油污染是指人來(lái)在石油的開(kāi)采、運(yùn)輸?shù)冗^(guò)程中使得石油流入海洋，從而破壞海洋生態(tài)、危害海洋生物的行為。眾所周知，海洋自身有一定的自凈能力，但是大量的石油在短時(shí)間內(nèi)流入海洋就超出了海洋的環(huán)境容量，對(duì)海洋來(lái)說(shuō)就是一場(chǎng)災(zāi)難。

海洋石油污染發(fā)生的形式是多種多樣的，海底石油管道的破損、石油運(yùn)輸溢油、鉆井所產(chǎn)生的廢棄物、海上開(kāi)采時(shí)的井噴都會(huì)造成海洋石油污染。而一旦出現(xiàn)石油污染對(duì)周圍的海洋生物、海洋環(huán)境、特殊海洋棲息地都會(huì)造成不同程度的破壞，若在沿海地區(qū)發(fā)生石油污染還會(huì)危及人類的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)和生命安全。同時(shí)，海水具有流動(dòng)性，這種污染一旦擴(kuò)散到其他國(guó)家還容易引起國(guó)際爭(zhēng)端。并且，對(duì)海洋生態(tài)的這種破壞不是一天兩天就可以恢復(fù)的，嚴(yán)重的還可能導(dǎo)致連鎖效應(yīng)。

1.2 海洋石油污染防治法律現(xiàn)狀

目前我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)的海洋污染防治法，但是有一系列的中央法律法規(guī)和地方法規(guī)對(duì)海洋污染的防治做出了相應(yīng)的規(guī)定。《憲法》規(guī)定國(guó)家要保護(hù)生態(tài)環(huán)境防治污染，雖然沒(méi)有明確提及海洋石油污染的防治，但是為其他法律法規(guī)的制定提供了基石。我國(guó)涉及海洋石油污染防治的法律法規(guī)還有《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及一些地方性法規(guī)?！董h(huán)境保護(hù)法》在第7條第三款、第21條、第五章分別對(duì)海洋污染防治的監(jiān)督、污染防治具體內(nèi)容以及法律責(zé)任作出了規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》作為海洋環(huán)境保護(hù)的基本法主要在海洋石油運(yùn)輸、海洋石油勘探、船舶航行、海洋建設(shè)等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定?！犊碧綏l例》則對(duì)海洋石油的勘探污染防治作出了具體的規(guī)范并制定了相應(yīng)的污染應(yīng)急處理措施?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》是與國(guó)際接軌程度最高的條例，對(duì)于船舶民事強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、污染賠償?shù)榷甲鞒隽艘?guī)定。此外，天津、江蘇、山東、福建等沿海省份也都制定了自己的海洋石油污染地方性法規(guī)，如《天津市海洋環(huán)境保護(hù)條例》等。

1.3 海洋石油污染防治的立法缺陷

從上文的介紹中我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)關(guān)于海洋石油污染防治還沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的法律，都是在《環(huán)境保護(hù)法》等法律中對(duì)海洋污染防治作出相應(yīng)的規(guī)定。雖然已經(jīng)有《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》出臺(tái)，但是條例的規(guī)范作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有法律條文效果來(lái)的好，且二者都是進(jìn)行原則上的規(guī)范，并沒(méi)有實(shí)施的細(xì)則，在具體的操作中還要很多的問(wèn)題。我國(guó)海岸線綿長(zhǎng)，石油運(yùn)輸量巨大，多個(gè)海上石油開(kāi)發(fā)平臺(tái)也在建設(shè)開(kāi)采中，海洋所面臨的石油污染風(fēng)險(xiǎn)很大，現(xiàn)有的法律法規(guī)根本無(wú)法滿足需求。2011年康菲公司在渤海灣發(fā)生嚴(yán)重的溢油事件，雖然迫于社會(huì)的壓力建立賠償基金，但是具體的細(xì)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有公布。該事件也說(shuō)明了我國(guó)在污染賠償立法方面的落后。此外，我國(guó)現(xiàn)行的法律大多在20世紀(jì)70年代至90年代制定，已經(jīng)不能滿足時(shí)代發(fā)展的需求，具有很強(qiáng)的滯后性。

1.4 海洋石油污染防治執(zhí)法力度不足

從橫向上看，我國(guó)從事海洋管理的有中國(guó)海警、海監(jiān)、漁政、海事以及海關(guān)五個(gè)部門(mén)，從縱向上看，各個(gè)省分管自己轄區(qū)內(nèi)的海域，這種橫向與縱向的交錯(cuò)使得權(quán)利交叉執(zhí)行，常常出現(xiàn)相互間的推諉，海洋執(zhí)法力度嚴(yán)重不足。2011年康菲溢油事故公眾在事發(fā)一個(gè)月后才知曉真相，兩個(gè)月后國(guó)家才對(duì)事故的原因后果展開(kāi)調(diào)查。該事件只是我國(guó)執(zhí)法落后的一個(gè)直觀體現(xiàn)，我國(guó)海洋石油污染防治執(zhí)法在油污的預(yù)防、污染應(yīng)急處理等方面都還存在一定的不足。各個(gè)省份都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在第一位，而國(guó)家又沒(méi)有建立統(tǒng)一的石油污染治理隊(duì)伍，各省份、各部門(mén)在污染的防治上都是自成體系，在整體的執(zhí)行上效果自然就大打折扣。

1.5 對(duì)于海洋石油污染的賠償制度比較模糊

損害賠償是我國(guó)海洋石油污染防治法律建設(shè)最為缺失的一塊，雖然在防船舶污染條例中對(duì)于污染賠償已經(jīng)做出了原則性的規(guī)定，但是對(duì)于強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、民事訴訟、污染索賠的具體方案都沒(méi)有出臺(tái)，這就給予了肇事者很大的伸縮空間。對(duì)于有民事訴訟資格的主體、索賠的程序等都沒(méi)有法律規(guī)范，一旦出現(xiàn)海洋石油污染事故，那些被牽連的旅游公司、沿海漁民、石油工作者的利益難以得到保障。同時(shí)，中國(guó)沒(méi)有加入《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》，一旦發(fā)生涉外的石油污染事件就難以得到充分的補(bǔ)償。

2 完善我國(guó)海洋石油污染防治法律的建議

2.1出臺(tái)專門(mén)的海洋石油污染防治法律

中國(guó)目前只有海洋石油污染防治的相關(guān)條例，并沒(méi)有更高位階的專項(xiàng)法律。因此，完善我國(guó)海洋石油污染防治工作的首要任務(wù)就是出臺(tái)專門(mén)的法律，對(duì)海洋石油污染進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制。在法律的制定過(guò)程中可以借鑒國(guó)外的立法，目前美國(guó)、日本、加拿大都已經(jīng)建立了較為完善的石油污染防治法律體系。筆者認(rèn)為可以制定一部專門(mén)的《海洋石油污染防治法》對(duì)從事海洋石油相關(guān)的企業(yè)責(zé)任、防治標(biāo)準(zhǔn)、事故賠償措施、應(yīng)急措施、船舶溢油、海上石油勘探等不同的方面都作出系統(tǒng)性的規(guī)定。針對(duì)不同的部分再出臺(tái)專門(mén)的條例作出細(xì)節(jié)性的規(guī)范。通過(guò)系統(tǒng)的法律規(guī)范讓石油污染防治工作有章可循，有法可依，讓企業(yè)明白出事后的賠償和治污成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于防治成本。

2.2建立強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任制

我國(guó)法律已經(jīng)有明文規(guī)定，除非一千噸以下的非油類物質(zhì)船舶，其他在我國(guó)海域范圍活動(dòng)或隸屬我國(guó)的船舶都要進(jìn)行投保。那么我們需要完善的就是對(duì)投保金額、賠付方式、保險(xiǎn)責(zé)任等做出詳細(xì)的規(guī)定，運(yùn)輸不同油類的船舶、不同的航線等要采取不同的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。沿海油輪參照國(guó)內(nèi)的規(guī)定進(jìn)行投保，而涉及到國(guó)際航線的則要參考國(guó)際上的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投保。保險(xiǎn)責(zé)任要涵蓋海上可能發(fā)生石油污染的所有情形，為了提高保險(xiǎn)的質(zhì)量可以由幾家保險(xiǎn)公司進(jìn)行共同承保，這樣一旦出現(xiàn)污染事故能夠更好地維護(hù)受損方的利益。

2.3對(duì)于污染索賠做出系統(tǒng)化的規(guī)定

目前我國(guó)對(duì)于污染索賠只做出了一些原則性的規(guī)定，并沒(méi)有制定細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》和《海商法》已經(jīng)制定了初步的歸責(zé)原則，規(guī)定由于船舶碰撞引起的石油污染適用過(guò)錯(cuò)原則，第三者行為引起的、不可抗力導(dǎo)致的、由受損方行為引起的屬于免責(zé)范疇。但是這些原則都是散落在不同的法律條例之中，我們可以借鑒這些法律法規(guī)現(xiàn)有的規(guī)定，制定一套完整的歸責(zé)原則。對(duì)事故責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任范圍等做出明確的規(guī)定，不僅是船舶的租賃人員和所有者要對(duì)污染事故負(fù)責(zé)，船舶的建造人員、修理人員、銷售人員對(duì)于船舶都有不同程度的責(zé)任，也要納入污染事故的責(zé)任人范圍?？梢杂珊１O(jiān)部門(mén)成立專門(mén)的索賠委員會(huì)，對(duì)于索賠主體的資格認(rèn)定、賠償?shù)姆秶冗M(jìn)行確定。

2.4完善公益訴訟制度

公益訴訟在我國(guó)還處于剛剛被認(rèn)知的階段，在國(guó)際上的案例也比較少，對(duì)于公益訴訟的法律構(gòu)建要從頭開(kāi)始。首先是公益訴訟主體資格的認(rèn)定，不僅要給予政府部門(mén)以及環(huán)境保護(hù)組織公益訴訟的權(quán)利，也要賦予致力于環(huán)境保護(hù)的個(gè)人以公益訴訟的資格。同時(shí)，對(duì)于不同的訴訟主體進(jìn)行排位，避免具體實(shí)施時(shí)出現(xiàn)沖突。對(duì)于海洋石油污染公益訴訟的時(shí)間限制、立案范圍、具體管轄法院、訴訟程序等都要做出明確的規(guī)范。最后，要建立專門(mén)的公益訴訟基金，為公益訴訟行為提供資金上的保障，讓海洋環(huán)境保護(hù)的行為都能夠得到弘揚(yáng)。

2.5加強(qiáng)執(zhí)法力度和應(yīng)急制度建設(shè)

執(zhí)法效率低的問(wèn)題已經(jīng)受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，2013年我國(guó)已經(jīng)成立了國(guó)家海洋局，將海關(guān)之外的四支海洋管理隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，開(kāi)展海上執(zhí)法活動(dòng)。筆者認(rèn)為，在海洋石油污染防治方面也可以采取類似的管理制度，由國(guó)家對(duì)海洋石油污染進(jìn)行統(tǒng)一的管理。建立海洋石油污染防治指揮中心，對(duì)于石油污染的防治進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，構(gòu)建石油污染的應(yīng)急措施，由重點(diǎn)港口和大型的石油公司共同承擔(dān)石油污染的防治任務(wù)。建立一支由防治中心直接調(diào)度的石油清污隊(duì)伍，在發(fā)生溢油事故時(shí)第一時(shí)間進(jìn)行石油的清污，由中心先行墊付清污費(fèi)用，對(duì)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)搶救處理后再走索賠程序解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這樣不僅能夠保證各方的利益，還能夠在第一時(shí)間將海洋污染程度降到最低。最后，污染防治中心還要承擔(dān)信息發(fā)布的任務(wù)，定期對(duì)社會(huì)公布防治工作的現(xiàn)狀與進(jìn)展。出現(xiàn)溢油事故時(shí)要及時(shí)披露原因、現(xiàn)狀、后果以及清污措施等，避免因?yàn)樾畔⒉煌该鞫霈F(xiàn)其他后果。

3 總結(jié)

隨著海洋運(yùn)輸和石油開(kāi)發(fā)越來(lái)越頻繁，海洋所遭受石油污染的威脅也越來(lái)越大，海洋石油污染已經(jīng)成為世界第二大污染事件。為了保護(hù)海洋生態(tài)，保護(hù)人類的生存環(huán)境，我們必須要提高海洋意識(shí)，構(gòu)建完善的污染防治法律體系，出臺(tái)專門(mén)的污染防治法律，對(duì)防治工作、應(yīng)急制度、索賠機(jī)制等都作出詳細(xì)的規(guī)范，從法律的高度來(lái)維護(hù)我國(guó)的海洋生態(tài)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王逸川.海洋石油污染防治的法律問(wèn)題研究[碩士學(xué)位論文].中國(guó)海洋大學(xué).2013

[2]瞿雅寧.我國(guó)海上油污防治問(wèn)題法律研究[J].戰(zhàn)略決策研究.2014（01）