南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理模式研究

蘇建健 譚永茂 陸藝芳

【摘 要】 本文根據(jù)南寧市公共危機(jī)管理的實(shí)際，針對(duì)存在的現(xiàn)實(shí)問題，通過結(jié)合協(xié)同治理理論，建立一個(gè)公共危機(jī)協(xié)同治理的模式。以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共危機(jī)管理的全方位轉(zhuǎn)型，構(gòu)建相應(yīng)的公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，形成完善的公共危機(jī)協(xié)同治理的模式，提升南寧市應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的處置能力。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；協(xié)同治理模式；構(gòu)建路徑

南寧市2001年建成了全國第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，獲得了了全國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，對(duì)于公共危機(jī)管理相當(dāng)重視。但面對(duì)公共危機(jī)的頻發(fā)性與復(fù)雜性的增加，南寧市的公共危機(jī)管理能力受到了很大的挑戰(zhàn)，公共危機(jī)能力的不足嚴(yán)重制約了南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府，以及中國-東盟博覽會(huì)永久舉辦地的長期發(fā)展。筆者通過相關(guān)文獻(xiàn)研究，應(yīng)用協(xié)同治理的思想，結(jié)合現(xiàn)階段存在的各種問題與不足，提出構(gòu)建南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理的的路徑，為南寧市城市公共危機(jī)管理能力提供新思路。

一、公共危機(jī)協(xié)同治理

1.公共危機(jī)

學(xué)界對(duì)于公共危機(jī)的定義集中在：公共危機(jī)是一類緊急事件或狀態(tài)；公共危機(jī)威脅不特定的大量公眾的利益；公共危機(jī)會(huì)損害正常的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)秩序，會(huì)威脅社會(huì)基本價(jià)值與行為準(zhǔn)則框架；公共危機(jī)要求政府部門以運(yùn)用公共權(quán)力、公共資源與公共政策等恰當(dāng)方式介入；公共危機(jī)要求政府部門的決策在需要高度不確定性的環(huán)境下進(jìn)行。

綜上觀點(diǎn)，筆者將公共危機(jī)定義為：公共危機(jī)是一種嚴(yán)重危害與威脅社會(huì)公眾利益，造成社會(huì)不穩(wěn)定，需要公共部門運(yùn)用公共權(quán)力、整合公共資源與制訂公共政策緊急應(yīng)對(duì)和處理非常規(guī)事態(tài)。

2.協(xié)同治理

（1）協(xié)同學(xué)

上世紀(jì)70年代，德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯最早提出了協(xié)同學(xué)概念。他指出，協(xié)同學(xué)是有關(guān)系統(tǒng)的研究，系統(tǒng)中包含著大量諸如分子、原子、等在內(nèi)的子系統(tǒng)，通過了解這些子系統(tǒng)之間產(chǎn)生何種合作關(guān)系，找尋于此無關(guān)的因素。實(shí)現(xiàn)組織的非平衡的前提條件是要把組織置于一個(gè)開放的環(huán)境中。其次，協(xié)同學(xué)具有協(xié)同的特性。所謂協(xié)同就是要保持系統(tǒng)之下的子系統(tǒng)之間均以系統(tǒng)的變化而變化。再次，系統(tǒng)可隨時(shí)變化，且這種變化會(huì)出現(xiàn)漲落的趨勢(shì)，只要系統(tǒng)臨近變化時(shí)，自組織就會(huì)出現(xiàn)決定性的或平衡或失衡的情況。總之，協(xié)同學(xué)借鑒了現(xiàn)代科學(xué)的方法，針對(duì)自組織問題進(jìn)行研究。

（2）公共治理理論

20世紀(jì)八九十年代以來，西方公共行政管理學(xué)發(fā)展的主要標(biāo)志就是提出了相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政的公共管理概念。隨著西方福利國家出現(xiàn)社會(huì)管理困局，市場(chǎng)同等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生沖突，公民社會(huì)迅速成長。公共治理理論就是在上述背景下出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。“治理”在公共治理理論中的涵義為達(dá)到共同利益在管理網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行多元主體的合作。其中，社會(huì)氛圍中明確責(zé)任、分享社會(huì)權(quán)力，共同對(duì)公共事務(wù)管理的過程。就政府部門來說，治理就是由劃槳轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫?；與此同時(shí)，就非政府組織而言，治理就是從被動(dòng)排斥轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與的過程。所以，公共治理理論作為一種新型的理論，反思和批判傳統(tǒng)公共管理理論，在理論上整合了新公共管理的本質(zhì)價(jià)值。公共治理理論的核心觀點(diǎn)是，為管理對(duì)公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系，以及明確共同的目標(biāo)等途徑。

基于對(duì)協(xié)同學(xué)及公共治理理論的探討，筆者對(duì)協(xié)同治理定義為：以政府作為主體的眾多子系統(tǒng)構(gòu)成一個(gè)開放、整體的系統(tǒng)，基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使一個(gè)無序、混亂的系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)、共同作用， 從而產(chǎn)生一個(gè)有序、合作、協(xié)同的系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)力量的整合與增值， 并使其高效地進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)治理，最終達(dá)到共同的公共目標(biāo)。

筆者根據(jù)之前對(duì)公共危機(jī)管理概念的界定與對(duì)協(xié)同治理概念的闡釋，進(jìn)一步將公共危機(jī)協(xié)同治理定義為：公共危機(jī)管理主體，包括政府部門、非政府部門、企業(yè)部門以及公民個(gè)人，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個(gè)行為目標(biāo)和規(guī)范相對(duì)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地整合，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對(duì)潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處置和消弭危機(jī)。

二、南寧市公共危機(jī)管理問題闡釋

1.公共危機(jī)預(yù)案體系基本建立，但公共危機(jī)管理意識(shí)較為淡薄

南寧市已基本建立了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案體系，目前，編制修訂完成了市級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案21個(gè)、部門應(yīng)急預(yù)案 86個(gè)。下轄 15個(gè)縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 中，已有13個(gè)縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 制定了突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)出臺(tái)了專項(xiàng)預(yù)案186個(gè)、部門預(yù)案 552個(gè)、基層應(yīng)急預(yù)案6700 多個(gè)。使南寧市的公共危機(jī)管理水平有了一個(gè)本質(zhì)上的提高。但是，目前南寧市政府與大多數(shù)的社會(huì)成員危機(jī)意識(shí)薄弱。公共危機(jī)管理還沒有納入政府和其它社會(huì)組織的日常工作體系中。

2.公共危機(jī)管理組織體系逐步完善，但權(quán)責(zé)不清

到目前為止，南寧市全市市15個(gè)縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 都成立了應(yīng)急管理委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作，明確了各級(jí)負(fù)責(zé)人的職責(zé)；15個(gè)縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 均在政府辦（ 黨政辦） 掛牌成立應(yīng)急管理辦公室，具體承擔(dān)應(yīng)急管理日常工作任務(wù)。但是，包括了各類參與主體權(quán)責(zé)不清，這容易影響資源整合與反應(yīng)能力，缺乏信息的溝通導(dǎo)致決策效率低下，并且，各個(gè)主體能力參差不齊，各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系就更應(yīng)該清晰劃分。

3.應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)政府動(dòng)員能力很強(qiáng)，但社會(huì)成員能力相對(duì)較差

南寧市尚未建立起一個(gè)能夠有效組合政府、市場(chǎng)和社會(huì)各種力量應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的機(jī)制。社會(huì)主體參與程度低，過分依賴政府，尚未實(shí)現(xiàn)參與主體多元化，沒有形成各級(jí)、各類危機(jī)管理的合作關(guān)系。

在具體的公共危機(jī)管理中，過于依賴上級(jí)，限制了參與主體的積極性和創(chuàng)造性， 不利于對(duì)需要第一時(shí)間決策的公共危機(jī)管理。南寧市公共危機(jī)管理狀態(tài)下社會(huì)動(dòng)員能力的相對(duì)不足，這導(dǎo)致公民缺乏自發(fā)地組織和行動(dòng)起來防范、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)以及公共危機(jī)的恢復(fù)和重建的主動(dòng)性和積極性。

4.公共危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)工程已基本建立，但仍有待進(jìn)一步的整合

南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)工程于2002年5月 1日正式投入運(yùn)行，是全國率先建設(shè)的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，累計(jì)接聽報(bào)警電話2000多萬個(gè)，月平均接聽12萬個(gè)，處理各類有效事件200多萬件；平均每天接聽報(bào)警求助電話4000多個(gè)，日處理有效事件 400多件，占10%。實(shí)際工作中，其余電話為咨詢類事件、非應(yīng)急類事件、誤撥電話、重復(fù)報(bào)警電話。而聯(lián)動(dòng)中心在接到非應(yīng)急類電話卻不能直接將電話轉(zhuǎn)至在同一棟大樓的數(shù)字城管和政府公共服務(wù)呼叫中心系統(tǒng)。并且，重大公共危機(jī)的信息傳播與聯(lián)動(dòng)整合不足，一些重大的信息沒有通過相關(guān)的信息平臺(tái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行溝通。

三、構(gòu)建南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理模式的路徑

1.轉(zhuǎn)變南寧市公共危機(jī)管理觀念

目前，人們提到公共危機(jī)的管理都是一種傳統(tǒng)的，政府作為單一管理主體，命令自上而下的，以管制為主導(dǎo)的模式。要實(shí)現(xiàn)南寧市內(nèi)公共危機(jī)協(xié)同治理的模式，首先政府要轉(zhuǎn)變理念，要做到：權(quán)威管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿吮竟芾?、后期管理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防管理、全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎险⒚囟恍D(zhuǎn)變透明公開同時(shí)，對(duì)公民參與社會(huì)管理的意識(shí)也需要加強(qiáng)培養(yǎng)。政府鼓勵(lì)公民個(gè)體參與社會(huì)管理，其次，通過宣傳逐步使公民培養(yǎng)出參與、主體意識(shí)，能使公民的參與行為更深入，南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理模式也就具備了重要的基礎(chǔ)。

2.設(shè)計(jì)南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理的職權(quán)體制

合理的職權(quán)體制是建立公共危機(jī)協(xié)同治理模式的重要前提。作為最重要的序參量，政府以元治理的角色、權(quán)威的分配相關(guān)的社會(huì)資源和統(tǒng)一的政策與規(guī)范提高各子系統(tǒng)的整體協(xié)同能力，避免子系統(tǒng)單打獨(dú)斗。同時(shí)，作為公共危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)的次核心主體，系統(tǒng)中的子系統(tǒng)在特定情況下發(fā)揮一定的參序量的作用。公共危機(jī)協(xié)同治理中最核心的角色是政府，涉及各主體的權(quán)責(zé)分配。而構(gòu)建以政府為核心的公共危機(jī)處理權(quán)責(zé)分配機(jī)制是構(gòu)建公共危機(jī)管理體系的關(guān)鍵除了一整套有效的制度外，還應(yīng)明文規(guī)定權(quán)力高低歸屬、應(yīng)急行動(dòng)配合責(zé)任范圍、資源調(diào)配與共享應(yīng)急機(jī)制。

3.完善南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理資源儲(chǔ)備機(jī)制

根據(jù)協(xié)同學(xué)的觀點(diǎn)，來自外部的能量流和物質(zhì)流能夠促進(jìn)自組織結(jié)構(gòu)的形成。因此，公共危機(jī)協(xié)同治理協(xié)同結(jié)構(gòu)從外部環(huán)境獲得充足的資源保障是其形成及協(xié)同作用的實(shí)現(xiàn)的先決條件。包括人力、物力在內(nèi)的相關(guān)資源是公共危機(jī)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的資源保障。雖然南寧市對(duì)資源保障機(jī)制投入不斷加大，但由于機(jī)制的落后，實(shí)際投入與產(chǎn)出效果比例并不理想。

4.培養(yǎng)南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理人力資源

在整合資產(chǎn)、物資等物力資源的同時(shí)，相關(guān)人力資源的培養(yǎng)與建設(shè)工作也是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理的主要組成，在進(jìn)行人力資源培養(yǎng)時(shí)應(yīng)該做到：首先是對(duì)設(shè)備的要求，要隨時(shí)注重專業(yè)提升，使其成為綜合性、專業(yè)性的救援力量；其次是對(duì)救援主體提出要求，注重人才的專業(yè)化訓(xùn)練尤其是在發(fā)生公共危機(jī)救援、自救時(shí)。最后，是對(duì)大眾提出要求，通過宣傳、培訓(xùn)等方式定期展開公共危機(jī)的演練，增強(qiáng)大眾的救援意識(shí)，為公共危機(jī)人才貯備提供后備力量。

5.培育南寧市公共危機(jī)協(xié)同治理的社會(huì)資本

在系統(tǒng)中，除正式規(guī)則外，還有非正式規(guī)則無時(shí)無刻約束著公共危機(jī)協(xié)同治理子系統(tǒng)的行為，而組織之間的權(quán)力信息共享和集體的行動(dòng)由社會(huì)資本提供非正式的框架。在公共危機(jī)協(xié)同治理的資本培養(yǎng)中，首先就是要實(shí)現(xiàn)信息的共享，提高南寧市政府公共危機(jī)協(xié)同治理工作的透明度，提高彼此溝通的績(jī)效。其次要通過公共危機(jī)協(xié)同治理的過程提高公眾的社會(huì)意識(shí)及處理公共危機(jī)的素質(zhì)和能力。再次要注重發(fā)揮非政府組織作用，社會(huì)管理越來越需要多元社會(huì)主體的參與。

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