集體建設占用農用地補償?shù)谋匾耘c可行性分析

程文仕　王棟　黃鑫

摘要隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程和新農村建設的加快，建設用地的需求不斷增加，集體建設占用農用地日趨增加，但由于目前農用地轉用增值機理不清、增值收益歸屬不明等原因，集體建設占用農用地得不到補償。該研究在提出集體建設占用農用地補償概念的基礎上，運用問卷調查和理論分析方法，分析集體建設占用農用地實施補償?shù)谋匾耘c可行性，以完善農地非農化補償機制。得出以下研究結論：集體建設占用農用地實施補償符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求，是解決當前農地流轉問題、保護農民權益、提高土地資源節(jié)約集約利用的有效手段。

關鍵詞集體建設；農用地；補償；農地非農化

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）12-03724-03

基金項目2010年度國家社會科學基金西部項目（10XJY031）；2011年國家自然基金地區(qū)項目（41161066/D010702）。

作者簡介程文仕（1976- ），男，陜西南鄭人，副教授，博士，從事土地資源、土地經(jīng)濟和景觀生態(tài)學研究。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程和新農村建設的加快，大量的農用地通過國家建設征地（征收和征用）和集體建設占用轉為非農用地。按照我國現(xiàn)行土地管理法，國家建設征地對于被征地集體及其村民有著明確的補償規(guī)定（包括補償安置對象、方式、程序、標準等都有嚴格的規(guī)定），但由于目前農用地轉用增值機理不清、增值收益歸屬不明等原因，同樣是建設占用農用地的集體建設占用農用地對農民和農民集體卻不給予任何形式的補償。筆者在提出集體建設占用農用地補償?shù)母拍畹幕A上，分析了集體建設占用農用地補償?shù)谋匾耘c可行性。

1集體建設占用農用地補償概念的提出

集體建設占用農用地補償是指集體或集體成員因為從事公共建設、公益事業(yè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)或建住宅等，經(jīng)依法批準后，在集體或集體成員正在使用的農用地上從事非農業(yè)建設前，向集體及其農用地使用者（包括原農用地使用者和建設實施可能對相鄰主體利益產生影響的其他農用地使用權人）給予一定的補償。

目前，盡管我國國家建設占用農用地有嚴格的征地補償辦法、標準和程序，但集體建設占用農用地補償問題一直沒有被正式提及。

2集體建設占用農用地補償?shù)谋匾苑治?/p>

2.1是土地增值和生態(tài)破壞的必然要求集體建設占用農用地一方面會使得土地發(fā)生增值，另一方面會影響和破壞生態(tài)環(huán)境。由于土地征收，出現(xiàn)的農用地轉為建設用地中的土地增值主要來源于：投資性增值、法律制度引導性增值、用途轉變性增值、供求性增值和輻射性增值[1]。集體建設占用農用地不存在法律制度引導性增值問題，但同樣存在投資的增加、用途的轉變、供求關系的變化以及基礎設施建設使土地價格升高等問題，也必然存在土地的增值，集體建設占用農用地的一部分土地增值必然應歸原集體和集體土地使用者所有。集體建設占用農用地由于產生了環(huán)境污染、景觀破壞、生態(tài)失衡、生物多樣性降低等外部不經(jīng)濟現(xiàn)象[2-3]，需要對由于生態(tài)破壞而造成直接損失的組織和個人進行補償，需要對遭受破壞的生態(tài)環(huán)境本身給予補償，需要對保護農地和促進農地生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的組織和個人進行補償。

2.2有利于“三型社會”的協(xié)調發(fā)展中國人口學界于2010年首次提出“三型社會”的概念，“三型社會”即資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、人口均衡型的社會，未來的社會發(fā)展中“三型社會建設”將是一大趨勢。如何建設“三型社會”以及在“三型社會”視閾中人口對資源、環(huán)境的影響到底怎樣是研究中面臨的一大難題[4]。集體建設占用農用地這一過程，本身涉及農用地資源的不可逆性開發(fā)，其中人口增加是集體建設用地擴張的主要驅動力之一[5]，農用地轉為建設用地，使農用地資源原有的性態(tài)、景觀、功能等發(fā)生徹底的改變，甚至功能消失，通過經(jīng)濟杠桿能限制人們對建設用地的過量需求，集體土地使用者對所取得的集體建設用地也會盡可能節(jié)約集約利用，并努力搞好環(huán)境的保護與整治，有利于人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

2.3有利于現(xiàn)行收益分配機制的健全近年來農地非農化進程逐步加快，然而現(xiàn)行收益分配機制并沒有隨之健全。在市場經(jīng)濟條件下，農村集體土地仍然實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償思路，對農民集體及被他人建設使用的原農用地使用權人不公平，也給土地使用者和政府帶來了很多社會問題。農民集體作為集體建設用地的所有權人在用地流轉收益分配中占據(jù)重要地位，但一些用地流轉只發(fā)生在使用權人之間，實踐中對于農民集體的理解及其執(zhí)行機構的認識較為混亂，一些村委會、村干部濫用職權、謀取私利的現(xiàn)象時有發(fā)生，這就需要在理清農村集體土地的概念和性質的基礎上，找到農民集體參與集體建設用地流轉收益分配的合法途徑[6]。一些農村集體和農民個人開始將農地以非法形式帶入建設用地交易市場，集體建設占用農用地中土地所有者應得的收益無法充分體現(xiàn)。并且在各種形式的自發(fā)流轉中，由于土地市場機制不完善、交易程序不規(guī)范，以及缺少有效的交易保障等因素，農民土地權益屢遭侵犯[7]。這一系列問題的解決，有賴于從源頭上建立集體建設占用農用地補償機制?？傮w而言，集體建設占用農用地補償機制的建立是明確農用地轉用增值機理、增值收益歸屬的重要內容，可以使現(xiàn)行收益分配機制更加健全，使其內涵不斷豐富，農民土地權益保護得到不斷增強。

2.4有利于保護農民生存發(fā)展權農民作為集體建設用地的實際享用者，應該在集體建設用地流轉的各種法律關系中享有最終受益者的地位和權利，但在“農民集體”和地方政府面前卻始終處于弱勢地位，在集體土地“非農化”過程中，政府、村組織在實際分配過程中占了很大份額。一方面，從農民集體所有權的性質來看，農民集體所獲得的土地流轉收益應屬于本集體成員集體所有，應由集體成員共享這部分收益，即大部分收益應落實到每個集體成員[8]，而集體建設占用農用地原承包者卻沒有得到應有的補償。另一方面，村民有了土地，就有了保障足夠生存所需糧食的用地，一旦被建設占用，就失去了基本的生活保障。集體建設占用農用地不給予集體土地使用者補償，農民的合法權益得不到保障，并且嚴重影響制約了農民的生存發(fā)展權，這有悖于社會公平。因此，建立集體建設占用農用地補償機制，能夠切實保護農民的利益，保護農民生存發(fā)展權。

2.5有利于集體土地流轉市場的建立按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)、村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這種對集體土地產權的歧視安排導致了農民對現(xiàn)行法律的規(guī)避，特別是受因土地用途轉換帶來的巨大土地收益的誘惑，農民更愿意自我開發(fā)土地或者與開發(fā)商等利益主體以各種形式暗箱操作，使集體土地隱形入市，從而給自己帶來更大的利潤。其中，最為典型的就是“小產權房”，這些“商品樓”沒有合法的交易手續(xù)，但因為價格便宜，而受到一些低收入者的追捧。另外還有一些房地產項目“以租代征”，打著設施農業(yè)旗號包裝成農業(yè)大棚卻實施房地產開發(fā)，致使大量耕地被占用，引起村民上訪，也為耕地保護工作帶來了困難[10]。實行集體建設占用農用地補償機制可以有效遏制“小產權房”、“以租代征”等問題，可以為集體土地流轉市場的建立創(chuàng)造有利條件。

2.6有利于集體土地的節(jié)約集約利用與管理嚴格的農村集體建設用地管理制度，對推進農村產業(yè)發(fā)展，增加農民收入、保護耕地紅線、保障農民合法權益方面，起著至關重要的作用。目前集體土地管理較為混亂，集體土地一直處于政府用地征地、村民委員會以及農民亂用亂占進行非農建設中，土地利用粗放，浪費現(xiàn)象較為普遍。實現(xiàn)集體建設占用農用地補償機制，既可以完善集體土地法律體系，有效實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實現(xiàn)農地資源的優(yōu)化配置，建立土地整治新機制，實現(xiàn)“農地非農化”配置與“農民非農化”的協(xié)調，同時通過經(jīng)濟杠桿限制人們的建設用地需求，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，有效地緩解土地需求的壓力，保障國家糧食安全，加強對優(yōu)質農地和生態(tài)保護區(qū)的保護力度，從而促進集體土地制度發(fā)展改革，提高農民生活質量，構建和諧社會，帶動整個“三農”發(fā)展。

3集體建設占用農用地補償?shù)目尚行?/p>

3.1集體建設占用農用地補償符合國家立法的基本要求我國現(xiàn)行憲法、農村土地承包法、物權法都明確規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)、村民建設住宅經(jīng)依法批準可以使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地。近幾年，又出臺了《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》、《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》等一系列文件，國家對農村集體建設用地管理越來越重視，目的就是要依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農村集體土地行為。沒有任何法律法規(guī)規(guī)定集體建設占用農用地不能進行補償，并且都在強調保障農民合法權益。2011年4月初，國務院總理溫家寶在呂梁山區(qū)考察時強調“土地是農民最大的社會保障，維護農民的基本權益最重要的就是維護土地權益”?？梢姡w建設占用農用地補償完全符合我國立法的基本要求。

3.2集體建設占用農用地補償符合村民意愿——基于蘭州市安寧區(qū)的實證研究農民是土地改革的主體，農民的意愿反映了社會需求。為了摸清村民對集體建設占用農用地補償?shù)囊庠福?013年5月，課題組老師組織學生在蘭州市安寧區(qū)開展了一次“集體建設占用農用地補償意愿調查”，共計采集到了301份有效調查問卷，包括115份被占地者調查問卷，53份集體建設占用他人使用農用地者調查問卷，31份占用自家使用農用地者調查問卷，102份沒有占地和被占地者調查問卷。調查結果見表1。

3.3農村集體土地確權登記發(fā)證和農用地分等定級估價為集體建設占用農用地補償準備了條件根據(jù)國土資源部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號）文件精神，全國范圍內的農村集體土地確權登記發(fā)證工作全面展開，這一工作的實施，必將對農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等權屬情況進行全方位的勘測和登記，完成后通過動態(tài)監(jiān)測管理，能隨時準確地提供集體建設用地權屬情況，為集體建設占用農用地補償提供準確的界址、權屬等檔案資料。自2003年8月1號頒布實施《農用地分等規(guī)程》、《農用地定級規(guī)程》和《農用地估價規(guī)程》以來，全國范圍的農用地定級工作已經(jīng)完成，正在實施農用地定級和估價工作。這些工作能夠提供農用地質量差異等級和農用地價格方面的信息，為集體建設占用農用地補償標準和辦法的確定提供有力的依據(jù)。

3.4國家建設征地補償實踐為集體建設占用農用地補償提供了可資借鑒的方式和標準自1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度《國家建設征用土地辦法》以來，國家建設征地補償經(jīng)過60年的實踐，在征地補償對象與范圍、方式、程序、標準的確定等方面不斷完善，現(xiàn)已形成了以征地區(qū)片綜合地價和征地統(tǒng)一年產值標準為核心的征地補償體系。同樣是建設占用農用地，集體建設占用農用地補償在補償對象與范圍、方式、程序、標準的確定等方面，可以借鑒國家建設征收土地補償體系，或者結合集體建設占用農用地實際，對國家建設征地補償方面的方法和經(jīng)驗進行適當改進，形成新的集體建設占用農用地補償機制。

4結論

綜合以上分析，集體建設占用農用地補償有利地促進生產力發(fā)展與農民生存發(fā)展權的保護，符合國家立法的基本要求和村民意愿，加之農村集體土地確權登記發(fā)證和農用地分等定級估價工作的開展為集體建設占用農用地補償準備了條件，國家建設征地補償實踐為集體建設占用農用地補償提供了參考，集體建設占用農用地補償機制的建立切實可行。當然實施集體建設占用農用地補償要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共建設和公益事業(yè)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建住宅的特點，從農村實際出發(fā)，結合貨幣補償、社會保障的收益補償、農民的人力資本投資補償、農地非農化現(xiàn)象進行生態(tài)補償，規(guī)范收益分配機制，才能切實搞好集體建設用地占地補償?shù)南嚓P基礎工作。

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