秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的困境與對策研究

張東祥　張娥

摘 要：秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心作為一個新型的行政服務(wù)機構(gòu)，在其進(jìn)行創(chuàng)新改革的過程中，受多方面因素的制約，不可避免會遇到發(fā)展的困境，面對困境，如何解決，無疑成為秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心當(dāng)前的工作重點。

關(guān)鍵詞：秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心； 困境； 對策

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-3315（2014）12-185-002

政務(wù)服務(wù)中心是政府的派出機構(gòu)，履行對各級機關(guān)進(jìn)駐“中心”，開展事項集中審批的組織協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和指導(dǎo)服務(wù)職能，是政府依法行政、規(guī)范運作、廉潔高效、勤政為民的載體，是全面展示和充分體現(xiàn)服務(wù)型政府新形象的窗口。它是伴隨著我國行政審批制度改革和服務(wù)型政府建設(shè)出現(xiàn)的一種新型政務(wù)服務(wù)機構(gòu)。在地方政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化環(huán)境、深化行政體制改革中發(fā)揮著重要作用。

一、秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)現(xiàn)狀

秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心（以下簡稱中心）成立于2001年5月，原名為行政審批中心，2006年12月改名為政務(wù)服務(wù)中心。建筑面積8000平米，進(jìn)駐市直部門41個，區(qū)直部門25個，中介服務(wù)機構(gòu)18家，審批和服務(wù)事項468項，工作人員330名。中心是市委、市政府為了深化行政審批制度改革，優(yōu)化政務(wù)發(fā)展環(huán)境，加快服務(wù)型政府建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展而設(shè)立的集行政審批許可、組織協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)功能于一體的“一站式”政務(wù)服務(wù)機構(gòu)。中心自成立以來，其運行取得了可喜的成績。一是面向企業(yè)和群眾，打造審批服務(wù)平臺。在全省率先進(jìn)行了審批流程再造，制定了包括項目建設(shè)、企業(yè)登記注冊、房產(chǎn)證辦理等25個審批流程，日均辦理800多件，日均人流量2500多人。二是通過整合各部門11條熱線，設(shè)立24小時電話和網(wǎng)站雙軌運行的秦皇島市人民政府12345市長公開熱線暨“8901890”政務(wù)服務(wù)熱線，建立了群眾和企業(yè)問題快速應(yīng)對機制。三是面向窗口人員實施監(jiān)督，打造電子監(jiān)察平臺。四是面向全市政府系統(tǒng)，打造覆蓋城鄉(xiāng)的政務(wù)服務(wù)體系，基本上形成了覆蓋全市的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)三級行政服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)。

多年來，中心在實踐中探索，在探索中發(fā)展，不斷取得新的成效，受到了各級領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的充分認(rèn)可。中心的建立和運行對于改進(jìn)機關(guān)作風(fēng)、提高辦事效率和改善投資環(huán)境，推進(jìn)行政服務(wù)規(guī)范化建設(shè)，繼續(xù)深化行政審批制度改革，持續(xù)提高審批項目的便捷性和效率性等方面有了新突破和新進(jìn)展。這充分說明秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心存在有其必要性和應(yīng)有的社會價值。

二、秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的困境分析

秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心的成立是市政府在深化行政體制改革過程中產(chǎn)生的新生事物，在創(chuàng)建優(yōu)良經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、提高行政效率、服務(wù)人民群眾中發(fā)揮了重要作用，但由于受多方面因素的制約，難免會遇到建設(shè)困境，研究和分析中心運行中存在的困境，對于充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心的作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，全面推進(jìn)政務(wù)公開，提高政府公共管理和公共服務(wù)質(zhì)量有著十分重要的現(xiàn)實意義。

1.法制保障不健全，功能定位不明確

政務(wù)服務(wù)中心是我國行政體制改革中出現(xiàn)的新事物，目前處于不斷探索階段。其建設(shè)的主要法律依據(jù)是《行政許可法》，然而《行政許可法》對于政務(wù)服務(wù)中心具體設(shè)立的要求、職能、地位以及性質(zhì)并未做明確規(guī)定，政務(wù)服務(wù)中心作為一個機構(gòu)，其存在和發(fā)展缺乏有效的法律依據(jù)和制度保障。法制保障不健全，功能定位不明確，給中心的實際運作帶來了很大的困難。比如“中心”地位不明確，部分職能部門未能將審批權(quán)全部集中到中心，而將部分權(quán)力保留在原部門，致使政務(wù)服務(wù)中心窗口辦事存在“體外循環(huán)”，從而導(dǎo)致中心與主管局之間溝通協(xié)調(diào)困難，處理問題不一致，監(jiān)督管理難以落實到位等問題，致使服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率降低，政務(wù)服務(wù)中心的作用難以最大限度的發(fā)揮。

2.窗口人員管理上的困境

秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心人事管理采用“雙重模式”，因此中心存在管理體制上和人員管理上“雙重困境”。中心在管理體制上實行雙重管理，進(jìn)駐中心的各窗口既要服從于原單位部門的管理，同時還要接受中心的日常管理。雙重管理使得中心不能全面的對進(jìn)駐窗口實施有效管理，缺乏必要的人事管理權(quán)，不能形成有效的激勵機制，使得窗口人員的工作積極性不高，最終影響到中心服務(wù)質(zhì)量。同時由于雙重管理體制的存在，使得中心對窗口人員僅限于日?？记凇⒖冃Э己伺c業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，窗口人員的人事關(guān)系、工資、福利仍歸原單位管理，中心沒有任何直接的人事管理權(quán)，導(dǎo)致中心不能對窗口人員進(jìn)行統(tǒng)一管理與有效監(jiān)督，致使服務(wù)質(zhì)量受到影響，給統(tǒng)一管理造成了極大困難，從而影響了中心整體的運行效果。

3.監(jiān)督體制有待完善

政務(wù)服務(wù)中心作為一種新型的行政機構(gòu)，應(yīng)不斷加強其監(jiān)督體制建設(shè)，發(fā)揮其內(nèi)在作用，秦皇島政務(wù)中心已經(jīng)建立起一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督體制，比如審批分級負(fù)責(zé)制度和公文督辦制度、建立社會監(jiān)督制度、制定窗口人員管理和考核制度，推行首問負(fù)責(zé)制和告知承諾制等，內(nèi)部監(jiān)督對于秦皇島政務(wù)中心發(fā)展起到非常重要的作用。但外部監(jiān)督也應(yīng)該加強。然而秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心實際運行過程中，對于公民參與的外部監(jiān)督重視度不夠，沒有把公民納入到中心的監(jiān)督體系之中，使得中心缺乏一套有效的外部績效考核機制。正是由于秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心在公民參與監(jiān)督方面存在嚴(yán)重不足，打消了公民參與的積極性，才使得其建設(shè)動力不足的問題難以解決。因此，秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心加大外部監(jiān)督力度，建立有效的公民參與監(jiān)督機制這一任務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

4.電子政務(wù)建設(shè)有待完善

秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)方面不斷進(jìn)行探索，并取得了一定成就。到目前已經(jīng)建立了政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)，并承擔(dān)政策法規(guī)和服務(wù)信息網(wǎng)上公告、辦事查詢、表格下載、遞交有關(guān)許可審批申請、網(wǎng)上投訴受理等功能，為人民群眾提供“一站式”在線政務(wù)服務(wù)，辦事效率顯著提高。但是中心運用電子政務(wù)還尚處于初級階段，功能還有待完善，各部門辦公系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在“信息壁壘”，無法實現(xiàn)共享。中心對電子政務(wù)建設(shè)支持、投入不夠，僅僅限于辦公自動化層面的應(yīng)用和個別業(yè)務(wù)流程再造，沒有將整個組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、運行機制與電子政務(wù)緊密結(jié)合起來，嚴(yán)重影響了政務(wù)服務(wù)中心的并聯(lián)審批和整合服務(wù)效率。這些都是秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)中所面臨的問題。

三、秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)對策

秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心作為一個新型的行政服務(wù)機構(gòu)，在其進(jìn)行創(chuàng)新改革的過程中，難免會遇到一些不可避免的發(fā)展困境，面對困境，如何解決，無疑成為秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心當(dāng)前的工作重點。

1.健全法律制度，明確中心職能定位

要想最大限度發(fā)揮政務(wù)中心的作用，首要任務(wù)就是健全法律制度，明確法律地位與職能權(quán)限，規(guī)范運行機制和管理體制。在此基礎(chǔ)上建立健全相關(guān)配套制度和實施細(xì)則，使行政服務(wù)中心在法制層面和操作層面有法可依，最大限度避免工作的不確定性。建議制定統(tǒng)一的全國性政務(wù)服務(wù)中心管理制度，對其機構(gòu)性質(zhì)、職能職責(zé)、運作機制、窗口單位的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行明確，成立中央層面的政務(wù)服務(wù)中心管理機關(guān)，提升政務(wù)服務(wù)中心的機構(gòu)地位，使政務(wù)服務(wù)中心成為政府的常設(shè)行政機構(gòu)，在機構(gòu)定位、崗位設(shè)置、人員編制等方面給予保障。建議政務(wù)服務(wù)中心的歸口管理機關(guān)為國務(wù)院辦公廳，機構(gòu)定位為行政機構(gòu)，人員編制使用行政編制，從根本上改變政務(wù)服務(wù)中心的“中轉(zhuǎn)站”的角色，將政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)一步納入法制化、規(guī)范化的軌道。

2.強化人員管理，不斷提高服務(wù)效率

政務(wù)中心因其設(shè)立屬于各級政府在行政改革中的自發(fā)行為，只是政府部門一個綜合辦事機構(gòu)，為此短期內(nèi)無法改變其人事管理中的“雙重模式”。秦皇島市政務(wù)中心應(yīng)探索在制度層面解決單位性質(zhì)、人員編制上的問題，不斷加強政務(wù)服務(wù)隊伍建設(shè)。認(rèn)真解決好窗口職工關(guān)心的生活福利、政治待遇問題，充分調(diào)動窗口職工的工作積極性。嚴(yán)把窗口工作人員準(zhǔn)入關(guān)，切實選派“素質(zhì)高、能力強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好、服務(wù)優(yōu)”的業(yè)務(wù)骨干到服務(wù)窗口工作，并保持相對穩(wěn)定，以提高窗口人員素質(zhì)，增強窗口辦事能力，提升窗口服務(wù)質(zhì)量。進(jìn)一步完善星級考評、末位淘汰、責(zé)任追究等內(nèi)部激勵機制，不斷提高政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能。

3.建立和完善監(jiān)督體制

政務(wù)服務(wù)中心是行政效能建設(shè)的前沿陣地，是展示政府形象的窗口，所以必須強化監(jiān)督管理。首先是要充分發(fā)揮網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)功能，實施動態(tài)監(jiān)督政務(wù)服務(wù)中心辦理各種服務(wù)事項，并且通過網(wǎng)絡(luò)公示、電話查詢、窗口反饋等形式公開，保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，確保權(quán)力在陽光下運行。其次加強內(nèi)部監(jiān)督，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)設(shè)立監(jiān)督投訴電話、服務(wù)評價器、服務(wù)評議表、意見箱（簿），定期收集、整理服務(wù)對象的意見、建議和投訴，及時做出處理，并將處理結(jié)果向服務(wù)對象反饋。三是強化社會監(jiān)督。建立社會監(jiān)督員制度，發(fā)揮社會監(jiān)督員的作用，對各級政務(wù)服務(wù)大廳窗口服務(wù)工作及窗口工作人員的工作作風(fēng)、辦事效率、服務(wù)態(tài)度、廉政紀(jì)律等有關(guān)方面通過明察暗訪等形式進(jìn)行監(jiān)督，定期收集意見，及時改進(jìn)工作；同時要發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督作用，對拖延辦理、惡意刁難、違規(guī)收費等行為進(jìn)行曝光，并建立組織群眾評議制度，及時將評議結(jié)果公開；對外公布各部門窗口服務(wù)電話，開通網(wǎng)上投訴信箱，暢通群眾監(jiān)督渠道。只有不斷加強內(nèi)部監(jiān)察監(jiān)督，強化社會監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，形成立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心工作的日趨完善。

4.建設(shè)電子政務(wù)平臺，提高政務(wù)服務(wù)中心運行效率

政務(wù)服務(wù)中心有效運行離不開電子政務(wù)系統(tǒng)的支撐。首先依托先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)和信息共享發(fā)布平臺，中心的集中性、規(guī)模性、流程化與公開透明的特征才能全面體現(xiàn)；其次是采用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息處理軟件，才能全面有效地實現(xiàn)政務(wù)部門的業(yè)務(wù)協(xié)同、并聯(lián)審批，提供一站式服務(wù)。目前秦皇島市政府服務(wù)中心已經(jīng)實現(xiàn)了業(yè)務(wù)處理，從咨詢開始、經(jīng)過申請、受理、到審批和辦結(jié)取件等服務(wù)過程信息化。各窗口工作人員統(tǒng)一配備了政務(wù)服務(wù)所需的現(xiàn)代辦公設(shè)備，提供了大屏幕信息顯示設(shè)備。但是隨著政務(wù)信息化的推進(jìn)，秦皇島政務(wù)服務(wù)中心需要進(jìn)一步整合信息化建設(shè)資源，充分利用現(xiàn)有電子政務(wù)基本設(shè)施，對現(xiàn)有的電子政務(wù)平臺進(jìn)行調(diào)整、升級、改造和整合，形成業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、信息查詢系統(tǒng)、外網(wǎng)網(wǎng)站、子監(jiān)察平臺、績效評估系統(tǒng)、應(yīng)用及數(shù)據(jù)服務(wù)中心和信息安全保障體系等組成的統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺。充分實現(xiàn)全市各級政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定和應(yīng)用軟件開發(fā)，努力實現(xiàn)規(guī)模應(yīng)用，做到同步和協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮電子政務(wù)平臺的應(yīng)用效益，全面提高政務(wù)服務(wù)中心的運行水平。

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)是新鮮事物，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和運行要進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，努力把政務(wù)服務(wù)中心作為打造服務(wù)型政府、提升執(zhí)政效能的重要平臺和載體，通過政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟又快又好發(fā)展。

本文系秦皇島市社科聯(lián)重點課題“秦皇島市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的困境與對策研究”（課題編號：201407123）

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