我國公共權(quán)力制約問題研究綜述

李麗萍 張燕妮

[摘 要]公共權(quán)力制約是公共權(quán)力運行的保障，其可操作性和有效性對政治實踐活動的開展有重要影響。本研究通過對不同學者在公共權(quán)力制約方面的研究進行綜述，在指出目前已有研究成果所存在問題的基礎(chǔ)上，展望我國公共權(quán)力制約問題的發(fā)展趨勢，意在給予我國當前的廉政建設(shè)以一定的啟示。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力;制約;研究綜述

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0026 — 02

權(quán)力自產(chǎn)生之日起，就離不開相應(yīng)的制約與監(jiān)督。早在18世紀，法國思想家孟德斯鳩曾說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗”。權(quán)力的易腐性凸顯了權(quán)力制約的必要性。對公共權(quán)力進行有效的制約，是推進政治民主化進程的要求。近年來，我國學者從不同角度對公共權(quán)力制約問題進行了仔細的探討和研究。筆者從概念界定和制約模式這兩大板塊對公共權(quán)力的相關(guān)研究進行梳理，現(xiàn)將主要觀點綜述如下：

一、 側(cè)重于公共權(quán)力涵義的研究

權(quán)力是人類社會發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，公共權(quán)力則是權(quán)力的一種特殊形式。談及公共權(quán)力制約問題，首先要明晰公共權(quán)力的涵義。關(guān)于公共權(quán)力概念的界定，學術(shù)界仍然存在分歧。

我國學術(shù)界常把公共權(quán)力與國家權(quán)力相提并論，如張迪（2003），認為公共權(quán)力是國家的權(quán)力，是以組織形式出現(xiàn)的機構(gòu)和制度的權(quán)力，或者說，是以國家、政府組織的代表面目出現(xiàn)的個人政治權(quán)力?！?〕他認為公共權(quán)力必須以一定的國家機關(guān)作為承擔者。還有學者將公共權(quán)力、政治權(quán)力與國家權(quán)力三者等同起來，如王惠巖（1999）在《政治學原理》一書中的表述“國家權(quán)力（ 政治權(quán)力、公共權(quán)力） 是指反映統(tǒng)治階級意志的、并作為社會整體代表的、以強制力保障實施的、管理社會公共事務(wù)的權(quán)力?！庇袑W者從馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于公共權(quán)力的論斷出發(fā)，如裴曉玉（2013），認為公共權(quán)力不僅表現(xiàn)為國家權(quán)力，其范圍要比國家權(quán)力大得多，可區(qū)分為社會公共權(quán)力和國家公共權(quán)力，并論證了后者是由前者演化而來的歷史邏輯?！?〕

上述學者趨向于從公共權(quán)力與政治權(quán)力、國家權(quán)力的聯(lián)系出發(fā)來理解公共權(quán)力的內(nèi)涵。本研究從實證角度對公共權(quán)力的主客體、來源及目的進行描述，認為公共權(quán)力是權(quán)力的特殊形式，是公共權(quán)力組織或個人為實現(xiàn)公共利益而進行公共事務(wù)管理所形成的權(quán)威性力量。

二、 側(cè)重于公共權(quán)力制約模式的研究

由于自身的特性，公共權(quán)力在運行過程中會發(fā)生異化或腐敗，對社會經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域造成負面影響。對公共權(quán)力進行制約與監(jiān)督，是政治生活的基本規(guī)律。在不同的歷史階段，公共權(quán)力制約也有不同的側(cè)重點。概而言之，公共權(quán)力制約模式經(jīng)歷了“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”、“以法律制約權(quán)力”、“以道德制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”的轉(zhuǎn)變。眾多學者對公共權(quán)力制約模式的研究各有側(cè)重。

（一）“以權(quán)力制約權(quán)力”的模式

“以權(quán)力制約權(quán)力”是近代自由憲政體制下對權(quán)力進行制約的一項重要制度，指的是由不同的權(quán)力主體分別掌握公共權(quán)力的不同部分，使之相互獨立且相互制衡。近代的分權(quán)制衡思想始于洛克，成于孟德斯鳩，發(fā)展于杰斐遜、漢密爾頓，完善于美國等歐美國家的政治實踐。在西方學者看來，“以權(quán)力制約權(quán)力”強調(diào)的是國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間的相互獨立與牽制。而我國則有學者提出雙重的理解，如沈榮華（2006）認為，這種以權(quán)制權(quán)的模式，既可以是國家立法、司法權(quán)力對行政權(quán)力的制約，形成外部制約機制;也可以是不同行政權(quán)力之間的相互制約，形成內(nèi)部制約機制?！?〕本研究認為，無論是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間還是行政權(quán)力內(nèi)部的制衡，都只是局限于體制內(nèi)權(quán)力之間的制約，沒有汲取社會組織等外部力量對國家權(quán)力進行全方位的制約，因而無法有效制約權(quán)力。

（二）“以權(quán)利制約權(quán)力”的模式

主張“以權(quán)利制約權(quán)力”的學者普遍認為，權(quán)力的合法性基于它對權(quán)利的保護，因而有必要對權(quán)力施加合理的限制以保護權(quán)利。戴維新，戴芳（2007）認為，公共權(quán)力來源于社會權(quán)利，國家、政府是人民利益的代理人，一切權(quán)力屬于人民。社會組織、團體及其成員可通過行使參政權(quán)、選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等權(quán)利來制約公共權(quán)力，確保其合法運行，抑制和防范政治腐敗?！?〕也有學者對權(quán)利制約權(quán)力的途徑進行探討，如葉戰(zhàn)備，金太軍（2005）分析了“以權(quán)利制約權(quán)力”視角下輿論監(jiān)督的必要性和重要性，他們認為，現(xiàn)代輿論監(jiān)督是一種普遍而平等的民主權(quán)利，其功能的形成與政治文明的發(fā)展相一致，是政治文明的必要環(huán)節(jié)?！?〕在肯定權(quán)利制約權(quán)力的理論價值和實踐意義的同時，也不能忽視此前學術(shù)界已有學者對其預(yù)期效果提出質(zhì)疑的事實。如胡玉鴻（2000）認為，權(quán)力制約必須發(fā)生在對等的國家機構(gòu)之間，否則就不可能存在真正的制約，因此權(quán)力制約只有“以權(quán)力制約權(quán)力”一種形式?！?〕

本研究認為，權(quán)利是權(quán)力的本源，對權(quán)力擁有天然控制權(quán)。但從現(xiàn)有的政治實踐來看，權(quán)力往往處于主動地位，而權(quán)利則處于被動地位。在這種情況下，要求權(quán)利制約權(quán)力，實質(zhì)性意義不大。但就權(quán)力制約權(quán)力這種內(nèi)部制約來說，以權(quán)利制約權(quán)力體現(xiàn)的是人民對權(quán)力的外部監(jiān)督，是民眾民主意識、法治意識的覺醒，是人類政治文明發(fā)展的一大進步。

（三）“以法律制約權(quán)力”的模式

關(guān)于以法律制約權(quán)力模式的效力，在我國學術(shù)界仍存在分歧。有學者認為，以法律制約權(quán)力是法治的核心。如張利國（2001）主張，法律獲得普遍服從是法治的形式標志，而現(xiàn)代社會對法治的威脅主要是來自公共權(quán)力和官員，因此在我國的政治改革中，法律對權(quán)力的合理制約，有利于法治的實現(xiàn)?！?〕然而，一些學者對法律制約權(quán)力的效力表示質(zhì)疑。如范進學、夏澤祥（2004）通過對法律與權(quán)力關(guān)系的實證考察，得出“現(xiàn)代法治的精義不是以法律制約權(quán)力，而是以權(quán)力制約權(quán)力”的結(jié)論。他們認為，以法律制約權(quán)力是一種自由主義法治觀，在中國會面臨兩方面的困難：一方面，“法律至上”成為人人心儀的神圣口號;另一方面，事實上又是權(quán)力在催生著法治。因而，法律無法對權(quán)力構(gòu)成真正的制約?！?〕本研究認為，以法律制約權(quán)力，是我國法治化的必然要求。建設(shè)社會主義法治國家，不能停留在法治的理念層面，更要注重法治的實踐層面，才能使“法律制約權(quán)力”由口號轉(zhuǎn)為現(xiàn)實，對權(quán)力構(gòu)成有效制約。

（四）“以道德制約權(quán)力”的模式

法治與德治，是兩種不同的國家治理模式。以法律制約權(quán)力是法治的基本要求，以道德制約權(quán)力則是德治的應(yīng)有之義。我國部分學者主張“以道德制約權(quán)力”的權(quán)力制約機制。郭道輝（1997）認為，以道德制約公共權(quán)力是通過學習和教育的方式，幫助掌權(quán)者樹立正確的權(quán)力觀，從機制上內(nèi)化其道德信念，培養(yǎng)他們勤政廉政、為國家利益和公共利益服務(wù)的品質(zhì)，使他們自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在誘惑，嚴格要求自己行使好公共權(quán)力。〔9〕莊宇峰（2007）則對制約權(quán)力的道德途徑進行分析，初步勾畫出以德制權(quán)的具體路徑，主張通過法制化的道德來制約公共權(quán)力。他認為，道德制約權(quán)力的途徑可分為外在機制（道德他律）和內(nèi)在機制（道德自律）。法律、制度是對人們行為底線的規(guī)定，而道德則是對個人的高標準要求與激勵，有利于掌權(quán)者個人素質(zhì)的提高、社會風氣的改良以及廉潔政府的構(gòu)建?！?0〕筆者認為，道德是一股軟性力量，無法對剛性的權(quán)力達成有效的制約，但在制約公共權(quán)力過程中有著教育、感化的作用。權(quán)力運行不僅要有健全的制度對其進行剛性制約，還要利用官德對其進行軟性制約。

（五）“以社會制約權(quán)力”的模式

“以社會制約權(quán)力”是近年來學術(shù)界的新提法，主張權(quán)力來源于社會并作用于社會，權(quán)力健康有效運行離不開社會對權(quán)力的制約。目前國內(nèi)學術(shù)界在這方面的直接研究成果鮮見，且主要是從理論層面進行論述的。如胡平仁（1999）探討“以社會制約權(quán)力”的理論基礎(chǔ)問題，在理解“市民社會”這一概念的基礎(chǔ)上闡釋市民社會與政治國家分離的原因、人民主權(quán)理論與代議制學說以及權(quán)威三角與多重集團的統(tǒng)治，并指出社會制約權(quán)力的現(xiàn)實途徑?！?1〕其他學者如黃輝的“以社會制約權(quán)力——羅伯特·達爾的民主新視角”（2005年12月第12卷第6期《東莞理工學院學報》）;周灝的“以社會制約權(quán)力——試論托克維爾的憲政思想”（2008年第7期《學術(shù)論壇》）等也是從理論角度進行研究的。

從筆者掌握的資料來看，真正把“社會制約權(quán)力”與當代中國民主建設(shè)實際結(jié)合起來進行系統(tǒng)思考的是郭道久博士的著作《以社會制約權(quán)力——民主的一種解析視角》（天津人民出版社，2005年）。郭博士從“以社會制約權(quán)力”的理念出發(fā)，用人民主權(quán)論、社會契約論、“社會與民主”理論、多元主義、合作主義和公共領(lǐng)域理論等分析了“以社會制約權(quán)力”的理論邏輯，并結(jié)合當代中國政治發(fā)展的實際深刻論述了“以社會制約權(quán)力”對民主政治建設(shè)的重大意義。要指出的是，“以社會制約權(quán)力”并不排斥國家權(quán)威，而是要為權(quán)力制約機制注入新鮮的血液——社會組織或私人領(lǐng)域的力量。

三、結(jié)語與展望

當代中國的政治實踐表明，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷由金字塔向扁平化的轉(zhuǎn)變，來自社會領(lǐng)域的社會組織、力量等社會性因素對公共權(quán)力運行的影響日益凸顯。權(quán)力制約體系的構(gòu)建不能只依靠單純的一種方式，而是要軟硬兼施、多管齊下，以權(quán)力制約為先導(dǎo)，以權(quán)利制約為基礎(chǔ)，以法律制約為規(guī)范，以社會制約為方向，輔之以必要的道德制約。

本研究運用比較分析法對公共權(quán)力的內(nèi)涵及制約模式的研究成果進行梳理。通過文獻分析不難發(fā)現(xiàn)，我國學者對公共權(quán)力制約問題的研究偏向于從理論層面論述權(quán)力制約機制的運行及其可能存在的問題，缺少實踐層面的反饋。本研究認為，以當代中國政治發(fā)展的實際為切入點，從近些年協(xié)商民主、權(quán)力清單等制度的推行狀況來探究其是如何影響公共權(quán)力制約機制的運行，是兼具理論——實踐價值的研究方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張迪.論公共權(quán)力與利益的關(guān)系〔J〕.云南社會科學.2003，（05）：38-40.

〔2〕裴曉玉.論公共權(quán)力〔J〕.才智.2013，（14）：215-216.

〔3〕沈榮華.行政權(quán)力制約機制〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2006.15.

〔4〕戴維新，戴芳.公共權(quán)力的制約和監(jiān)督機制研究〔M〕.寧夏：寧夏人民出版社，2007.119.

〔5〕葉戰(zhàn)備，金太軍.以權(quán)利制約權(quán)力視角下的輿論監(jiān)督〔J〕.探索.2005，（04）：63-68.

〔6〕胡玉鴻.“以權(quán)利制約權(quán)力”辨〔J〕.法學.2000，（09）：09-14.

〔7〕張利國.法治的核心：以法律制約權(quán)力〔J〕.貴州省政法管理干部學院學報，2001，（03）：01-04.

〔8〕范進學，夏澤祥.認真對待權(quán)力——法治視野下法律與權(quán)力關(guān)系的反思.浙江社會科學，2004，（04）：68-73.

〔9〕郭道輝.道德的權(quán)力和以道德約束權(quán)力〔J〕.中外法學，1997，（04）：21-27.

〔10〕莊宇峰.試論權(quán)力制約中的道德因素〔D〕.碩士學位論文，山西大學，2007.

〔11〕胡平仁.社會制約權(quán)力的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實途徑〔J〕.湘潭大學社會科學學報，1999，（23）：124-127.

〔責任編輯：張 港〕