土地變更調(diào)查成果在吉林省耕地保護(hù)中的應(yīng)用

張賾 梁強(qiáng) 王冬艷 劉蜀涵 韓莉

摘要 基于土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)，對吉林省耕地?cái)?shù)量變化情況進(jìn)行分析，并進(jìn)一步將變更調(diào)查成果應(yīng)用在耕地保護(hù)中的具體方面，為充分利用變更調(diào)查成果，切實(shí)保護(hù)耕地提供了依據(jù)，并對進(jìn)一步完善土地變更調(diào)查成果相關(guān)應(yīng)用提出建議。

關(guān)鍵詞 變更調(diào)查；耕地保護(hù)；吉林省

中圖分類號 S28 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-05236-03

耕地作為我國重要的土地資源，在確保國家經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定中起著不可替代的作用。我國把保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國策，對耕地資源的有效保護(hù)和合理利用是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，建設(shè)用地規(guī)模不斷增大，其中大量占用耕地，耕地保護(hù)壓力隨之增大。在嚴(yán)峻的形勢下，每年一次的土地變更調(diào)查也將查清耕地的實(shí)時(shí)情況作為工作的重中之重。

我國從2010年起開始逐年進(jìn)行土地變更調(diào)查，土地變更調(diào)查的成果主要包括數(shù)據(jù)成果、圖件成果、文字成果及數(shù)據(jù)庫成果等4個方面。截至2013年初，全國已經(jīng)連續(xù)開展了3次土地變更調(diào)查，目前各省都已具備2009年第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)以及2010～2012年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。如何能夠利用變更調(diào)查成果，最大程度的實(shí)現(xiàn)在國土資源管理中的應(yīng)用[1]，尤其是在耕地保護(hù)中的應(yīng)用[2]，是目前所需要解決的一個重要問題。

1 吉林省耕地?cái)?shù)量變化情況

選取2009年第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)及2010～2012年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對4年間吉林省各地區(qū)耕地?cái)?shù)量變化情況進(jìn)行分析。2009～2012年吉林省各地區(qū)耕地?cái)?shù)量變化情況見表1。

由表1可以看出，2009～2012年吉林省耕地總量共減少16 754.27 hm2。吉林省各地區(qū)中，除松原市及白城市外，其余地區(qū)耕地?cái)?shù)量在均呈現(xiàn)下降趨勢。其中松原市及白城市耕地面積由于吉林省西部土地開發(fā)而呈增加態(tài)勢。2009～2012年吉林省耕地?cái)?shù)量整體呈下降趨勢，由2009年的7 030 449.88 hm2減少到2012年的7 013 695.61 hm2，共計(jì)減少16 754.27 hm2，其中2010～2011年耕地?cái)?shù)量有小幅上漲，后又呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

吉林省耕地?cái)?shù)量下降主要原因?yàn)槌青l(xiāng)發(fā)展導(dǎo)致大量建設(shè)用地占用耕地，而耕地?cái)?shù)量的下降使得對其保護(hù)的形勢越發(fā)嚴(yán)峻。不論在數(shù)量和質(zhì)量上，都要嚴(yán)格管理，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提高耕地質(zhì)量，合理開發(fā)利用耕地資源。

2 變更調(diào)查成果在耕地保護(hù)中的具體應(yīng)用

2.1 制定土地利用規(guī)劃，控制耕地指標(biāo) 選取長春市及吉林市為例，根據(jù)2012年耕地?cái)?shù)量，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中耕地保有量數(shù)據(jù)，得出若保證土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)能夠完成每年最多可消耗的平均指標(biāo)，如表2所示。

由表2可知，按照土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中的指標(biāo)，到2020年，長春市要完成耕地保有量1 333 900 hm2，按此計(jì)算，平均每年最多可用耕地指標(biāo)14 511 hm2；而吉林市到2020年的耕地保有量需要達(dá)到655 000 hm2，由此可以算出到2020年每年最多可消耗耕地指標(biāo)34 012 hm2。通過分析可以看出，長春市及吉林市平均每年可消耗耕地指標(biāo)較耕地基數(shù)相比數(shù)量很小，說明目前耕地保護(hù)的形勢很嚴(yán)峻。

土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地規(guī)劃的作用就是要合理規(guī)劃土地，實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)制度并實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為指定土地規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確、詳細(xì)地查明每年的土地利用現(xiàn)狀、耕地?cái)?shù)量、基本農(nóng)田數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，便能夠在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定更合理的土地利用規(guī)劃，并將指標(biāo)落實(shí)到具體的空間范圍內(nèi)，保障土地指標(biāo)的合理利用，嚴(yán)格保護(hù)耕地[3]。

2.2 與土地整治相銜接，保證耕地總量動態(tài)平衡 土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段，也是保護(hù)耕地的一種重要手段。選取長春市和吉林市為例，利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)出新增耕地來源情況，結(jié)果見表3和圖1～4。

由圖1和2可知，從空間尺度上比較，長春市和吉林市新增耕地來源方式不同。2011年長春市新增耕地來源以土地開發(fā)為主，土地整理次之，其他原因再次之；吉林市新增耕地來源主要為土地復(fù)墾，其他原因次之。這說明不同空間范圍內(nèi)，由于行政區(qū)實(shí)際情況存在差異，新增耕地方式也不相同。

由圖1～4可知，時(shí)間尺度上，2010年長春市新增耕地來源方式與2011年存在一定差異，土地整理為主要方式，土地開發(fā)次之，二者間差距較小，其他原因再次之。吉林市2010年新增耕地來源于2011年有較大不同，主要來源方式為土地開發(fā)，其他原因次之，土地整理再次之。說明同一地區(qū)在不同時(shí)間尺度上，新增耕地增加方式也存在一定差別。

2012年耕地減少原因面積統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表4。由表4可知，耕地減少最重要的原因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的占用，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕等原因所占比例較少。

將土地變更數(shù)據(jù)與土地整治項(xiàng)目進(jìn)行銜接，能夠明確該地區(qū)耕地保護(hù)工作的力度和效果，做到心中有數(shù)，并對制定土地利用規(guī)劃和調(diào)控土地利用類型的指標(biāo)分配有一定的指導(dǎo)作用。一方面，明確新增耕地來源與耕地面積減少原因，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)耕地保護(hù)意識，警覺建設(shè)用地過度擴(kuò)張；并能夠利用土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)了解后備耕地資源的數(shù)量及現(xiàn)狀，積極進(jìn)行土地整治，及時(shí)補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。另一方面，通過耕地減少原因可以了解所需整治方向，幫助制訂耕地整治目標(biāo)，整體上把握耕地保護(hù)的方向，制訂合理的土地利用規(guī)劃[4]。

2.3 控制建設(shè)用地審批項(xiàng)目，保障耕地?cái)?shù)量 根據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)及土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）數(shù)據(jù)，得到2010年的建設(shè)用地審批情況。2010年吉林省各地區(qū)實(shí)際新增建設(shè)用地面積及規(guī)劃指標(biāo)對比見圖5。

由圖5可以看出，長春、四平、白山和白城的實(shí)際新增建設(shè)用地面積已經(jīng)超出規(guī)劃控制的新增建設(shè)用地量，尤其是長春市已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃控制指標(biāo)。而吉林、遼源、通化、松原和延邊州的新增建設(shè)用地?cái)?shù)量雖然在規(guī)劃指標(biāo)范圍內(nèi)，但其保留指標(biāo)仍顯不足。究其原因，一方面是吉林省正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張是必然面對的一個結(jié)果，另一方面也與規(guī)劃制定缺乏前瞻性有一定的關(guān)系。

2010年吉林省各地區(qū)實(shí)際新增建設(shè)用地占用耕地面積與規(guī)劃指標(biāo)對比見圖6。

由圖6可知，長春、四平、通化、白城和延邊州的實(shí)際新增建設(shè)用地占用耕地的指標(biāo)已經(jīng)超過了規(guī)劃中規(guī)定的新增建設(shè)用地占耕地面積的指標(biāo)，建設(shè)用地?cái)U(kuò)展迅速，大量占用耕地。吉林、遼源、白山和松原的新增建設(shè)用地雖未超過規(guī)劃指標(biāo)，但預(yù)留的指標(biāo)明顯不足，說明吉林省的耕地保護(hù)工作面臨形勢較為嚴(yán)峻。由此可以有效了解建設(shè)用地的變化情況以及指標(biāo)的使用情況，從而為更好地控制發(fā)展建設(shè)用地提供依據(jù)。

隨吉林省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，土地的供需矛盾日益突出。依據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn)，人均占有耕地的最低界限為0.05 hm2，若低于此限，即使在現(xiàn)代化生產(chǎn)條件下也難以實(shí)現(xiàn)糧食自給。同時(shí)城市用地受到限制，用地需求增加和耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出，嚴(yán)重制約著城市化的推進(jìn)。相關(guān)土地審批部門需要依據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果合理制定建設(shè)用地指標(biāo)，掌握建設(shè)用地審批占用耕地，嚴(yán)格控制保護(hù)耕地，嚴(yán)厲打擊建設(shè)用地報(bào)批中的越權(quán)、違規(guī)等行為，保證建設(shè)用地審批工作的正常進(jìn)行，保障耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。

3 土地變更調(diào)查成果應(yīng)用建議

土地變更調(diào)查成果為查清年度土地利用現(xiàn)狀和變化情況，保持全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)和國土資源遙感監(jiān)測全國“一張圖”基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性提供了基礎(chǔ)，并為實(shí)施耕地保護(hù)、加快基本農(nóng)田建設(shè)等提供了數(shù)據(jù)依據(jù)。但是，由于開展時(shí)間較短，土地變更調(diào)查還存在一些需要完善的問題，如數(shù)據(jù)整合度不高，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，數(shù)據(jù)應(yīng)用方面較為單一等。這就需要進(jìn)一步深化土地變更調(diào)查，細(xì)化和完善各方面成果，進(jìn)一步為耕地保護(hù)提供支持[5]。該研究對于土地變更調(diào)查提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 依據(jù)變更調(diào)查成果合理制定土地利用規(guī)劃，控制耕地?cái)?shù)量 目前土地變更調(diào)查政策僅施行了4年時(shí)間，由于時(shí)間跨度較小，在土地預(yù)測方面的精度還有一定欠缺。而隨著時(shí)間的發(fā)展和社會的進(jìn)步，對土地變更調(diào)查內(nèi)容的要求也隨之增加。因此，需要在現(xiàn)行的土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，不斷更新技術(shù)手段，提高調(diào)查精度，確保變更調(diào)查成果的準(zhǔn)確性及先進(jìn)性。并根據(jù)土地變更調(diào)查成果科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，合理規(guī)劃各類用地規(guī)模和用地結(jié)構(gòu)，使土地供給引導(dǎo)用地需求，達(dá)到控制土地?cái)?shù)量、保護(hù)耕地的目的。

3.2 以變更調(diào)查為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對土地監(jiān)管監(jiān)測，實(shí)時(shí)掌握耕地變化 需要在土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對土地利用的監(jiān)管。這就要求管理部門制定相關(guān)政策，依據(jù)變更調(diào)查成果，加強(qiáng)耕地保護(hù)，加快基本農(nóng)田建設(shè)，強(qiáng)化對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，達(dá)到對土地的節(jié)約集約利用。另外，對于違規(guī)用地、亂占耕地的行為要嚴(yán)格按照規(guī)定嚴(yán)肅處理。隨著各方對于耕地保護(hù)的意識不斷加強(qiáng)，對于土地利用的現(xiàn)勢性要求也不斷提高。由于土地利用具有實(shí)時(shí)變化的特點(diǎn)，建立全方位、實(shí)時(shí)的監(jiān)測平臺能夠?qū)崟r(shí)更新數(shù)據(jù)，及時(shí)為土地管理提供可靠依據(jù)。

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