地方政府“引稅”行為成因及對(duì)策探究

【摘 要】在財(cái)政分權(quán)思想的指導(dǎo)下，地方政府利用稅收杠桿引導(dǎo)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來是無可厚非的，但受局部利益的影響，一些地區(qū)對(duì)“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，給經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響。本文對(duì)此展開討論，首先闡述了地方政府“引稅”行為的現(xiàn)狀和主要表現(xiàn)形式，分析了“引稅”主要危害和成因，最后提出了較為切實(shí)可行的對(duì)策措施和改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】引稅；成因；對(duì)策

一、地方政府“引稅”行為現(xiàn)狀及主要形式

“引稅”，顧名思義，并不是引進(jìn)企業(yè)作為稅源，而是指地方政府通過降低稅率或財(cái)政返還一定比例等變相降低稅率手段將原不屬于本區(qū)域的稅收引到本地區(qū)繳納的行為和過程，也叫“協(xié)稅”、“買稅”、“返稅”，有的地區(qū)甚至美其名曰“招商引稅”，把“引稅”提高到招商、引資并重的高度，“引稅”指標(biāo)逐級(jí)下達(dá)，“引稅”壓力層層傳遞，足以體現(xiàn)個(gè)別地區(qū)對(duì)“引稅”工作的重要性認(rèn)識(shí)程度。

近來年，我國(guó)加大深化稅收征管改革力度，依法治稅水平明顯提高，有力的促進(jìn)了稅收征管工作。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，跨地區(qū)“引稅”現(xiàn)象在少數(shù)地區(qū)不但沒有減少，反而呈現(xiàn)出“引稅”獎(jiǎng)勵(lì)返還比例越來越高、地區(qū)“搶稅”爭(zhēng)奪戰(zhàn)愈演愈烈之勢(shì)，從以前的偷偷摸摸變成“引”得正大光明，甚至理直氣壯。個(gè)別地方政府“引稅”積極性空前高漲，當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門也睜一只眼閉一只眼，稽查乏力，樂享其成。

經(jīng)過近幾年的發(fā)展，地方政府“引稅”行為表現(xiàn)形式日趨多樣化，主要有以下幾種：（1）對(duì)大型跨地區(qū)施工項(xiàng)目，采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段，將施工過程中發(fā)生的稅款，轉(zhuǎn)引回本地區(qū)繳納；（2）吸引生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍在外地企業(yè)轉(zhuǎn)移注冊(cè)到本地，超越權(quán)限和范圍享受稅收優(yōu)惠返還；（3）成立沒有實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的虛假空殼公司，代開甚至虛開稅票并給予稅收獎(jiǎng)勵(lì)；（4）通過引進(jìn)上市公司個(gè)人股份減持、發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)等名義變相合法化“引稅”；（5）以各種名義即征即返或者先征后返，稅款“空轉(zhuǎn)”；（6）跨區(qū)“借稅”，支付一定比例手續(xù)費(fèi)等等。無論采取哪種手法，最終都以低稅率吸引納稅人，以回扣方式獎(jiǎng)勵(lì)納稅人或中介人，實(shí)質(zhì)均屬爭(zhēng)搶外地稅源，嚴(yán)格意義上涉嫌違法。

二、地方政府“引稅”行為的危害及成因

從表面上看，“引稅”對(duì)國(guó)家稅收總額沒有影響，納稅人通過稅收獎(jiǎng)勵(lì)減少了實(shí)際支出，本地政府也因?yàn)槲齺砹送鈪^(qū)域稅源完成了財(cái)政收入考核指標(biāo)任務(wù)，相反給人以“雙贏”和“皆大歡喜”的錯(cuò)覺，但通過深層次分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些“引稅”行為不僅擾亂了正常的納稅秩序，違反了國(guó)家稅收屬地征收管理的原則，造成地方政府財(cái)政收入的大量流失和地方政府收入虛增，更易滋長(zhǎng)瀆職、腐敗及政府公信力下降等一系列社會(huì)問題，對(duì)營(yíng)造公平良好的納稅環(huán)境極為不利?！耙悺毙袨榈拇嬖冢科湓?，主要有以下幾點(diǎn)：

1.基層財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來，中央統(tǒng)籌了大部分財(cái)力，僅約25%的財(cái)權(quán)留在地方，而縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府可用財(cái)力則更少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府自主調(diào)控的財(cái)力不足其可用財(cái)力的20%，相反縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出總額的50%以上，承擔(dān)了大部分的財(cái)政供養(yǎng)人口、義務(wù)教育、低保優(yōu)撫支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，基層財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。地方政府除通過跑省跑部爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付外，只能在引進(jìn)外地稅源、增加財(cái)政收入下下功夫。

2.地方片面追求政績(jī)工程

在一些地區(qū)，財(cái)政收入完成情況作為考核領(lǐng)導(dǎo)工作的政績(jī)工作。地方政府為了保持本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，財(cái)政收入指標(biāo)年年遞增，對(duì)地方財(cái)政的增收層層加碼。上級(jí)黨委、政府把財(cái)政收入增長(zhǎng)率作為考核下級(jí)政績(jī)的重要指標(biāo)，并將此作為提拔任用干部的重要依據(jù)，這使得下級(jí)在提高財(cái)政收入增長(zhǎng)率上動(dòng)足腦筋。

3.考核與評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)

上級(jí)部門制定的考核指標(biāo)體系存在缺陷，沒有考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，統(tǒng)一以量化指標(biāo)作為評(píng)價(jià)衡量標(biāo)準(zhǔn)，除直接考核財(cái)政一般預(yù)算收入完成指標(biāo)外，民生資金投入增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、工業(yè)增加值等更指標(biāo)無一不與地方政府收入息息相關(guān)。與其說地方政府“引稅”是為了搞政績(jī)工程、面子工程，還不如從一定程度上說是被逼“引稅”，僅為完成考核任務(wù)而已。

4.稅收制度與管理有漏洞

盡管我國(guó)已經(jīng)建立起比較完善的稅收征收管理體系，但對(duì)于地方政府跨地區(qū)“引稅”行為的認(rèn)定和管理處罰方面的體制機(jī)制仍不健全，制度建設(shè)存在一定缺失。有些“引稅”地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)擅自改變稅款征收辦法和征繳方式，對(duì)“引稅”行為執(zhí)法不嚴(yán)，處罰不力，極個(gè)別稅務(wù)人員甚至親自參與“引稅”或作為中介人牽線搭橋、出謀劃策，稅收征收管理存在明顯漏洞。

5.納稅人的趨利性及地方政府越權(quán)審批

納稅人依法納稅意識(shí)淡薄，地方政府超越法律規(guī)定越權(quán)審批“引稅”獎(jiǎng)勵(lì)資金。

三、對(duì)策措施及改進(jìn)建議

1.注重財(cái)源建設(shè)，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

消除地方政府“引稅”行為，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)是關(guān)鍵。地方政府尤其是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)稅源的調(diào)查分析，按照積極穩(wěn)妥的原則確定縣鄉(xiāng)財(cái)政收入目標(biāo)任務(wù)，把財(cái)政收入快速增長(zhǎng)建立在經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的基礎(chǔ)之上。進(jìn)一步完善對(duì)下級(jí)財(cái)政，尤其是省對(duì)市縣、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核辦法，把考核的重點(diǎn)放在稅源和征稅環(huán)境的建設(shè)上，建立健全科學(xué)的考核機(jī)制，要堅(jiān)持以實(shí)績(jī)用干部，更要防止投機(jī)取巧的干部得到提拔重用，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)依法理財(cái)?shù)穆氊?zé)，規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)行為，建立和完善合乎經(jīng)濟(jì)規(guī)律的責(zé)任追究制度。

2.堅(jiān)持依法治稅，強(qiáng)化稅源監(jiān)管

一是嚴(yán)格組織稅收工作紀(jì)律，堅(jiān)持依法治稅，不收過頭稅。堅(jiān)決防止和制止越權(quán)減免稅，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)免盡免，嚴(yán)禁“引稅”、“買稅”、“拉稅”等違法行為的發(fā)生；二是加強(qiáng)對(duì)車輛營(yíng)運(yùn)、采石業(yè)等稅收的代征行為管理力度，對(duì)不符合管理要求的一律予以撤銷代開資格；三是要依法加強(qiáng)稅票管理，對(duì)有涉嫌“引稅”違法行為稅務(wù)部門要拒絕開具完稅證明，充分利用現(xiàn)代化的信息管理手段，加強(qiáng)稅源監(jiān)管，對(duì)容易發(fā)生引稅、買稅行為的建筑工程等一次性稅源實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，切實(shí)堵塞稅收管理中存在的漏洞。

3.健全監(jiān)管機(jī)制，加大查處力度

各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政和稅務(wù)機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門在法定權(quán)限內(nèi)，要認(rèn)真履行職責(zé)，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)：

（1）建立健全“引稅”涉稅違法行為舉報(bào)制度，自覺接受社會(huì)各界對(duì)稅收征管工作的監(jiān)督。

（2）認(rèn)真開展調(diào)查和整改工作。嚴(yán)格按照上級(jí)有關(guān)部門開展“引稅”調(diào)研和整改工作的要求，認(rèn)真組織開展“引稅”問題專項(xiàng)清理核查工作，提出切實(shí)可行的整改措施，凡調(diào)查不徹底、措施不得力、掩蓋事實(shí)真相、沒有得到有效整改的，一經(jīng)查實(shí)，嚴(yán)肅處理。

（3）加大對(duì)“引稅”涉稅違法行為的處罰力度。①對(duì)發(fā)生引稅、買稅行為的地區(qū)，一經(jīng)查實(shí)，要堅(jiān)決追究有關(guān)人員的行政責(zé)任，并按照查實(shí)的“引稅”數(shù)額，全額從其轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性補(bǔ)助中予以扣減。對(duì)已享受“引稅”返還獎(jiǎng)勵(lì)政策的，要依法追回；②對(duì)被“引稅”地區(qū)有關(guān)人員有涉嫌違規(guī)越權(quán)或者瀆職行為，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行查處，違反廉潔自律有關(guān)規(guī)定的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究其法律責(zé)任。同時(shí)，按照查實(shí)的被“引稅”，全額從其轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性補(bǔ)助中予以扣減。③督促納稅人按照國(guó)家稅收政策規(guī)定的地點(diǎn)依法繳納稅款。對(duì)納稅人不按規(guī)定地點(diǎn)而到其他地區(qū)繳納稅款的，稅務(wù)部門不予認(rèn)可，要重新征收稅款并給予處罰。

4.加快財(cái)稅體制改革，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

進(jìn)行財(cái)稅體制改革是從根本上杜絕“引稅”行為的必由之路，一是加快不斷優(yōu)化稅收征管環(huán)境，堅(jiān)持依法治稅，加快實(shí)施稅收征管體制改革，嚴(yán)格執(zhí)行屬地征管規(guī)定，對(duì)稅收繳納地點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制，杜絕稅收的地區(qū)間非法轉(zhuǎn)移。二是加同時(shí)加大對(duì)縣鄉(xiāng)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)力。三是合理界定財(cái)政支出范圍。對(duì)基層政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)作出劃分，并加大中央轉(zhuǎn)移支付的透明度，使基層事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，對(duì)本該由中央政府承擔(dān)的、效益擴(kuò)及全國(guó)的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)劃歸中央財(cái)政的支出范圍。對(duì)于具有重大外溢性的地方公共產(chǎn)品，雖然可以由地方政府提供，但是中央政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)效益外溢的程度給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。這樣能夠減輕地方政府的支出壓力，使其不至于因不堪重負(fù)而走上“引稅”之路。

5.加大社會(huì)宣傳力度，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向

一是強(qiáng)化稅收法治觀念，加大宣傳力度，營(yíng)造納稅人依法誠(chéng)信納稅的良好氛圍；二是倡導(dǎo)樹立正確的政績(jī)觀、人生觀；三轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的管理理念，樹立依法行政法治觀念，塑造誠(chéng)信、公平、廉潔、高效的政府形象。

參考文獻(xiàn)：

[1]萬育明.欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“買稅”成因及對(duì)策[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2009（11）

[2]大悟縣審計(jì)局.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“引稅”行為的分析與探討[J].審計(jì)月刊，2006（08）

作者簡(jiǎn)介：

吳金鋒，現(xiàn)任基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所副所長(zhǎng)，2008年至2012年期間曾在江蘇省南通市通州區(qū)財(cái)政局從事財(cái)政社會(huì)保障資金管理工作，主持實(shí)施通州社會(huì)保障資金比對(duì)系統(tǒng)。