區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策效應研究

劉琦 黃天華

摘要：導致我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距有多種因素，財政政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展方面應發(fā)揮積極作用，但研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財政政策的調(diào)控措施縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距的效應并不明顯，甚至起到了擴大區(qū)域差距的作用。因此，為縮小東中西部三地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)公共服務提供的均等化，須完善政府均衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀財政政策，深化財政管理體制改革，優(yōu)化、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構，加大政府投資力度，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟差距；協(xié)調(diào)發(fā)展；財政政策

一、 我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展非均衡現(xiàn)狀

我們選取衡量區(qū)域經(jīng)濟差距的常用指標泰爾熵指數(shù)（Theil Index）來測算區(qū)域差距的變化趨勢，該指標越大說明區(qū)域經(jīng)濟差距越大。根據(jù)中國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，我們把全國分為三大經(jīng)濟區(qū)域：東部地區(qū)、中部地和西部地區(qū)， 相對應的區(qū)域經(jīng)濟差距為：東部地區(qū)內(nèi)部差距、中部地區(qū)內(nèi)部差距、西部地區(qū)內(nèi)部差距及三大區(qū)域之間差距。

泰爾熵指數(shù)（Theil Index）可以表示為：T=TN+TJ，其中TN代表區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟差距，TJ代表區(qū)域間經(jīng)濟差距，我們分別選取不同地區(qū)的人均GDP和人口數(shù)作為測度泰爾熵指數(shù)的基本數(shù)據(jù)。TJ=（GDPi/GDP）·LOG[（GDPi/GDP）/（POPi/POP）]

其中，GDPi、GDP分別表示某個地區(qū)人均GDP與全國的人均GDP，PoPi 、PoP分別代表某個地區(qū)的人口與全國總?cè)丝跀?shù)， GDPi/GDP表示某地區(qū)人均GDP占全國人均GDP比重，PoPi/PoP表示某個地區(qū)人口占全國總?cè)丝诒戎亍?/p>

TN=（GDPi/GDP）LOG[（GDPij/GDPi）/（POPij/POPi）]

其中t表示第i地區(qū)中的省份個數(shù)，GDPij表示第i地區(qū)第j省份的人均GDP，POPij表示第i地區(qū)第j省份的人口數(shù)，GDPij/GDPi表示第i地區(qū)中第j省份的人均GDP與第i地區(qū)人均GDP比重、PoPij/PoPi表示第i地區(qū)中第j省份人口數(shù)與第i地區(qū)人口總數(shù)比重。

考慮到測量數(shù)據(jù)的連貫性及完整性，我們選取1994年至2012年的全國不同地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)和人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)（西藏自治區(qū)除外），除特別說明外，數(shù)據(jù)來源歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國人口統(tǒng)計年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。為消除通脹因素，以1994年為基期分別對以后各個時期的不同地區(qū)人均GDP做消漲處理。圖1顯示各區(qū)域經(jīng)濟差距的泰爾熵指數(shù)。從圖1可以看出，1994年～2012年間，各地區(qū)間經(jīng)濟差距經(jīng)歷了先擴大再縮小的變化態(tài)勢。中、西部地區(qū)的內(nèi)部經(jīng)濟差距不大，東部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟差距自2003年明顯下降不少，泰爾熵指數(shù)從2003年的0.138下降到2012年的0.102，下降了近29.4%，而東、中及西部地區(qū)的經(jīng)濟差距自2003年以來也顯著縮小，泰爾熵指數(shù)從0.043 8下降到 0.037，下降幅度接近18.3%。這主要得益于我國開發(fā)西部戰(zhàn)略的實施，有力的促進了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不斷縮小同東部地區(qū)的經(jīng)濟差距。同時東部地區(qū)外向型企業(yè)較多，因國際金融危機連鎖效應面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和出口壓力等多種因素的影響而經(jīng)濟增速放緩，進一步縮小同中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，也導致東部地區(qū)內(nèi)部差距的縮小。各地區(qū)經(jīng)濟差距的變化趨勢說明，總體而言，我國近年來實施的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展計劃還是取得一定成效的。

但是，和其他兩大區(qū)域相比，東部地區(qū)的內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差距仍然較大，明顯高于中西部的經(jīng)濟發(fā)展差距。西部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差距也并未明顯變小?？梢姈|部地區(qū)內(nèi)部差距是我國區(qū)域發(fā)展不平衡的主要根源之一，各區(qū)域間的經(jīng)濟差距也依然不容忽視，區(qū)域間的均衡發(fā)展依然值得我們重視。

二、 我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展非均衡的財政政策性因素

1. 不同層級政府財權和事權的錯位。所謂財權是各級政府依據(jù)法律規(guī)定籌集和支配財政收入的權力。理論上我國財政體制遵循“統(tǒng)一領導、分級管理”、“集權與分權相結(jié)合，財權與事權統(tǒng)一”的原則，各級政府為完成相應的行政事務、經(jīng)濟事務須掌握一定財權。而中央政府具有統(tǒng)籌調(diào)控區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展和公共服務差異的責任，地方政府只負責本轄區(qū)的公共服務，因此中央政府的財權往往大于地方政府的財權。但地方政府往往比中央政府承擔著更多的社會職責卻沒有相應的財權相匹配。所謂事權，是法律所賦予的體現(xiàn)政府合理支出責任的行政權利和任務。我國政府五級行政架構決定了事權劃分的復雜性，在實際運作中各級政府的事權并未明確界定，也未通過立法對各級政府的事權進行明確劃分和說明，中央政府和地方政府間事權劃分較為模糊（外交、國防除外）。在社會行政事務管理中往往造成上級政府事權下移、錯位現(xiàn)象（王志剛、龔六堂，2009）。

圖2顯示，自實施分稅制以來，中央財政收入占全國財政收入比重整體較高，基本保持在50%以上，而地方財政支出卻從1994年69.7%上升到2012年85.07%，收入則處于平穩(wěn)態(tài)勢。這種財權和事權的錯位不僅增加了中央政府向地方轉(zhuǎn)移支付的壓力，使得地方政府在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等方面缺乏財政投入，更影響了落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，加大區(qū)域經(jīng)濟的差距。

2. 稅收返還制度缺乏縮小區(qū)域間財力差距的能力。本質(zhì)上稅收返還制度是中央和地方分享稅收增量的一種形式，其根本目標是補償因稅種劃分導致地方稅收減少所作出的財政制度安排，即保證了中央財政收入，確保宏觀調(diào)控的能力，也保證了地方政府的稅收利益。1994年分稅制改革以后，把原屬于地方財政來源的“兩稅”（增值稅的75%和消費稅的100%）劃為中央財政收入，然后再以各地上劃中央“兩稅”收入增長率為基礎逐年遞增返還地方。返還的遞增率按地方上繳入中央財政的“兩稅”增長率的1：0.3的比率確定。事實上，稅收返還縱向調(diào)控保障功能有限，限制了均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，更不可能實現(xiàn)地區(qū)間公共服務能力的均等化。稅收返還一個重要特點就是返還的無差別性，即“誰上繳的多返還的就多”， 即“富者越富，窮者越窮”。結(jié)果就是發(fā)達地區(qū)上繳更多稅收獲得更多返還，而落后地區(qū)稅源少返還稅額就少，這無助于區(qū)域間經(jīng)濟差距的縮小，反而加劇了區(qū)域間的經(jīng)濟差距。

3. 轉(zhuǎn)移支付制度實施過程中存在目標偏離，結(jié)構失衡等問題。財政轉(zhuǎn)移支付制度是依據(jù)財權與事權相匹配的原則，上級政府對下級政府實施財政補貼以達到均衡地區(qū)間財力差距的目標。2009年，對轉(zhuǎn)移支付制度重新作出規(guī)范，將轉(zhuǎn)移支付簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是彌補財力薄弱地區(qū)的財力缺口，提高地方政府安排財政支出和落實社會管理的能力；專項轉(zhuǎn)移支付則體現(xiàn)在實現(xiàn)中央政府的宏觀政策及發(fā)展戰(zhàn)略意圖。但從轉(zhuǎn)移支付實施效果來看問題不少：一是轉(zhuǎn)移支付目標出現(xiàn)偏離。由于轉(zhuǎn)移支付的初衷就是照顧地方財力不足問題，這在很大程度上限制了中央財政政策的調(diào)控空間，難以有效均衡區(qū)域間財力差異這一根本目標；二是結(jié)構不夠合理規(guī)范。在結(jié)構配置上，縱向轉(zhuǎn)移支付種類過多，橫向轉(zhuǎn)移支付缺失，并沒有完全體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)劃，臨時性特征較為明顯，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用；三是轉(zhuǎn)移支付項目過多，缺乏有效監(jiān)督和管理。轉(zhuǎn)移支付的渠道過于分散，缺乏資金整合力度，使用范圍過于細化，而相應的監(jiān)督機制缺乏，影響轉(zhuǎn)移支付的實施效果。因此有學者指出，一定程度上轉(zhuǎn)移支付的實施甚至擴大了區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距（官永彬，2011）。

4. 固定資產(chǎn)投資的區(qū)域差異性加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距?；A設施及固定資產(chǎn)的投資規(guī)模主要依賴政府投資，政府投資對經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異性較為顯著（Francisco，D.C.& Pablo，H.D.C.，2008；Glomm，G.& Kaganovich，M.，2003）。改革開放以來，東部地區(qū)憑借地理優(yōu)勢和政策優(yōu)惠吸引更多投資，率先擺脫經(jīng)濟落后的局面，逐步擴大與中西部地區(qū)的經(jīng)濟的發(fā)展差距。與此同時，國家也加大對東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資力度，投資比重基本保持在50%以上。近年來由于受國際金融危機及產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整等因素影響，東部地區(qū)的投資增長逐漸進入相對平穩(wěn)期，所占比重略有下滑，而中、西部地區(qū)在自然資源和投資成本方面逐漸凸顯優(yōu)勢，吸納投資能力增強，但東西部投資規(guī)模差距依然較為顯著。更為重要的是，中國開啟市場經(jīng)濟體制以來，政府投資在總投資中比重逐漸減少，而東部地區(qū)由于進入投資主體的多元化和市場化趨勢，反而加速了經(jīng)濟發(fā)展，而過度依賴政府投資的中西部地區(qū)因政府投資的減少往往陷入困境，這勢必進一步拉大與東部地區(qū)的發(fā)展差距。

三、 促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策建議

1. 深化財權事權相匹配的財政管理體制的改革。財權和事權的不對等會弱化地方政府提供公共服務的能力，加劇區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距。

（1）根據(jù)不同層級政府提供服務的范圍確定支出責任。按照公共服務的受益原則界定不同層級的政府支出范圍，全國性的公共產(chǎn)品如外交，防務等應有中央財政負責，而地方性事務如市政建設、治安管理則有地方政府承擔。對不同層級政府間交叉公共事務如公共衛(wèi)生、義務教育等必須根據(jù)法律規(guī)定明確財政支出責任主體，規(guī)范跨地區(qū)公共服務的提供機制，這樣可以避免事權和財權分擔的隨意性，保障公共服務提供的可持續(xù)性。

（2）明確各層級政府的收入責任。地方政府應根據(jù)事權和財權一致的原則，加強和完善地方稅收體制，在法律許可的范圍內(nèi)因地制宜的拓寬稅基，開辟稅源，逐步提高財政汲取能力，形成地方自主稅收體系，逐步擺脫過度依靠中央轉(zhuǎn)移支付來滿足地方經(jīng)濟和社會事務管理的不利局面。當然這需要中央政府下放部分稅收立法權限，以培養(yǎng)地方政府的財政汲取能力。

2. 加大落后地區(qū)的政府投資力度，縮小區(qū)域差距。

（1）要發(fā)揮政府投資的示范作用。良好的政府投資行為有利于吸引社會資金投入到落后地區(qū)。地方政府應制定吸引外部資金的優(yōu)惠措施如優(yōu)惠貸款、提供借款擔保、低價提供土地使用權、減免稅收等措施，采取獨資、合資、參股、BOT投資等多形式、多渠道吸引外部資金投入到落后地區(qū)的經(jīng)濟建設，積極發(fā)揮政府投資的引導和政策支持作用。對一些涉及國計民生的重大工程及基礎設施建設，如鐵路、能源，政府可以控制資金投入的主體部分，適當引入部分民間資本參股；對于一般性投資行為，應按照市場規(guī)律開展區(qū)域投標競爭，政府需要做的就是為市場投資行為提供政策便利、規(guī)范投資管理。

（2）加強政府投資力度。落后地區(qū)囿于自身資源稟賦的匱乏，僅靠自身資產(chǎn)和財政投入積累，很難縮小同發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟差距，而政府處于宏觀調(diào)控的地位，它的投資行為更會考慮到所投資地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體效益，中央政府應加大對中西部地區(qū)的財政投入比例，均衡東西部政府投資規(guī)模。投資范圍上，政府既要注重基礎設施領域的投資行為，主要包括涉及國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，同時也要關注對教育、醫(yī)療及生態(tài)環(huán)境保護的投入，在縮小同發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟差距的同時盡力保障中西部地區(qū)的均衡發(fā)展。

3. 合理優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。

（1）要明確轉(zhuǎn)移支付制度的具體目標。由于我國幅員廣闊，不同地區(qū)在資源稟賦、社會人文環(huán)境、公民需求偏好等方面差別較大，很難對所謂的公共服務均等化做出明確統(tǒng)一的判定，而轉(zhuǎn)移支付目標的覆蓋范圍不僅包括縮小區(qū)域發(fā)展差距，公共服務的均等化，也包括中央政府宏觀政策的貫徹和實施意圖。而轉(zhuǎn)移支付的資金并非無限豐富，這就要求在選擇轉(zhuǎn)移支付的目標時應將縮小區(qū)域經(jīng)濟差距、區(qū)域間公共服務提供的均等化作為轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先實施目標，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，即要防止東部地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付資金的浪費也要防止中西部地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴性，確保轉(zhuǎn)移支付的實施效果。

（2）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付分配方式和結(jié)構。如前所述，轉(zhuǎn)移支付的目標是縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距，扶持落后地區(qū)。但實際效果卻是東部發(fā)達省份獲得較多均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，西部地區(qū)所獲資金較少（賈曉俊、岳希明，2012）。這就需要矯正轉(zhuǎn)移支付的分配機制：在整個轉(zhuǎn)移支付類型選擇中，要注意各支付手段的比例配比關系，結(jié)合我國實際情況和借鑒國際經(jīng)驗，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例和規(guī)模，整合不夠規(guī)范和不合理的轉(zhuǎn)移支付，完善、減少稅收返還的比重，提高落后地區(qū)財政支配能力。同時，控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，針對專項支付資金的使用及資金分配方式，要根據(jù)不同地區(qū)的實際情況和政府支出責任，進行公正、客觀的測算，加強對資金使用效率考評，是否需要地方資金的配套及配套金額的確定則要根據(jù)地方財力的實際承受能力而定。

（3）建立縱向橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。我國目前主要實施縱向轉(zhuǎn)移支付模式，但由于區(qū)域經(jīng)濟和發(fā)展水平差異較大，僅靠中央財力難以有效完成轉(zhuǎn)移支付的目標，需要在中央政府的安排和監(jiān)督下建立縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的綜合轉(zhuǎn)移支體系。由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)提供資金支持，鼓勵地方政府間直接接觸，節(jié)約轉(zhuǎn)移支付成本，充分發(fā)揮地方政府盤活轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的積極性和主動性，提高政府整體財政管理水平。橫向轉(zhuǎn)移支付是同級政府間財政資金無償劃撥，均衡不同區(qū)域財力差異。顯然在缺乏激勵機制的情況下很難保證這種轉(zhuǎn)移支付模式能夠有效運行下去，這就需要上級政府督促、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)間資金轉(zhuǎn)移。

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基金項目：上海財經(jīng)大學博士創(chuàng)新基金項目（項目號：CXJJ-2011-363）階段性成果之一。

作者簡介：黃天華，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師；劉琦，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士生。

收稿日期：2013-11-18。