我國(guó)出入境邊防檢查的現(xiàn)狀與對(duì)策

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷開(kāi)放，外國(guó)人員出入境更加頻繁，同時(shí)國(guó)際恐怖主義的長(zhǎng)期存在，對(duì)我國(guó)出入境邊檢工作帶來(lái)了一定壓力，我國(guó)的出入境管理制度在結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)情的基礎(chǔ)上，應(yīng)參考更多國(guó)外先進(jìn)管理體制和技術(shù)，讓我國(guó)出入境邊檢工作不斷完善。

[關(guān)鍵詞]非法出入境；邊防檢查機(jī)關(guān)；邊防檢查體系

出入境邊防檢查是保障國(guó)家安全和利益的必要環(huán)節(jié)，而其中最突出的問(wèn)題就在于非法出入境所存在的隱患，特別是隨著我國(guó)出入境政策的調(diào)整、國(guó)民申請(qǐng)普通護(hù)照逐步的方便，非法出入境的問(wèn)題就更顯嚴(yán)峻。通過(guò)了解出入境的邊防檢查可以窺視到整個(gè)出入境邊防檢查的現(xiàn)狀與問(wèn)題。

一、我國(guó)非法出入境執(zhí)法的現(xiàn)狀

在通過(guò)對(duì)各處口岸邊防檢查站在非法出入境執(zhí)法過(guò)程中的疑難問(wèn)題匯總，主要體現(xiàn)了以下幾方面：

（一）打擊境外轉(zhuǎn)道非法移民第三國(guó)法律存在空白區(qū)

從近幾年各口岸獲取的遣返案例中可看到，境外轉(zhuǎn)道非法移民第三國(guó)的比例非常大，但該問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)存的法律上仍屬未明確界定范圍，很多人都認(rèn)為這種行為與偷渡類似，但是又屬于合法范疇，因?yàn)樗](méi)有違反現(xiàn)存的相關(guān)法律條款，不會(huì)給予任何的律法追究。

（二）邊境檢查機(jī)關(guān)對(duì)偽證或簽證的鑒定沒(méi)有條款規(guī)定

一般邊檢中所遇到的持有偽證照或簽證出入境是現(xiàn)存非法出入境的主要表現(xiàn)形式，而對(duì)于持有人所持有的護(hù)照、證件的真假鑒定會(huì)成為定案的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，然而我國(guó)現(xiàn)存法律中，并沒(méi)有對(duì)證照、簽證等證件的司法鑒定有明確的權(quán)利歸屬界定。而我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)于物證檢驗(yàn)方面又集中在一般的物證的真實(shí)性和差異性的鑒別，而對(duì)于護(hù)照、簽證的鑒別研究尚為不足。邊檢機(jī)關(guān)雖然擁有國(guó)家授予的檢查各類證照的職權(quán)，然而卻沒(méi)有給予其司法鑒定的權(quán)利，這樣對(duì)其執(zhí)法的合法性上大打折扣。

（三）各類證照、簽證的多樣性給邊檢工作帶來(lái)的更多的考驗(yàn)

各國(guó)的證件、簽證并不是一成不變的，并且數(shù)量較多，頻繁的細(xì)節(jié)和整體的變換讓邊檢人員不能及時(shí)辨別出真假，特別是多樣的變換下，公安或有關(guān)部門沒(méi)有將其變換的信息及時(shí)通知到邊檢部門，這樣就更容易導(dǎo)致邊檢工作的滯后性。并且對(duì)于無(wú)法辨別真假的情況下，放行或阻止出入境也沒(méi)有明確的規(guī)定，這樣就容易造成執(zhí)法過(guò)程的差異性，不利于推行依法治邊的理念。

二、我國(guó)非法出入境問(wèn)題所產(chǎn)生的影響

（一）加劇國(guó)際非法移民問(wèn)題

由于我國(guó)對(duì)境外轉(zhuǎn)道非法移民存在的法律空白，導(dǎo)致全國(guó)各相關(guān)執(zhí)法部門各自為政，對(duì)邊檢工作的認(rèn)識(shí)不一，對(duì)于邊檢的實(shí)際操作沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)實(shí)際工作中出現(xiàn)當(dāng)事人提起申訴、復(fù)議或訴訟等問(wèn)題，一般部門相關(guān)人員會(huì)不予追究，這必然引起同類事件的再次發(fā)生，并且有助長(zhǎng)之勢(shì)。

（二）讓邊檢工作存在管理上的隱患

由于我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)境外轉(zhuǎn)道非法移民進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的管束，因此各口岸的邊檢工作中一般采用較為短期內(nèi)的政策和規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法，這樣有可能導(dǎo)致非法出入境人員或其幕后組織者通過(guò)多樣的辦法去拉攏賄賂邊檢人員，讓其非法出入境變得合法。此外，邊檢人員依法扣審非法出入境人員后，由于取證難和各種執(zhí)法認(rèn)識(shí)不一的問(wèn)題，往往讓該類案件以釋放而告終。

（三）加大了邊檢執(zhí)法人員心理壓力

邊檢人員處理出入境檢查工作一般通過(guò)簡(jiǎn)短的詢問(wèn)和判斷來(lái)完成，在處理上主要依靠邊檢人員的判斷來(lái)完成，同時(shí)問(wèn)題的處理上要受制于現(xiàn)行的規(guī)定，讓邊檢人員承受了較大的精神壓力，特別是非法出入境人員根據(jù)現(xiàn)行情況，針對(duì)邊檢的實(shí)際情況來(lái)制造出多樣的應(yīng)變手段，讓邊檢人員更加難以辨別。此外，由于非法出入境嫌疑人在移交后臺(tái)審查后，由于取證難等問(wèn)題無(wú)法立案，容易給人留下邊檢人員工作能力差的印象，并且當(dāng)嫌疑人在他國(guó)被查為境外非法轉(zhuǎn)道時(shí)，又會(huì)被有關(guān)國(guó)家認(rèn)為本國(guó)執(zhí)法人員存在買關(guān)賣關(guān)的嫌疑。

（四）極易導(dǎo)致邊檢執(zhí)法行政訴訟的敗訴現(xiàn)象

因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行的邊檢法律中沒(méi)有對(duì)偽假證照或簽證的司法鑒定權(quán)的明確界定，因此容易讓邊檢機(jī)關(guān)存在著非法出入境取證難的問(wèn)題，一般只有口供，而沒(méi)有其他有效證明，特別是當(dāng)涉案人員提起行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)作為舉證的主體便會(huì)顯得非常被動(dòng)，很可能會(huì)承擔(dān)敗訴后的國(guó)家賠償責(zé)任。

三、德國(guó)出入境邊防檢查的現(xiàn)狀

（一）前移戰(zhàn)略

前移戰(zhàn)略是通過(guò)對(duì)信息的多方面收集與分析來(lái)加強(qiáng)預(yù)防非法出入境的活動(dòng)。德國(guó)會(huì)派駐官員到各國(guó)的使館和機(jī)場(chǎng)收集情報(bào)，同時(shí)與航空公司緊密合作，聯(lián)合做好防范工作。德國(guó)在出入境的檢查上特別注重人員信息的收集、分析，以及投入到實(shí)際的運(yùn)用中，特別是使用航空公司的旅客信息和各使館所簽發(fā)的簽證信息等進(jìn)行有預(yù)防性的檢查。此外，德國(guó)還設(shè)有專門的背景分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以指揮下設(shè)的警方評(píng)估、情報(bào)分析和數(shù)據(jù)庫(kù)資料，有效地綜合各方力量運(yùn)用到實(shí)際的邊檢工作中。

（二）邊檢工作突出重點(diǎn)，措施先進(jìn)

德國(guó)的邊檢工作重心在于對(duì)入境的檢查與管理，而入境檢查管理中，又以對(duì)非歐盟國(guó)家的入境檢查為首要任務(wù)。這種現(xiàn)象主要是與其邊檢法律制度相關(guān)。德國(guó)對(duì)于重點(diǎn)航班采取指定?？课恢玫姆绞絹?lái)加強(qiáng)其入境的檢查強(qiáng)度。邊檢現(xiàn)象對(duì)歐盟國(guó)家人員設(shè)置了專屬通道，并進(jìn)行簡(jiǎn)易的邊檢程序，而對(duì)于行動(dòng)異常的人員采取重點(diǎn)抽查和審核。一般檢查歐盟國(guó)家的人員用時(shí)大概在20秒，而檢查非歐盟國(guó)家的人員會(huì)多一倍，大概在40秒左右。

除了人工邊檢方式外，德國(guó)聯(lián)邦警察還會(huì)使用生物科技和其他有效的現(xiàn)代科技技術(shù)，如可采用自助型的查驗(yàn)程序，有效地提升邊檢檢查的數(shù)量、質(zhì)量和速度。因此，在旅客經(jīng)過(guò)自助查驗(yàn)通道時(shí)可自行進(jìn)行所持證件的掃描和虹膜信息的對(duì)比。而持有電子生物護(hù)照的歐盟國(guó)旅客不需要采集信息，就可以通過(guò)自助查驗(yàn)系統(tǒng)完成整個(gè)邊檢程序，有效地加快的邊檢工作的效率。

四、德國(guó)邊檢制度對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善法律制度，明確指導(dǎo)我國(guó)邊防檢查工作

目前我國(guó)所使用的邊檢法律制度還要追溯到1985年全國(guó)人大第13次會(huì)議通過(guò)的《外國(guó)人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》。而直接指導(dǎo)邊檢工作的法律來(lái)自于1995年國(guó)務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議中通過(guò)的《出境入境邊防檢查條例》，它明確了邊檢工作中邊檢機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，對(duì)邊檢工作各方面開(kāi)展作了細(xì)致的規(guī)定。而最新的出入境管理規(guī)定是2012年6月全國(guó)人大第27次會(huì)議通過(guò)的新邊檢檢查條例，該條例還在制定中。通過(guò)對(duì)比與借鑒德國(guó)的邊檢工作制度，我國(guó)需要完善下列邊檢制度。

1.對(duì)國(guó)外人員的出入境管理檢查。如德國(guó)邊檢工作中所展現(xiàn)，對(duì)非歐盟國(guó)家的人員的入境檢查管理為重點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)非本國(guó)國(guó)民的入境檢查管理。當(dāng)下，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)逐步的開(kāi)放，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家公民想移民到我國(guó)工作、居住、發(fā)展。然而我國(guó)的國(guó)家資源有限，同時(shí)我國(guó)人口數(shù)量龐大，就業(yè)壓力長(zhǎng)期存在，如果采取鼓勵(lì)外來(lái)移民的措施，勢(shì)必加大本國(guó)國(guó)民內(nèi)部的人口壓力問(wèn)題。另一方面，由于國(guó)際恐怖主義的長(zhǎng)期存在和不斷擴(kuò)張，我們需要加大對(duì)外來(lái)人員的入境檢查，從而來(lái)保障本國(guó)的安全環(huán)境。因此，在邊檢工作中需要加強(qiáng)對(duì)非本國(guó)公民的入境檢查力度，在歡迎外國(guó)人員來(lái)我國(guó)的同時(shí)，也要控制其外來(lái)人員對(duì)我國(guó)的安全和生產(chǎn)環(huán)境帶來(lái)的影響。

2.邊檢工作要充分考慮本國(guó)國(guó)民的出入境權(quán)利，簡(jiǎn)化國(guó)民出入境手續(xù)。德國(guó)的《護(hù)照法》充分關(guān)注到德國(guó)公民的入境問(wèn)題，規(guī)定邊檢機(jī)關(guān)不得拒絕德國(guó)公民的入境要求，而對(duì)出境的控制上主要針對(duì)的是特殊對(duì)象。國(guó)家對(duì)本國(guó)公民頒發(fā)了公民護(hù)照，就應(yīng)該充分保障其公民權(quán)益，為公民多方面提供便捷服務(wù)，而我國(guó)對(duì)于本國(guó)公民嚴(yán)格的出入境限制則顯得相對(duì)不合理。國(guó)外簽證、護(hù)照等證照種類繁多，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在審核這些證照上需要更加的專業(yè)，和花費(fèi)更多的精力，因此為了做好對(duì)國(guó)外證照的檢查工作，對(duì)國(guó)內(nèi)人員的檢查工作減少流程可以更好地節(jié)省人力，提高工作效率。

3.提高邊檢工作技術(shù)性，為先進(jìn)技術(shù)開(kāi)辟綠色通道?！秶?guó)際航班載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)實(shí)施辦法》在2008年2月13日經(jīng)由公安部部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò)，并且經(jīng)過(guò)了民航總局的同意，在2008年5月1日開(kāi)始正式施行。旅客信息預(yù)報(bào)系統(tǒng)為出入境邊檢工作提供了有效的法律依據(jù)，提升了邊檢的防控能力。而其他的防護(hù)措施，如電子生物特征檢查、自助查驗(yàn)通道等都可以通過(guò)法律完善來(lái)為我國(guó)邊檢工作提供有效的執(zhí)法依據(jù)。

（二）改革我國(guó)邊檢機(jī)關(guān)設(shè)置，展現(xiàn)中央事權(quán)屬性，建立統(tǒng)一的檢查和服務(wù)體系

當(dāng)下我國(guó)的出入境邊檢機(jī)關(guān)主要由兩部分構(gòu)成，在1998年經(jīng)過(guò)改制的北京、上海、深圳等9個(gè)出入境邊檢總站歸公安部出入境管理局直接管轄，其他的邊檢站為現(xiàn)役部隊(duì)，歸屬于各省的公安邊防部隊(duì)管理。而在德國(guó)，沒(méi)有單獨(dú)的出入境邊檢機(jī)關(guān)，聯(lián)邦警察總局在全國(guó)設(shè)有9個(gè)地方聯(lián)邦警察分局，其中法蘭克福國(guó)際機(jī)場(chǎng)就是9個(gè)分局中的一個(gè)。其職能相當(dāng)于我國(guó)北京邊檢總站、機(jī)場(chǎng)公安分局、武警三支隊(duì)、國(guó)際空警大隊(duì)和安保公司的總和，這樣形成了統(tǒng)一的立體式出入境邊檢管理體系。

在德國(guó)邊檢體系的參照下，為了讓我國(guó)出入境邊檢體系體現(xiàn)中央事權(quán)屬性，應(yīng)該將所有的邊檢口岸進(jìn)行全新的改制，在各省設(shè)立出入境管理分局，獨(dú)立于各地的地方領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一歸屬于公安部出入境管理。依照我國(guó)國(guó)情，像法蘭克福機(jī)場(chǎng)分局那樣可將安檢、邊檢、警衛(wèi)、空中和地面安保功能集合到一起的做法并不實(shí)際，但是這樣的統(tǒng)一立體式邊檢管理體系值得我們學(xué)習(xí)。我們可以做的是，加強(qiáng)各口岸執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作，讓所有有效信息可以得到共享。而當(dāng)下，在各地已經(jīng)展開(kāi)了一些具體的實(shí)際合作，且成效較好。例如，2010年，北京出入境邊檢總站、首都機(jī)場(chǎng)公安分局、海關(guān)緝私分局就共同簽署了《加強(qiáng)首都口岸管控跨警種合作框架協(xié)議》，盡可能地發(fā)揮了邊檢單位在檢查工作中的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果。

（三）完善我國(guó)邊檢體制，突出邊檢重點(diǎn)，采用先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作

隨著出入境人數(shù)的增加和國(guó)際恐怖主義的存在，我國(guó)各邊檢單位的邊檢工作壓力日益加劇。借鑒德國(guó)的現(xiàn)存模式，我國(guó)應(yīng)積極派遣人員到國(guó)外收集有效情報(bào)，建立全面的外國(guó)人簽證信息資料庫(kù)和出入境人員資料庫(kù)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)資料庫(kù)和出入境人員信息調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行預(yù)估和預(yù)防。突出出入境邊檢工作重點(diǎn)，主要放在對(duì)外國(guó)人入境邊檢工作上，重點(diǎn)放在網(wǎng)上追逃人員，偷渡線路旅客的處境檢查。積極推動(dòng)先進(jìn)生物特征檢查、自助查驗(yàn)通道等先進(jìn)管理技術(shù)與方法的運(yùn)用上。加強(qiáng)與世界各國(guó)出入境邊檢工作單位的聯(lián)系和合作，更多地展開(kāi)證件研究工作的提升。

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[作者簡(jiǎn)介]付鑫亮，中國(guó)人民公安大學(xué)2011級(jí)涉外警務(wù)。