淺論行政法的治理邏輯

胡皓然

[摘要]行政法在進(jìn)行社會(huì)公共管理和服務(wù)時(shí)，總是伴隨著私益和公益關(guān)系的緊張。究其原因是在治理邏輯上沒有處理好兩者關(guān)系。一是將兩者之間的對(duì)抗過分?jǐn)U大，二是只強(qiáng)調(diào)公共行政的優(yōu)益性，使得私人選擇得不到有效維護(hù)。從而使行政法的邏輯變得扭曲，正當(dāng)性受到削弱。筆者從行政法治理邏輯的內(nèi)在機(jī)理和兩者間的界限入手，來分析行政法的治理邏輯。

[關(guān)鍵詞]行政法；公益；私益；治理邏輯

一、行政法治理邏輯的內(nèi)在機(jī)理

行政法為什么能夠適應(yīng)公共領(lǐng)域治理，用一句高度概括的名言就是：“在公共領(lǐng)域中不可缺少政府的惡”。雖然公眾都遵從功能主義或者規(guī)范主義的取向，按照自己所選擇邏輯的或者經(jīng)驗(yàn)的途徑來尋找答案，但是各種答案所揭示的主題，恐怕不外乎公民和政府兩者之間的關(guān)系。畢竟在整個(gè)行政法中，行政主體和公民是兩個(gè)主角，這兩者所代表的是公私對(duì)峙。

就公私對(duì)峙而言，兩者的行為在選擇邏輯上都具有“目的預(yù)期，遇到阻礙，破解阻礙”的同構(gòu)性，也就是說，雙方的行為都有一個(gè)特定的目的，這種目的能夠滿足自身的特定權(quán)益訴求，這種訴求也是主體付諸行動(dòng)的動(dòng)力。但是社會(huì)上的資源是相對(duì)比較稀缺的，這樣就會(huì)使得一方的行為受到另一方的阻礙，同時(shí)每一方的主體都會(huì)本能地采取多樣地手段來應(yīng)對(duì)這些阻礙，以期達(dá)到排除阻礙，來實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。再者，行政主體和公民的行為模式是不同的，甚至是相反的，行政主體一般是為了實(shí)現(xiàn)公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，而公民則是為了實(shí)現(xiàn)私人利益最大化，這時(shí)將會(huì)出現(xiàn)公民的私人選擇失靈，行政主體會(huì)出現(xiàn)公共選擇失靈的現(xiàn)象。那么公民需要憑借公共行政來矯正選擇失靈的問題，行政主體則需要憑借一定的監(jiān)督機(jī)制對(duì)選擇失靈的問題加以解決。如果不出現(xiàn)能夠調(diào)節(jié)行政主體和公民力量的行政法，將不能切實(shí)改變行政和公民這兩者之間形成的相背而行、公私對(duì)峙的格局，也就避免不了整個(gè)社會(huì)將會(huì)在行政專制和無政府主義這兩個(gè)極端現(xiàn)象之間徘徊，最后將會(huì)使得私人利益和公共利益的追求都難以成真。

公私對(duì)抗的情況是伴隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，出現(xiàn)的年代十分久遠(yuǎn)，但是依靠行政法使公私對(duì)抗得到緩解甚至逐漸消解卻是在兩三百年前才出現(xiàn)，用行政法來調(diào)節(jié)公民和行政之間的關(guān)系，從法律角度上說就是在公民和行政之間設(shè)定了公民權(quán)利的方式和行政權(quán)責(zé)，從而使得這兩者之間的關(guān)系制度化，這主要體現(xiàn)在“行政行為概念”的提出，并將其寫入法律，讓警察國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ螄?guó)家。

行政法具體是如何生成的呢？行政法假設(shè)社會(huì)擁有的資源具有稀缺性，并且公眾的需求是永遠(yuǎn)無法被滿足的，這兩者是矛盾的關(guān)系，那么如果公民都要追逐自身利益的最大化，將會(huì)出現(xiàn)彼此成為敵人的情況，導(dǎo)致了公共安全問題。行政法為了能夠更好地調(diào)節(jié)這兩者之間的關(guān)系，一方面，在私人選擇便能夠解決問題的領(lǐng)域，行政法以“法律未禁止，就可以去做”，“沒有法律就沒有行政”的方式來使公民行動(dòng)的自由得到承認(rèn)。另一方面，如果一些需要必須使用公共行政方式解決，但是公共行政在自身又有變異奉獻(xiàn)的時(shí)候，行政法就會(huì)對(duì)公共行政的主體提出“法律沒有授權(quán)不可以去做”要求加以約束，以此來幫助公民能夠?qū)崿F(xiàn)最大化的利益。從中我們可以看出，行政法的處理邏輯其實(shí)是公民權(quán)利和行政權(quán)責(zé)的配置調(diào)和，通過公眾為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化而行動(dòng)，然后因私人選擇的失靈而受到阻礙，又通過行政來疏通這種阻礙，接著是公共行政在選擇上的失靈使尋求的目標(biāo)落空，緊接著通過依法行政使行政變異得到防止，最后幫助公眾實(shí)現(xiàn)最大化的利益，由此可見這一邏輯是十分縝密的。

二、行政法在其界限上的處理邏輯

界定行政法的界限，其實(shí)就是劃分其他部門法和行政法的范圍，在這方面的處理邏輯可以通過形象地比喻加以闡述。如果我們把行政法的范圍比喻成一個(gè)圓，那么應(yīng)該把公民對(duì)正當(dāng)權(quán)益的訴求作為圓心，把較為理性的公共行政作為半徑。雖然半徑?jīng)Q定著圓的大小，但是行政主體不能憑借主觀意愿來決定半徑的大小，而是通過私人選擇失靈的范圍來決定。由此我們可以看出這個(gè)圓的真正的半徑其實(shí)是私人選擇，當(dāng)私人選擇的力量能夠達(dá)到的時(shí)候，公共行政就不需要出現(xiàn)，既然公共行政沒有出現(xiàn)的必要，那么約束公私關(guān)系的行政法當(dāng)然也就不用出現(xiàn)了。行政法出現(xiàn)的條件必須使私人選擇出現(xiàn)了失靈的局面，那么行政法便可以對(duì)公私關(guān)系進(jìn)行必要的調(diào)整和規(guī)范，這樣就使得行政制度必須遵循兩點(diǎn)。第一，私人選擇是第一位的，如果私人選擇可以解決的，行政法就不應(yīng)該對(duì)其干預(yù)；第二，當(dāng)私人選擇失靈后，要解決這一問題必須采取一定的手段，但是這時(shí)不論是要調(diào)和公私對(duì)坑還是要使行政內(nèi)部關(guān)系和順，在能用法律手段解決的情況下就不要采用行政手段，這和“沒有法律就沒有行政”是相一致的。這就可以明顯地看出，公共行政其實(shí)是處在行政法和私人選擇的包夾之中。盡管公共行政是整個(gè)圓的半徑，但是應(yīng)當(dāng)將行政法作為處理私人選擇失靈時(shí)的邏輯起點(diǎn)，這樣的目的主要考慮到三個(gè)方面，第一，出于對(duì)公共行政在自我擴(kuò)張方面的警惕，當(dāng)出現(xiàn)私人選擇失靈的情況后，公共行政需要對(duì)此作出具體回應(yīng)，并幫助公眾完成私人選擇，不能出現(xiàn)公共自主性極度膨脹的現(xiàn)象，那樣會(huì)使私人選擇被吞噬。第二，必須尊重自然人的主體性，也就是要將私人選擇放在優(yōu)先的位置，只有以人為本才能發(fā)掘出人的潛能，培育出人的創(chuàng)造性，應(yīng)該主要依靠公眾來完成整個(gè)決策任務(wù)。第三，私人選擇的優(yōu)先性應(yīng)該和公共性行政的優(yōu)益性形成穩(wěn)定邏輯聯(lián)系，那就是當(dāng)私人選擇能夠完成的時(shí)候，公共行政應(yīng)該拒絕介入，當(dāng)私人選擇失靈的時(shí)候，公共行政才有介入的必要，當(dāng)公共行政介入后，行政法就需要通過優(yōu)益原則對(duì)公共行政對(duì)私人選擇的取代加以支持，這在某種程度上也是對(duì)私人選擇優(yōu)先這種邏輯的肯定。

從中我們可以看出，把私人選擇失靈問題的解決作為行政法制度在安排方面的起點(diǎn)，其實(shí)可以賦予行政法謙抑的品格。首先，把私人選擇失靈與否當(dāng)做劃分公法和私法的分水嶺，只要是私人選擇能夠有效行使的領(lǐng)域就應(yīng)該屬于私法，而不是行政法，并且私法是排在行政法之前的；其次，針對(duì)行政法在行政方式上的選擇來說，應(yīng)當(dāng)遵從先協(xié)商、而后強(qiáng)制，先社會(huì)、而后國(guó)家的要求，并且要在合乎道德的情況下來實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

當(dāng)然在行政法界定時(shí)使用的邏輯不能偏離行政法的本質(zhì)屬性。眾所周知，行政關(guān)系的內(nèi)在靈魂是理性（公共理性）精神，這種理性是與公民品德和公共精神相契合的，集中體現(xiàn)在它尊重著公共的利益。行政法的內(nèi)在精神是必須符合公共性，為了使公共利益能夠得到維護(hù)，公共主體可以提供必要的公共服務(wù)和管理。公共性的內(nèi)在精神是理性，當(dāng)然這種理性主要是指公共理性，是和私人理性區(qū)別開的，雖然私法并不對(duì)私人主體提出維護(hù)公共利益這一要求，但行政法卻對(duì)公眾提出了要符合公共利益的要求，相對(duì)行政主體來說，需要符合增進(jìn)和維護(hù)公共利益等一系列更高的要求，因而維護(hù)和培育公共理性其實(shí)是重點(diǎn)。

三、在邏輯上明確行政法公私利益的交融

就權(quán)益而言，制度是載體，權(quán)利是化身，因而行政法只有依靠堅(jiān)實(shí)的根基才能成為有本之木，長(zhǎng)成參天大樹。通常人們習(xí)慣將行政法的利益根基總結(jié)為私益或者公益，其實(shí)行政法面對(duì)這樣的問題并不是非得要在私益、公益兩者間做出抵制另一種的選擇，因?yàn)樾姓ǖ纳Ρ臼窃醋运揭媾c公益的融合，只要將普遍存在于行政法之中的利益沖突轉(zhuǎn)而用私益、公益的辯證統(tǒng)一代替，那么這樣更能為滿足私益提供保障。

在特點(diǎn)的行政法律關(guān)系上私益、公益或許是對(duì)峙的，當(dāng)公民違背行政法或者行者主體在行政中出現(xiàn)違反現(xiàn)象，就會(huì)造成私益、公益的直接對(duì)抗，雖然有這種情況，但是并不是主流關(guān)系，事實(shí)正好相反，私益、公益的交融才是行政法的利益根基。盡管行政法在保障和維護(hù)公共利益上是旗幟鮮明的，但是究其成因，是由其功能定位所決定的。在公共利益的幫助下，私人利益能夠得以實(shí)現(xiàn)，這一來體現(xiàn)了道德性，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平而對(duì)整個(gè)社會(huì)利益做出的轉(zhuǎn)移支付和二次分配，體現(xiàn)著公法和公共管理的道德性，并且使各個(gè)群體因?yàn)榉A賦的差異而出現(xiàn)的貧富差距得以弱化，特別是能夠使貧富群體之間對(duì)抗的可能性減少，這也兌現(xiàn)了國(guó)家對(duì)人權(quán)的保障和尊重。二來突出了效益性，公共行政提供的公共服務(wù)和管理會(huì)產(chǎn)生巨大的規(guī)模效益，例如公路上提供公共路燈照明，這就避免了公眾個(gè)人再設(shè)置同樣的照明設(shè)置而產(chǎn)生的浪費(fèi)。由此可知，公共利益其實(shí)眾多私益的總蓄水池，它能夠平衡不同領(lǐng)域、層次和代際人群對(duì)于利益的訴求，同時(shí)為了使行政法治重心得以確立，必須是私益、公益的關(guān)系在立法層面建立理性的架構(gòu)和認(rèn)知。

私益、公益的交融和兩者關(guān)系的多樣性，使得行政關(guān)系或者行政法關(guān)系也出現(xiàn)了多樣化的特征。各種私益、公益關(guān)系或者不等強(qiáng)度的公益，它都對(duì)應(yīng)著強(qiáng)度不同的公共行政，相對(duì)這兩個(gè)方面來說是正相關(guān)的，因而也對(duì)應(yīng)于公民權(quán)利、行政權(quán)責(zé)的不同配置，從而使公民和行政雙方都有了各自的功能定位。其實(shí)這些都反映了私益、公益的關(guān)系。相對(duì)說來，行政法在傳統(tǒng)中對(duì)秩序行政是特別重視的，但是這樣便會(huì)不自覺地把私益、公益的關(guān)系狹隘化了，一些行政處罰等舉措使得私益、公益的對(duì)抗十分明顯，這對(duì)于當(dāng)代的行政法來說，處理邏輯應(yīng)該更理性，要對(duì)私益、公益關(guān)系的交融性和多樣化有深刻的認(rèn)識(shí)，這樣也就意味著當(dāng)下和諧理性的行政法關(guān)系有力避免了私益、公益兩者的消極對(duì)抗。

總結(jié)

通過上文的論述，理性處理公益、私益兩者關(guān)系，可以避免兩者之間的對(duì)抗過分?jǐn)U大，使私人選擇失靈時(shí)當(dāng)事人的利益得到有效地的維護(hù)，維護(hù)行政法的正當(dāng)性。

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