關于失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險問題的思考

劉四平　王宇楠

摘 要：隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，對農(nóng)民土地征用也日漸增多，由此逐漸出現(xiàn)了一個新的群體——失地農(nóng)民。由于目前我國農(nóng)村的社會保障體系尚不完善，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題未能得到很好解決，以及因此而引發(fā)的種種矛盾令人擔憂。建立適合失地農(nóng)民特點的社會養(yǎng)老保險制度對于保障他們的合法權益和構建社會主義和諧社會無疑具有重要的戰(zhàn)略意義。

關鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；原則；措施

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0111-03

黨的十七大報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。顯然，解決失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題是保障改善民生的題中之義，更是落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的必然要求。

一、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險問題產(chǎn)生的原因

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題產(chǎn)生的原因是多方面和多層次的。應該說，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村土地的大量征用，不可避免地導致失地農(nóng)民的出現(xiàn)，如何解決好這部分人的社會養(yǎng)老保險，使他們“老有所養(yǎng)”，自然成為政府和社會面臨的亟待解決的課題。

（一）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化催生了失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險問題

城市化和工業(yè)化是每個國家發(fā)展都會經(jīng)歷的階段，城市化進程里無可避免會產(chǎn)生一些失地農(nóng)民，進而引發(fā)一系列社會問題。當下的中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關鍵階段。一方面，由于我國工業(yè)化必須用幾十年的時間完成發(fā)達國家上百年的工業(yè)化過程，必然對各種資源需求較大，尤其是土地資源。同時，中國的工業(yè)化尚處在起步階段，粗放型的發(fā)展模式更是強烈依賴于農(nóng)村土地資源的支撐。另一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平得到了很大的提高，但與此同時，貧富不均、個人收入的差距也越來越大，特別是城鄉(xiāng)差距日益懸殊，已嚴重影響了國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，為了縮小城鄉(xiāng)差距，把一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，使之由農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘芯用?，推進城鎮(zhèn)化建設，無疑是明智之舉，而這更是意味著大量農(nóng)地將變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地，更多的農(nóng)民將失去其賴以生存的土地。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4 000萬—5 000萬，每年還要新增300萬。當前，政府在農(nóng)村土地征收征用過程中依然存在不少弊端，諸如對農(nóng)民的補償標準不合理，使得失地農(nóng)民的權益得不到保障，安置問題不能有效解決，長遠生計缺乏保障，從而引發(fā)不少社會問題和矛盾。

（二）地方政府的非理性征地導致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題嚴重化

在城鎮(zhèn)化建設征用土地中，一些地方政府基于利益和政績的考慮，往往采取非理性手段征收征用農(nóng)村土地，造成不良后果：一方面，征地規(guī)模過大，土地利用浪費嚴重。如各種開發(fā)區(qū)過多過濫，盲目圈占耕地；不少企業(yè)拿不多的錢，辦不大的廠，占很大一塊地；一些城市建設盲目擴大規(guī)模，圈占很多好地。另一方面，致使失地農(nóng)民激增，未能給予合理的補償與安置，引發(fā)諸多矛盾。究其根源，在現(xiàn)行財政體制下，地方客觀上存在財權與事權不對等的問題，使得地方政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多地占用土地或者“以地生財”，造成農(nóng)村土地粗放使用。同時，現(xiàn)行征地制度的固有缺陷又為地方政府以較低代價占用農(nóng)村土地提供方便之門。例如征地補償辦法不合理，土地補償費總體不高；征地程序不透明，農(nóng)民參與度低；“公共利益”未加限定，造成對集體土地所有權的隨意侵占和損害，使得地方政府能夠以較低代價取得土地，進而通過所謂“經(jīng)營土地”獲取差價收益。另外，現(xiàn)存征地制度的不完備，也為一些地方通過“以租代征”等方式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地、競相低價出讓工業(yè)用地、違規(guī)分拆批地、越權批地、圈占土地、亂占濫用耕地留下了空間。

眾所周知，發(fā)展經(jīng)濟需要土地資源支撐，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力進行城鎮(zhèn)建設更需要大量土地，合理而適度征地，本無可厚非。但是某些地方政府無視我國人多地少的國情，為了所謂的“政績”而盲目引資，盲目上項目、盲目擴大征地規(guī)模，造成稀有土地資源的巨大浪費則實不足取了。另外，我國的土地市場一直以來是一個二級市場，一級市場是政府采用行政措施從農(nóng)民手中獲取土地，給予失地農(nóng)民少量補貼；二級市場是政府把土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商獲取土地出讓金，兩個級別的市場差價就成了政府的財政收入，也即政府的GDP貢獻。在此過程中政府獲取了巨額土地出讓金，而給予農(nóng)民的補貼很少，農(nóng)民由于缺少土地話語權而處于劣勢地位，失地后前景不容樂觀，政府也并沒有針對他們建立相應的社會養(yǎng)老保障體系，致使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題日益凸顯。

（三）保障制度的欠缺阻礙了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的根本解決

我國現(xiàn)行的征地補償制度是以貨幣補償安置為主，“要地不要人”的征地條件較為普遍，失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式被迫轉(zhuǎn)型，給付的一次性補償費維持不了幾年的基本生活。實際上，出臺的土地補償費和安置補償費標準沒有充分考慮到失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后生活消費水平必然提高的客觀事實，長期下去，必然會使他們成為新的城鎮(zhèn)貧困群體。

失地農(nóng)民失去土地后，主要以靈活就業(yè)為主?；蛲獬龃蚬ぃ驈氖聜€體私營經(jīng)濟、經(jīng)營服務業(yè)。然由于文化水平低，適應能力差，不少人難以在城鎮(zhèn)立足，基本處于無地、無業(yè)、無保障的“三無”狀態(tài)。隨著時間的推移，他們的生活水平將受到經(jīng)濟發(fā)展、個人健康狀況和就業(yè)能力等情況的影響，而逐漸陷入貧困。

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保障措施主要有以下幾種方式：一是家庭養(yǎng)老，由于國家的生育政策、農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其功能正在慢慢弱化；二是土地保障，我國人均耕地少，農(nóng)民也沒有買賣土地的權力，再加上近年來，政府對土地的大量征用，土地保障還是附帶土地經(jīng)營風險的初級保障，這些都導致保障功能的愈加減弱；三是“五保戶”制度，由農(nóng)民集體組織負擔，實行費改稅后將由政府負擔，這種保障制度實際上只有在農(nóng)民認為自己沒有出路時才會采納，顯然，在中國不宜普及；四是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，由于需要大量資金、大量的人力物力，只宜在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和開辦敬老院等；五是社會養(yǎng)老保險，但現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險制度不適合失地農(nóng)民。第一種是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種儲蓄積累式的社會保險模式。實行十幾年來，主要依據(jù)民政部下發(fā)的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》以及各級主管部門下發(fā)的業(yè)務指導性文件，沒有國家法律法規(guī)的支持，“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本原則。其實，這幾條原則大多無法落實到位，尤其是“集體補助”在經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)往往成為一句空話。這種制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無論是基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測算都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此，這項制度不適用于失地農(nóng)民的保障水平。第二種是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。這項制度可以使失地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民中，可以達到相應的生活水平，但參加這項保險制度存在兩方面的問題：一是參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，繳費年限不能低于15年，這就嚴重制約了年齡偏大和已達到退休年齡以上的人員參保的可能性；其次是繳費標準為工資總額的28%，其中企業(yè)負擔20%，這就排除了沒有就業(yè)的人員參保的可能性。第三種是商業(yè)保險。由于商業(yè)保險的營利性，這項保險只能覆蓋有限的高收入群體，缺乏分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的增長機制。

綜上所述，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速對土地的大量需求是土地問題產(chǎn)生和形成的客觀原因，政府對土地非理性征用及由此導致的土地嚴重浪費是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題突出的人為因素；社會保障體系特別是現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不完善是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題嚴重化的關鍵因素。

二、解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的相應措施

據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村老年人口占全國老年人口的四分之三以上，但我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的建設卻大大落后于城鎮(zhèn)。因此，應加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的重視程度，采取相應措施，盡快構建適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以最大限度地消除失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題可能存在的隱患。

（一）要合理劃分土地市場，增加農(nóng)民土地話語權

如前所述，原有的土地市場是一個二級市場，在操作過程中，農(nóng)民只能被動接受由當?shù)卣贫ǖ耐恋卣饔弥贫?，沒有相應的話語權，處于不平等地位，農(nóng)民所得的只是極少部分的實物或貨幣補償。因此，必須合理劃分土地市場，建立和完善適合農(nóng)村實情的土地市場。筆者認為，土地市場不應該劃分為兩級而應分為兩部分。一部分是用于城鎮(zhèn)化建設中的公共基礎和公益事業(yè)設施建設的土地，這部分土地，由于其公益性質(zhì)決定了必須是行政征用方式取得，但是地方政府也應給予農(nóng)民合理的補貼，讓失地農(nóng)民有機會從事其他職業(yè)。第二部分是用于房地產(chǎn)開發(fā)和建設廠礦企業(yè)的土地，這部分土地應完全市場化，也就是讓房地產(chǎn)開發(fā)商直面農(nóng)民，農(nóng)民直接參與，主動與開發(fā)商談判，政府僅給予農(nóng)民相應的法律咨詢幫助。這樣，農(nóng)民為了自己利益，通過多種方式表達自己的需求，爭取合法權益，沒有了政府的直接干預，我們相信農(nóng)民的權益會得到較大程度上的保障。

在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，政府不應是“運動員”而應是“裁判員”和“服務員”。所以要保障農(nóng)民的合法權益就必須在土地市場中給予農(nóng)民相應的話語權，讓失地農(nóng)民直接成為市場運作的“運動員”。一旦農(nóng)民掌握了話語權，不管是在第一部分市場還是在第二部分市場，其合法權益都會在較大程度上得到保障。

（二）要建立起適合失地農(nóng)民特點的社會養(yǎng)老保險制度

英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾說：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”尤其對于我國廣大農(nóng)民而言，土地是他們的命根子。土地征用是農(nóng)民對城鎮(zhèn)文明、工業(yè)文明做出的巨大貢獻，他們理應獲得更高的由城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所帶來的土地增值收益中的分配比例。因此，只有改革土地征用制度、建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，才能解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，必須堅持以下原則：一是要堅持保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。既考慮到政府財政的承受力，又顧及失地農(nóng)民的接受力。二是要堅持三方負責，多渠道籌資，加強監(jiān)管。以縣為基礎，采取政府、集體、個人共同負擔，強調(diào)權利與義務相對等，強化監(jiān)督與管理，確保資金落實到位和安全運作。三是堅持突出重點。在具體實施中，可區(qū)別對待，突出重點，在重點村街、重點年齡段，實行分類保障。

（三）建立失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，必須積極探索新模式

一是保險形式和對象。要突出重點，凡是男60歲、女55歲以上的失地農(nóng)民，直接進入養(yǎng)老保險，其他年齡段的失地農(nóng)民依次辦理，采取個人養(yǎng)老金保險賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結合的辦法。參保范圍：凡具有本縣級戶口，有承包本村集體經(jīng)濟組織土地資格的農(nóng)民，其土地因經(jīng)濟建設發(fā)展而被征用后，人均耕地面積不足0.5畝的行政村民，均屬于參保對象。

二是保險基金的籌集。參保人員基本養(yǎng)老費由個人、集體、本級財政共同出資繳納，個人承擔的費用從征地安置補助費中抵繳；集體承擔的費用從土地補償費列支；本級財政承擔的費用在土地出讓純收益中列支。

三是養(yǎng)老保險費發(fā)放標準。按規(guī)定交足養(yǎng)老保險費的被征地農(nóng)民，達到國家法定退休年齡后，從次月起按月享受養(yǎng)老保險待遇。參保人的養(yǎng)老待遇標準應根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準的變動適時調(diào)整，調(diào)整方案由當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提出調(diào)整方案，報當?shù)卣鷾屎蠊紙?zhí)行。

四是領取養(yǎng)老保險金的條件和程序。參保人員男年滿60周歲、女滿55周歲，按規(guī)定足額繳納基本養(yǎng)老保險費，可享受按月領取基本養(yǎng)老金的待遇。領取程序由參保人員所在村街委員會提出申請，經(jīng)鄉(xiāng)、縣社會保險經(jīng)辦機構審核后，由縣級勞動保障部門審批，并報上級主管部門備案。參保人員參保時尚未達到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，可根據(jù)當?shù)販y算標準一次性繳足養(yǎng)老保險費用，距年齡每相差一歲，達到領取年齡時，養(yǎng)老金領取標準增加2.5%。

五是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風險基金?？h政府從土地出讓純收益中提取部分資金建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風險基金。風險基金可由三個渠道籌集：（1）商業(yè)經(jīng)營性用地，每征用一畝土地可從土地出讓金中提取5%作為風險基金；（2）工業(yè)用地，每征用一畝從級差地租中提取10%作為風險基金；（3）當基金不夠使用時可由財政預算安排資金，主要用于化解參保人的養(yǎng)老金調(diào)整風險和長壽風險。

六是養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金實行專戶儲存、?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得擠占、挪用、轉(zhuǎn)借和截留，不得用于任何形式的直接投資和風險投資。成立由當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T、財政部門、各村街委員會及村民代表組成的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理委員會，具體監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的執(zhí)行情況，主動接受政府有關部門和社會公眾的監(jiān)督，審計部門每年對其進行專項審計。

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