社會(huì)參與治理下的公共政策范式研究及啟示

李永晟

摘 要：我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的變革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等諸多方面的改革正在深入推進(jìn)，政府的公共政策范式也必須順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和改革的進(jìn)程而發(fā)生轉(zhuǎn)變。過去政府高權(quán)下的政策范式已經(jīng)逐漸與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，取而代之的應(yīng)該是社會(huì)參與的公共政策范式。主要探討了社會(huì)參與的政策范式的內(nèi)涵、特征以及在這一政策范式指導(dǎo)下可能遇到的問題及其優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)參與治理；公共政策；范式

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）04-0069-03

公共政策是政府公共行政活動(dòng)得以開展的重要工具，是政府在面臨一系列亟待解決的、即將或已經(jīng)影響到社會(huì)公眾正常生產(chǎn)生活秩序的社會(huì)問題時(shí)，在妥善和周全地考慮了社會(huì)各利益團(tuán)體和利益階層的政策訴求之后所制定的一套行為準(zhǔn)則。

20世紀(jì)70年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，傳統(tǒng)的政府管理模式開始被質(zhì)疑，以倡導(dǎo)在政府運(yùn)用企業(yè)家精神、重視顧客導(dǎo)向的新公共管理模式開始成為各國推進(jìn)政府改革的主要方向。相應(yīng)地，政府公共政策的范式也發(fā)生了變化。

一、政策范式的轉(zhuǎn)變：從政府高權(quán)統(tǒng)治到社會(huì)參與治理

托馬斯·庫恩率先提出“范式”的概念。在其《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，庫恩認(rèn)為“‘范式被用來描述一種廣義的模型、一種框架、一種思維方式或是一種理解現(xiàn)實(shí)的理論體系?！盵1]用發(fā)展的視角來審視，政策范式是指公共政策在一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程中所呈現(xiàn)出來的一種相對(duì)穩(wěn)定的模式和狀態(tài)，包括政策系統(tǒng)和政策過程等的一系列內(nèi)容，是歷史的和現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，也是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。從上述定義可以看出，政策范式是不斷變化和發(fā)展的，范式的變革通常是經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的制度變遷的結(jié)果。

公共政策的范式從政府和社會(huì)的二元主體角度來看，主要有兩種范式：一是政府高權(quán)統(tǒng)治范式；二是社會(huì)參與治理范式。

傳統(tǒng)高權(quán)統(tǒng)治的政策制定范式是屬于封閉的內(nèi)生型性質(zhì)，政府壟斷政策制定權(quán)，政府是政策的唯一制定者，處于“門外”的社會(huì)公眾對(duì)于政策制定的目的、過程等信息一概不知，甚至連政府內(nèi)部遠(yuǎn)離決策層的底層工作人員也只是等待政策制定出來后被動(dòng)地接受和被動(dòng)地貫徹執(zhí)行下去。精英理論為這種范式提供了理論支撐。托馬斯·戴伊認(rèn)為，精英理論是政治生活的八大模式（理論）之一[2]，此種理論將社會(huì)中的個(gè)人和組織按照是否擁有權(quán)利劃分為精英階層和大眾階層，精英階層掌握有權(quán)利，且是社會(huì)中的少數(shù)人；而大眾沒有掌握任何權(quán)利，是社會(huì)中的絕大多數(shù)人。政策的制定是由精英階層來完成的，另外，在這種傳統(tǒng)的公共政策制定模式下，決策權(quán)向上集中也使得決策更加高效。但是這種高統(tǒng)治性、低治理性和低社會(huì)參與度的政策制定，其導(dǎo)致政策失敗的可能性也很大。

相比于高權(quán)統(tǒng)治范式，社會(huì)參與治理的政策制定范式屬于開放的外向型性質(zhì)，是通過政府與社會(huì)各界各利益階層和利益團(tuán)體就社會(huì)問題進(jìn)行雙向的良性互動(dòng)，最終在對(duì)政策內(nèi)容、政策價(jià)值取向等問題達(dá)成廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)之上由政府行使決定權(quán)制定政策，這一范式更好地響應(yīng)了社會(huì)的聲音。在代議制民主體制下，人民把選票投給信任的代理人，代理人受人民委托行使公共權(quán)力。當(dāng)然，代議制民主在當(dāng)代也存在著對(duì)其批判的聲音，如英國學(xué)者道格拉斯·柯爾認(rèn)為有三個(gè)方面：一是代議制民主將民主僅僅局限于一張選票，“公民在被代表之后就成了一個(gè)零，其個(gè)人的自由與權(quán)利就消失了”；“二是代議制下的代表不能真正代表人民”；“三是代議制下的政治領(lǐng)袖容易墮落腐化”[3]，但是社會(huì)參與式政策制定模式則巧妙地規(guī)避了這些弊端。當(dāng)然這一范式在實(shí)際操作中也存在著一些問題，如決策的制定過程中過多人參與勢必會(huì)影響決策的效率；政府讓哪些人參與決策制定很難界定等。

二、社會(huì)參與治理政策范式的主要特征

公共政策的主體、政策價(jià)值和政策工具三者構(gòu)成了公共政策的系統(tǒng)，也就是回答公共政策由誰來制定、為什么要制定和如何來執(zhí)行的問題。從系統(tǒng)論角度來看，社會(huì)參與治理范式下的政策范式具有以下特征：

（一）政策制定主體的多元性

有學(xué)者將政策主體分為國家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體三類，其中國家公共法權(quán)主體屬于體制內(nèi)主體，社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體則屬于體制外的主體[4]，這二者都能起到影響政策制定的作用。

傳統(tǒng)的政策范式在制定政策中的主體具有一元性，國家公共法權(quán)主體是唯一的政策主體。在布坎南的公共選擇理論看來，政府雖然是公共利益的代表，肩負(fù)著為公眾謀福利的天職，但是，政府組織也是由一個(gè)個(gè)的“經(jīng)濟(jì)人”組成，每個(gè)人都有自身的利益追求和價(jià)值取向，那么，政府能在多大程度上代表人民，政府決策能在多大程度上體現(xiàn)人民的意志？

在社會(huì)參與治理范式中，政策主體呈現(xiàn)多元化特征。當(dāng)今政府所面臨的整個(gè)社會(huì)界面開始呈現(xiàn)量上的非結(jié)構(gòu)化和質(zhì)上的復(fù)雜化特征。這一客觀事實(shí)要求政府必須要敞開決策的大門，讓社會(huì)充分參與進(jìn)來。由于公民的決策參與范圍和程度不斷擴(kuò)大，一方面，打破了政府內(nèi)部對(duì)于政策制定權(quán)的壟斷局面，公民可以就政策問題充分發(fā)表意見，讓政策更好地體現(xiàn)人民意志，同時(shí)這一開放透明的政策制定模式也在很大程度上減少了政府公共權(quán)力尋租的可能性；另一方面，公民參與下的政策制定也為日后的政策執(zhí)行打下了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，掃清了政策執(zhí)行的障礙。

（二）政策價(jià)值取向的多維性

政策的價(jià)值取向主要是回答以下幾個(gè)問題：政策的制定和執(zhí)行是圍繞什么目的來開展、政府為什么要將一定的人、財(cái)、物各方面資源配置起來、這一政策對(duì)于個(gè)人、集體乃至于整個(gè)國家意味著什么等。

對(duì)此，一種比較具有代表性的觀點(diǎn)是將政策價(jià)值分為逐漸深入的三個(gè)層次，依次是：政策的項(xiàng)目價(jià)值、政策的社會(huì)價(jià)值和政策的制度價(jià)值。這三個(gè)層次實(shí)質(zhì)上是公平和效率的問題，即公共政策制定時(shí)要更加注重公平還是更加追求效率的辯證思考，這背后也是政府在制定公共政策時(shí)，對(duì)政府與市場關(guān)系的調(diào)整和博弈。

公平和效率是政治領(lǐng)域一對(duì)永恒的矛盾共同體。在傳統(tǒng)的視角上，這二者就像魚和熊掌一樣，不可兼得。市場的經(jīng)濟(jì)理性會(huì)追求效率的最大化，而此舉必然是以犧牲社會(huì)公平為代價(jià)；捍衛(wèi)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共福祉是政府的使命之所在，政府有義務(wù)維護(hù)社會(huì)的公平正義，而這又在一定程度上損害市場效率。因此，政府公共政策在公平和效率中并非是簡單的零和博弈，即不是以單純地犧牲一方而保全另一方，而是視具體情況，以損失一定的效率（或公平）來獲得更大程度的公平（或效率）。

價(jià)值立場決定價(jià)值取向。在公共政策的高權(quán)范式下，政府為了追求政績，一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長，政策的主要價(jià)值取向集中在追求效率上，忽視了對(duì)社會(huì)公平價(jià)值的維護(hù)。社會(huì)參與的政策范式下，政府在追求政策效率的同時(shí)，開始考慮社會(huì)公平的問題。因此，新的政策范式使得政府政策不單單局限于經(jīng)濟(jì)的工具理性上，而是拓展到了政治的價(jià)值理性。

（三）政策實(shí)施工具的多樣性

政策工具實(shí)質(zhì)上就是聯(lián)結(jié)政策價(jià)值、政策目的與政策執(zhí)行后所預(yù)想要達(dá)到的實(shí)際情形之間的手段，沒有政策工具，再好的政策也無異于空中樓閣，無法執(zhí)行下去。

政策工具依據(jù)其強(qiáng)制性程度，可分為強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具三種。自愿性政策工具是指主要依靠非政府的個(gè)人和組織發(fā)揮作用，在平等自愿的基礎(chǔ)上解決問題執(zhí)行政策的手段和途徑；強(qiáng)制性政策工具是指政府依靠具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力來迫使目標(biāo)群體采取或放棄某種行為以實(shí)施公共政策；混合型政策工具是指兼具強(qiáng)制和自愿的政策工具的特點(diǎn)，雖將決定權(quán)留給市場，但政府會(huì)不同程度介入的政策工具[5]。

社會(huì)的發(fā)展是政府能力和社會(huì)能力二者的此消彼長的過程。政府能力即政府將自己的意愿或意志最終轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的能力；社會(huì)能力是指區(qū)別于政府的個(gè)人和組織在社會(huì)生活和謀求社會(huì)發(fā)展過程中的“自組織能力”和主動(dòng)參與的能力[6]。傳統(tǒng)的政策范式中，政府管理幅度很大，幾乎涉及社會(huì)發(fā)展的方方面面，這一方面是由于社會(huì)發(fā)展程度有限，另一方面是未對(duì)政府的職責(zé)和權(quán)限加以明晰界定。隨著公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公民組織、市場的不斷發(fā)展壯大，社會(huì)能力與政府能力的對(duì)比發(fā)生了明顯的變化，社會(huì)參與的政策范式下政府減少了強(qiáng)制性政策工具的使用，依據(jù)政策問題的實(shí)質(zhì)而靈活地采用三種政策工具。

三、社會(huì)參與治理政策范式所面臨的主要問題

社會(huì)參與治理的政策范式同樣也存在著一些政策制定者所不容忽視的問題。從量上看，是社會(huì)參與和決策效率的問題；從質(zhì)上看，是社會(huì)參與和決策創(chuàng)新的問題。

（一）社會(huì)參與與決策效率的問題

民主與效率是政治學(xué)中的一組矛盾共同體：追求民主，則要求讓更多的公民參與到?jīng)Q策過程中來，而每個(gè)人都有自己對(duì)于政策本身的意見和看法，參與人數(shù)多，政策問題很難達(dá)成一致性看法，就勢必會(huì)影響到?jīng)Q策的效率。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人布坎南對(duì)此有過類似的分析[7]。他將決策的總成本分為外部成本和決策成本兩種，外部成本是指這項(xiàng)決策執(zhí)行下去而讓與這項(xiàng)決策無關(guān)的人所付出的成本和代價(jià)；決策成本是指制定這項(xiàng)決策所要付出的成本和代價(jià)。決策人數(shù)少時(shí)，所要協(xié)調(diào)的人的意見、利益偏好等也少，此時(shí)決策成本較少，效率最高，但是由于這樣并沒有考慮外部的意見和看法，故外部成本較高；當(dāng)決策人數(shù)多的時(shí)候，要花更多的時(shí)間和精力去平衡各方的意見，會(huì)影響效率，但是決策的外部成本也隨之降低，因?yàn)檫@樣的決策是綜合了各方意見的結(jié)果。如何確定公民參與的適度規(guī)模問題，是確保政府決策科學(xué)化、民主化與合法化的重要問題。

（二）社會(huì)參與與決策創(chuàng)新的問題

新公共管理主張將企業(yè)管理的哲學(xué)與藝術(shù)運(yùn)用到政府管理領(lǐng)域中來，并且試圖構(gòu)建一支富有企業(yè)家精神的公務(wù)員隊(duì)伍。相比于政治家，企業(yè)家的盈利取向更為強(qiáng)烈，這驅(qū)使企業(yè)家們更擅長于將有限的資源高效率利用。新公共管理相比于傳統(tǒng)公共行政來說，強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、變革導(dǎo)向的價(jià)值理念，因此，從實(shí)踐層面看，創(chuàng)新型決策也成為了新公共管理思想指導(dǎo)下的政府的政策追求。創(chuàng)新即打破慣常的思維模式和行為方式，以一種新的路徑替代傳統(tǒng)的路徑，讓事物的發(fā)展獲得更強(qiáng)大的生命力。創(chuàng)新通常伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)和高收益。無可否認(rèn)，這個(gè)社會(huì)上富有戰(zhàn)略眼光的、敢于冒險(xiǎn)的人畢竟只是少數(shù)，大部分人都愿意安于現(xiàn)狀。作為“經(jīng)濟(jì)人”的公民也會(huì)對(duì)自我的利益得失做出判斷，高風(fēng)險(xiǎn)的政策一經(jīng)制定且執(zhí)行下去，若是失敗，會(huì)造成自身利益的損失，而若是執(zhí)行一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)不大的、具有一定路徑依賴性的保守政策，至少會(huì)保證利益不受損?！耙粋€(gè)期望能夠在城鎮(zhèn)公民大會(huì)上產(chǎn)生出大膽、富有想象力和長遠(yuǎn)眼光的改革建議的行政領(lǐng)導(dǎo)者，恐怕就不得不考慮尋求其他更好的途徑了?！?/p>

四、社會(huì)參與治理政策范式的優(yōu)化路徑

（一）建立社會(huì)參與政策制定的多元協(xié)調(diào)機(jī)制

社會(huì)參與治理下的政策產(chǎn)出是多方合作協(xié)商下的結(jié)果，理論上，政府、智囊機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體、社會(huì)組織、公民個(gè)人等都能夠平等地參與到政策制定的過程中來，但實(shí)際上，參與各方存在著實(shí)力強(qiáng)弱、組織化程度高低和掌握信息多少的區(qū)別，這些區(qū)別造成了參與各方對(duì)政策最終決策的影響力大小不一。因此，建立一套多元協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為必要。一方面，該機(jī)制確保了各方能平等且有效地參與到政策制定中來，另一方面，又能夠保證最終的權(quán)威，即政府在傾聽和吸納了來自社會(huì)的各種意見后，擁有最后的決策權(quán)威，而不至于出現(xiàn)政府“被民主綁架”的現(xiàn)象。當(dāng)然，這一協(xié)調(diào)機(jī)制更為重要的，是調(diào)和參與各方的不同意見，因?yàn)樵凇伴_門決策”的情況下，對(duì)某一政策問題可能會(huì)出現(xiàn)很多的反對(duì)聲音，這些反對(duì)的意見中，有的是對(duì)政策規(guī)劃不完備的批評(píng)，有的是對(duì)政策執(zhí)行后效果的質(zhì)疑，還有的可能是提出另一種解決方案而對(duì)該方案的否決，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，就是給各方一個(gè)充分論辯的平臺(tái)，讓大家都把自己的看法擺在桌面上來辯，經(jīng)過充分的辯論和博弈后形成一個(gè)綜合各方觀點(diǎn)的政策，由政府行使最終決策權(quán)。既保證了民主，又實(shí)現(xiàn)了效率。

（二）完善政府公共政策的決策機(jī)制

從系統(tǒng)論角度來看，政府公共政策的決策系統(tǒng)主要包括以下幾個(gè)方面：政策問題界定子系統(tǒng)、政策議程設(shè)立子系統(tǒng)、政策方案規(guī)劃子系統(tǒng)、政策決策子系統(tǒng)、政策執(zhí)行子系統(tǒng)、政策評(píng)估子系統(tǒng)。六個(gè)子系統(tǒng)從政策的輸入、處理和輸出（即社會(huì)——政府——社會(huì)）方向上看，輸入端是問題的形成和界定，處理端是議程設(shè)立、方案規(guī)劃和決策三部分，輸出端包括執(zhí)行和評(píng)估階段。如下圖：

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公共政策系統(tǒng)圖

社會(huì)參與范式下完善公共政策的決策機(jī)制，首先要完善政府的政策“觸發(fā)機(jī)制”。政府要對(duì)各種社會(huì)問題保持高度的敏感性，對(duì)于足以上升到政策層面的社會(huì)問題應(yīng)及時(shí)將問題納入到政策制定的軌道上來，不至于讓社會(huì)問題愈演愈烈，最終發(fā)展到失控的狀態(tài)；其次，要提升政府的問題處理能力。在處理政策問題時(shí)，一要有足夠的專業(yè)性。要迅速對(duì)政策問題進(jìn)行抽象化，準(zhǔn)確定性；二是要有一定的開放性。鼓勵(lì)與政策問題相關(guān)的社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)組織參與到政策規(guī)劃的討論上來；三是要有堅(jiān)定的決斷性。最終的決策拍板權(quán)掌握在政府手中，在全面考量各方案的利弊之后，應(yīng)果斷地做出決斷，付諸實(shí)施。最后，要強(qiáng)化政府的責(zé)任機(jī)制。對(duì)于實(shí)施后的政策，要及時(shí)進(jìn)行評(píng)估，政府的決策執(zhí)行下去之后通常要進(jìn)行政策評(píng)估，主要是考察政策執(zhí)行之后是否有效地解決了原先存在的政策問題。另外，也要對(duì)政府實(shí)行相應(yīng)的問責(zé)，避免下次再出現(xiàn)類似的錯(cuò)誤。

（三）創(chuàng)新公民政策參與的渠道機(jī)制

公民的政治參與不僅要有序，更要確保其有效。主要有兩個(gè)方面的工作：一是要鼓勵(lì)民間非政府組織的發(fā)展。公民個(gè)人由于自身知識(shí)程度、掌握信息量等存在個(gè)體上的各種差異，因此，組織起來的公民可以有效彌補(bǔ)這些差異；另外，依據(jù)特定的目標(biāo)而成立起來的非政府組織具有較強(qiáng)的組織性，可以對(duì)政府決策形成足夠有效的影響力；二是要大力推動(dòng)新媒體的發(fā)展。伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及移動(dòng)終端設(shè)備的發(fā)展，如今已經(jīng)進(jìn)入了Web2.0時(shí)代，社會(huì)也在變得越來越透明。政府一方面應(yīng)支持和推動(dòng)新媒體的發(fā)展，順應(yīng)時(shí)代的變化，因時(shí)而動(dòng)，順勢而為，利用好網(wǎng)絡(luò)。另一方面公民在利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政治參與的過程中，也要增強(qiáng)自身的辨別力和是非判斷力，不信謠、不傳謠，政府也要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的管理，不能讓網(wǎng)絡(luò)成為法外之地。

（四）強(qiáng)化公民的政策學(xué)習(xí)機(jī)制

彼得·霍爾認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)是“根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標(biāo)和技術(shù)的刻意嘗試，以更好地實(shí)現(xiàn)政府的最終目標(biāo)。”這一定義顯然只強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)公共政策的內(nèi)生性學(xué)習(xí)，廣義上來看，政策學(xué)習(xí)應(yīng)該是包含政府內(nèi)生性學(xué)習(xí)和社會(huì)外延性學(xué)習(xí)兩方面。一方面，政策學(xué)習(xí)的目的是提高政府公共政策規(guī)劃和決策的水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)化、民主化和合法化；另一方面，是為了提升公民的政策認(rèn)知程度，增強(qiáng)公民對(duì)政策的認(rèn)同感，減少執(zhí)行的阻力，提升政策效率。強(qiáng)化公民的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，不僅要讓公民學(xué)習(xí)到政策科學(xué)的相關(guān)理論，還要普及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法律等相關(guān)方面的基礎(chǔ)知識(shí)，更為重要的是，要形成全社會(huì)熱衷學(xué)習(xí)的良好氛圍，尊重知識(shí)，尊重人才，形成學(xué)習(xí)型社會(huì)。

總之，政策制定范式從高權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向社會(huì)參與，是公共管理方式從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理的轉(zhuǎn)變，更深的層次，是社會(huì)的不斷發(fā)展和公民意識(shí)的不斷形成在政府決策上的體現(xiàn)。順應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，不僅是政府的責(zé)任，也是公民自身的責(zé)任，更是全社會(huì)共同的責(zé)任。

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