“項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新研究

劉宇麗　王中華

摘要 以“南陵水改”為例，對“項目理事會”的實際運作中存在的組建和運作不暢、政府部門和村委會的潛在影響多、農(nóng)村“空心化”制約鄉(xiāng)村治理進(jìn)程等問題進(jìn)行了研究。指出在鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新上應(yīng)激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識，嚴(yán)格規(guī)范和完善“村民自建”制度，大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民。

關(guān)鍵詞 項目理事會；鄉(xiāng)村治理；體制創(chuàng)新；善治

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06840-03

南陵縣位于安徽省東南部，隸屬蕪湖市，相繼被評為國家商品糧基地縣、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點縣、國家科技進(jìn)步縣。南陵縣南部屬低山丘陵，雨水偏少年份受干旱影響較大；北部屬江河圩區(qū)，易受洪水和內(nèi)澇威脅。從全縣整體來看，農(nóng)田水利工程絕大多數(shù)建于20世紀(jì)60年代，長期運行，老化失修現(xiàn)象突出，由于諸多原因，管理不到位，使用年限縮短。因此，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重制約著南陵縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。為了促進(jìn)南陵縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革顯得尤為重要。2011年底南陵縣被國家發(fā)改委確定為全國唯一的農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點縣，南陵縣專門成立了“項目理事會”，探索“規(guī)劃引領(lǐng)、集中投入、村民自建、民主管理、強(qiáng)化監(jiān)管”的建管新機(jī)制，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新。

1 政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)弊端

在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，雖然地方政府逐年加大投入，但由于中央和地方的財權(quán)與事權(quán)不對等，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是根據(jù)中央的投資導(dǎo)向來編報。這種體制帶有很深的計劃經(jīng)濟(jì)烙印，導(dǎo)致項目投資效益不高，地方政府私扣挪用專項資金，損害農(nóng)民在項目建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其弊端日益顯現(xiàn)。項目理事會的成立無疑將改善這一局面，有助于保障農(nóng)民權(quán)益，發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中的主體作用。

1.1 地方政府代民做主，難以體現(xiàn)民意

中央政府劃撥的農(nóng)村專項投資由地方政府主管部門包攬代建，項目申報、審批等前期工作，全過程在政府部門運作，作為項目直接受益方的農(nóng)民被排斥在外，無法體現(xiàn)民意。政府主管部門作為項目法人，通過招投標(biāo)方式將項目工程轉(zhuǎn)包給承包商開展項目建設(shè)，無法充分保證項目質(zhì)量，難以符合民心，“惠民工程”徒有其表。

1.2 項目確定自上而下，投資效益較低

地方政府編報項目主要根據(jù)中央的投資導(dǎo)向，自主選擇建設(shè)項目余地小，農(nóng)民群眾參與程度低，項目報批程序多。由于各地具體情況不同，基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)也不一樣，采取自上而下的項目確定模式，容易造成項目選擇的合理性不強(qiáng)，農(nóng)民群眾亟待解決的突出問題往往不能一時解決，投資效益不高和資源浪費等。

1.3 項目建管不到位，管護(hù)相對困難

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍采用項目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制的建管模式。在工作實踐中，項目法人往往組建不夠規(guī)范，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，行政干預(yù)過多，在項目較多的情況下，各部門人員分身乏術(shù)，對單一項目全過程監(jiān)督很難到位。通過招投標(biāo)確定的施工和監(jiān)理單位具有臨時性，工程竣工即撤離，收益農(nóng)民的積極性沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致項目建管不到位，產(chǎn)權(quán)界定不清，管護(hù)責(zé)任主體不明。

1.4 挪用專項資金屢發(fā)，容易滋生腐敗

出于各種原因的考慮，地方政府總是大力爭取項目，招攬上級的財政投入，但從地方財政的角度，項目爭取的越多，地方配套的壓力就越大，在實際的項目建設(shè)中，地方財政往往不能完全到位，這就容易導(dǎo)致地方官員挪用專項資金，以應(yīng)付上級對項目的驗收和查詢。通過這種項目的“轉(zhuǎn)移支付”，或者是克扣項目資金，地方官員便滋生了貪污腐敗心理。

2 “南陵水改”中項目理事會的運作概況

2.1 “南陵水改”中項目理事會的組織運作

南陵縣農(nóng)民群眾按照“農(nóng)民主導(dǎo)、政府服務(wù)，創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范管理”的指導(dǎo)原則，選舉成立“項目理事會”負(fù)責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)?！绊椖坷硎聲背蓡T主要為群眾代表，村兩委主要負(fù)責(zé)人不參加，下設(shè)工程、財務(wù)、監(jiān)督等小組，是項目建設(shè)主體，受村民委托獨立進(jìn)行項目建設(shè)和財務(wù)管理，具體負(fù)責(zé)施工組織、材料采購、財務(wù)管理等。

理事會自主選擇建設(shè)方式，村民能夠自建項目村民自建，落實好技術(shù)員旁站服務(wù)制度；對工程技術(shù)要求較高的項目，由理事會聘請有資質(zhì)的工程或技術(shù)發(fā)包，組織村民自建；村民無力施工的項目，理事會作為招標(biāo)人組織招標(biāo)。項目管護(hù)機(jī)制由村委會建立健全，通過分?jǐn)偂⒐s或競拍等方式，把責(zé)任落實到戶，項目資金管理實行公示制和報賬制，項目竣工后召開村民代表大會，聽取、審議理事會財務(wù)報告，項目明細(xì)支出公示后7天無異議報賬，勞務(wù)工資打卡發(fā)放，縣、鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)監(jiān)管服務(wù)和指導(dǎo)。

2.2 “項目理事會”在“南陵水改”中的實效發(fā)揮

“項目理事會”的成立，把群眾的事情交給群眾自己辦，村民自建熱情高漲，不僅投工投勞參加工程建設(shè)，而且還主動捐款，并積極協(xié)商、化解建設(shè)過程中遇到的矛盾、糾紛，避免了過去基層干部大包大攬、工作運行不透明、群眾不滿意的弊端?！按迕褡越ā睖p少了政府包攬代建過程中的許多程序，工期大幅縮短，也節(jié)省了一些建設(shè)規(guī)費?！绊椖坷硎聲弊鳛轫椖拷ㄔO(shè)主體，認(rèn)真負(fù)責(zé)，有效保證了工程質(zhì)量。項目建設(shè)由村民自己做主，過程公開透明，政府資金直接落實到村，村民勞務(wù)工資一卡通發(fā)放，群眾收入顯著提高，也有利于遏制建設(shè)過程中的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。改善了鄉(xiāng)村社會的建設(shè)面貌，創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理方式，為“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)提供了范例。

3 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新

3.1 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的動力

3.1.1

宏觀層面。2013年11月黨的十八屆三中全會特別強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制”和“激發(fā)社會組織活力”， 指出要“改進(jìn)社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，2014年1月的“中央一號文件”進(jìn)一步指出要“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”和“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。

3.1.2

微觀層面。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的主體意識和權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，“項目理事會”正是在鄉(xiāng)村治理制度供應(yīng)短缺，農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)尤其是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”反映日益強(qiáng)烈。鄉(xiāng)村在公共建設(shè)上探索推行“規(guī)劃民議、項目民選、方案民定、工程民建、支出民審、質(zhì)量民督、養(yǎng)用民營、效益民評”的民辦公助新機(jī)制的基礎(chǔ)上，按照一個項目一個理事會的要求而設(shè)立的新型自治組織。“項目理事會”的建立有利于村民真正直接行使自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督當(dāng)家作主的權(quán)利，增強(qiáng)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和美好家園的自信心與自豪感。

3.2 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的意義

3.2.1

有利于釋放鄉(xiāng)村治理活力。我國長期以來的鄉(xiāng)村治理模式主要是韋伯的層級制管理，“現(xiàn)代社會最合理、最有效的組織不可避免地帶有行政式組織結(jié)構(gòu)的特點——官僚制組織憑借其本身的精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、緊張可靠，純粹從技術(shù)上可以達(dá)到最完善的程度，在所有意義上是實施統(tǒng)治不甘落后最合理的形式。[1]”這種“壓力型行政體制”是自上而下的，政府運用權(quán)威對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理，嚴(yán)重壓制了鄉(xiāng)村自治活力迸發(fā)，村民只能別動接受而無主動參與權(quán)。“項目理事會”的建立為村民參與鄉(xiāng)村治理提供了平臺，有助于村民集思廣益，發(fā)揮集體智慧共建美好家園。

3.2.2

有利于實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的利益?！绊椖坷硎聲背蓡T是群眾公認(rèn)民主推選產(chǎn)生的，具有威信高、原則性和協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的有利條件，確保了項目形成組織體系和責(zé)任落實到人，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村建設(shè)的主人和直接受益者。項目建設(shè)過程公開、民主，農(nóng)民參與建設(shè)的積極性高漲，改變了以往政府包攬代建下農(nóng)民的“局外人”身份，尊重和實現(xiàn)了農(nóng)民的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理，也是農(nóng)民公民權(quán)回歸的寫照。

3.2.3

有利于踐行政府服務(wù)理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)?！绊椖坷硎聲钡慕⒂兄谡洚?dāng)服務(wù)角色，將權(quán)力下放到村民手中，實現(xiàn)村民“自己的事情自己辦”的訴求，政府只需提供必要的幫助，這也是將建設(shè)“服務(wù)型政府”，減少政府行政審批權(quán)的“政府瘦身”理念應(yīng)用到實際工作中的體現(xiàn)。

3.2.4

有利于重塑官員的公仆形象。以往政府包攬代建項目工程，常被村民疑慮為“政績工程”、“豆腐渣工程”，盡管政府竭心盡力，村民仍然不知情、不領(lǐng)情?！绊椖坷硎聲钡慕⒖梢浴笆拐辉偌犬?dāng)‘裁判員又當(dāng)‘運動員，政府官員可以把時間和精力投入到技術(shù)服務(wù)和資金監(jiān)管上，真心實意為人民辦事，使過去的‘油水關(guān)系回歸到正常的‘魚水關(guān)系上，[2]”有助于重塑官員在人民群眾心中的形象，贏得人民群眾的信任和支持。

3.3 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的困境

3.3.1

“項目理事會”組建和運作不暢。

“項目理事會”本是在鄉(xiāng)村治理制度短缺下建立的新型村民自治微型組織，建立的初衷是發(fā)揮農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主觀能動性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的有效性與集體目標(biāo)實現(xiàn)的成功性。但“一方面是因為受‘槍打出頭鳥的社會輿論的影響，大家擔(dān)心帶頭參與會付出更多或者遭到鄰里的鄙視、憎恨；另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)侵入鄉(xiāng)村社會，鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)，相互信任降低，村民變得利益化，在集體決策時變得理性而多疑，擔(dān)心自己動了別人不動或少動，于是非得大家一起做才肯做。[3]”這就使得“項目理事會”的建立過程漫長而不確定，在實際運作中也無法避免“搭便車”現(xiàn)象。

3.3.2

政府部門和村委會的潛在影響多。已然實行的村民自建制度的基本框架是分權(quán)制衡和政務(wù)公開，即確立政府監(jiān)管服務(wù)主體、村委會責(zé)任主體和項目理事會建設(shè)主體地位，相互協(xié)調(diào)，彼此合作。但“項目理事會”在實際運作中總會受到有關(guān)部門和村委會的影響，或是以技術(shù)幫扶為由選配工程隊阻撓“項目理事會”的獨立運作，或是直接干涉“項目理事會”的資金管理，或是以強(qiáng)制性手段妨礙“項目理事會”的人員選配等。這些無疑會影響“項目理事會”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實效發(fā)揮。

3.3.3

農(nóng)村“空心化”制約了鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。人是最具有活力和創(chuàng)造力的因素，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和利益格局的分化，大量的農(nóng)村青壯年勞動力向城市流動，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村公共事務(wù)的管理無人可用，村民自治進(jìn)入低水平重復(fù)，民主監(jiān)督和民主管理難以執(zhí)行。在較低的村莊治理水平情況下，原子化的農(nóng)民難以合作，各種合作組織成長緩慢，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

3.4 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的對策

3.4.1

激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識。由于農(nóng)民的受教育水平和文化素質(zhì)不高，長期以來遭受著非公民待遇，農(nóng)民群眾總是習(xí)慣接受政府的政策主導(dǎo)，民主意識和權(quán)利意識匱乏。因此為了激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識，有必要借助各種先進(jìn)手段和宣傳方式，調(diào)動農(nóng)民的積極性，發(fā)揮他們的主人公精神，使其以飽滿的熱情和昂揚(yáng)的姿態(tài)自發(fā)投入到鄉(xiāng)村治理和建設(shè)“美好家園”的項目中去，實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民作為鄉(xiāng)村建設(shè)主體的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。

3.4.2

嚴(yán)格規(guī)范和完善“村民自建”制度。

“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。[4]”制度并不是針對某個個體而設(shè)立的，但其一旦被廣泛接受而確立，卻具有普遍約束性，因此為了體現(xiàn)公平和保護(hù)制度約束下的每個個體，對破壞制度的個人或組織施以懲戒顯得尤為必要。“村民自建”制度是村民自選、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)機(jī)制的簡稱，是為實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”而建立的，嚴(yán)格規(guī)范和完善這一制度有助于尊重農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和首創(chuàng)精神。

3.4.3

大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)新型農(nóng)民。大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，完善各項政策，尊重農(nóng)民的意愿和選擇，通過推進(jìn)遷村并居，使人口適度集中，解決農(nóng)村空心化問題。參照當(dāng)?shù)氐氖杖牒拖M水平以及外出務(wù)工人員的勞動所得，調(diào)節(jié)農(nóng)民參加鄉(xiāng)村項目建設(shè)的工資標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵和吸引更多的當(dāng)?shù)貏趧诱邊⒓余l(xiāng)村建設(shè)。開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、愿奉獻(xiàn)的新型農(nóng)民，引進(jìn)和造就各種專門人才。推動各種農(nóng)村組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化水平，同時要落實村民自治制度，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。

4 小結(jié)

鄉(xiāng)村治理是一項長期的系統(tǒng)工程，是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新設(shè)計“不是在一張白紙上繪圖，而是在鄉(xiāng)村社會既有格局基礎(chǔ)上，通過對現(xiàn)有治理困境的深度反思和審視來尋找靈感和答案”[3]。不論鄉(xiāng)村治理體制形式如何，其最終目的都是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治，即政府與公民合作，以使公共利益最大化的社會管理。

參考文獻(xiàn)

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