把一群城市變成“城市群”

林梅

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》提出，以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅符合全球化背景下城市化發(fā)展的一般規(guī)律，也符合我國現(xiàn)階段資源環(huán)境承載能力的基本特征。

理想的城市群，本質(zhì)上是一個在人口、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、產(chǎn)業(yè)分工、資源配置、人文交流等方面具有功能互補(bǔ)和良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市綜合體。

四大挑戰(zhàn)制約城市群腳步

相比于世界城市群的發(fā)展，我國城市群在城市層級和分工體系、區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化水平、城市環(huán)境和軟實(shí)力等方面存在較大差距。甚至有的城市群只是在空間分布上相對集中的“一群城市”，僅具有地理學(xué)上的意義，城市與城市之間卻缺少有機(jī)聯(lián)系。

總體來看，目前我國城市群發(fā)展面臨四大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：

政府主導(dǎo)有余而市場作用相對不足。按照中央確定的“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，與長三角、珠三角城市群更多依靠市場力量自發(fā)形成相比，不少中西部城市群的產(chǎn)業(yè)集聚與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠政府推動，更多的是在政府主導(dǎo)下，以行政規(guī)劃的方式將地理位置上相互毗鄰的幾個城市人為地組合在一起，行政色彩較為濃厚，而經(jīng)濟(jì)外向度和市場化程度相對較低，城市之間的聯(lián)系較為松散。不少地方城市不管是否符合條件，僅僅為了搭上城市群的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)、輻射效應(yīng)的“順風(fēng)車”，千方百計(jì)想擠進(jìn)城市群的“籠子”。它們僅僅屬于行政區(qū)劃意義上的城市群，而失去了城市群本來的意義。必須破除城市群發(fā)展上的行政壁壘和體制障礙。城市群的發(fā)展更多的是一個市場化的過程，只有尊重市場的力量，城市群才能做大做強(qiáng)。

空間結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡。突出表現(xiàn)為京津冀、長三角、珠三角三大國家級城市群經(jīng)濟(jì)密集度高，日益逼近資源環(huán)境承載力的極限，而中西部城市群由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、創(chuàng)新能力和公共服務(wù)，導(dǎo)致就業(yè)崗位和人口吸納能力嚴(yán)重不足。在同一城市群內(nèi)部，高投入、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，導(dǎo)致首位城市與眾多中小城市之間存在巨大的經(jīng)濟(jì)落差。如果首位城市輻射帶動能力有限，難以對眾多中小城市提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐和財(cái)政支持，則會大大影響中小城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高端要素集聚、公共服務(wù)、吸納就業(yè)等方面作用的發(fā)揮。此外，由于行政區(qū)劃分割的影響以及協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致城市群內(nèi)部不同行政級別的城市之間，不同規(guī)模的城市之間發(fā)展極不平衡，造成“大城市過大，小城市過小，中等城市發(fā)育不良”、“大城市像歐洲，小城鎮(zhèn)像非洲”等弊端。

產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度決定了城市群的未來發(fā)展前景。目前，全國各大城市群建設(shè)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出等問題，不同層級城市之間尚未形成合理產(chǎn)業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象極為嚴(yán)重。據(jù)專家估計(jì)，長三角城市群中江浙各城市間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)率多年來都在90%以上。盡管產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象與該區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的接近、資源要素稟賦的相似性、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密性等因素密切相關(guān)，但它一方面造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，另一方面，也帶來了城市間經(jīng)濟(jì)同質(zhì)競爭甚至無效競爭，不僅大大削弱了城市自身的競爭能力，也制約了城市群整體的發(fā)展。

“大城市病”日益顯現(xiàn)。目前，我國城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，京津冀、長三角、珠三角等城市群資源環(huán)境約束加劇，影響城市群可持續(xù)發(fā)展。不少大城市已處于超載狀態(tài)，“大城市病”日益顯現(xiàn)，城市無序開發(fā)、城市規(guī)模“攤大餅”式向外蔓延、交通擁擠不堪、住房價格不斷攀升、居民生活成本過高、生態(tài)惡化和環(huán)境污染加劇等等，城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟需提高。

把一群城市變成“城市群”

城市群不只是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，更重要的是強(qiáng)調(diào)城市群在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面能夠合作共贏、在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)方面能夠共建共享，在資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

提升城市群建設(shè)質(zhì)量，應(yīng)從功能定位和空間結(jié)構(gòu)入手，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題。

完善城市群頂層設(shè)計(jì)，形成合理城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是區(qū)域發(fā)展。美國城市理論家劉易斯·芒福德指出，“真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃?！睙o論是邁向可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)還是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，城市群發(fā)展越來越需要在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。十八大報告明確提出了“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》再次強(qiáng)調(diào)，“優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)”。因此，必須完善城市群的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，形成合理的城鎮(zhèn)體系。主要包括兩個方面：一是增強(qiáng)中心城市對區(qū)域的輻射帶動作用，二是加快發(fā)展中小城市，實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進(jìn)城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)一體化。

以京津冀城市群為例。未來一段時期的發(fā)展重點(diǎn)，首先應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，增強(qiáng)中心城市對區(qū)域的輻射帶動作用。圍繞京津冀一體化發(fā)展，要充分依托北京的科技、金融、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)優(yōu)勢，以及天津、河北的高端制造業(yè)優(yōu)勢，開展全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接協(xié)作，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分工和上下游聯(lián)動發(fā)展。例如重點(diǎn)培育和投資新醫(yī)藥、新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料、新一代無線通信等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、石化和海洋化工、裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)發(fā)展信息服務(wù)、金融服務(wù)、研發(fā)及技術(shù)服務(wù)、知識密集型的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等，引領(lǐng)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

其次，充分發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等方面的功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)融合發(fā)展。例如在北京周邊即河北、天津的中小城市投資興建一批養(yǎng)老中心和養(yǎng)老小鎮(zhèn)，以優(yōu)質(zhì)配套的公共服務(wù)和綠色生態(tài)的宜居環(huán)境，吸引老年人到周邊的中小城市和田園小鎮(zhèn)來生活，從而緩解北京的人口資源環(huán)境交通壓力，做大做強(qiáng)京津冀的教育醫(yī)療、旅游會展、休閑養(yǎng)老以及生活服務(wù)業(yè)等，極大地帶動新城建設(shè)和中小城鎮(zhèn)發(fā)展。

積極培育城市的主導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)。因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是保持城市活力、推動城市發(fā)展的首要條件。離開了產(chǎn)業(yè)的支撐，城市將失去發(fā)展的基礎(chǔ)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾的城市發(fā)展積累因果理論認(rèn)為，當(dāng)城市發(fā)展到一定的水平時，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身集聚資本、勞動力等生產(chǎn)要素的能力。這種能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這一產(chǎn)業(yè)將會派生出新的產(chǎn)業(yè)，而新的產(chǎn)業(yè)又能形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其派生出新的產(chǎn)業(yè)。正是這種循環(huán)和累積的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程，推動城市不斷向前發(fā)展。

因此，各城市群要結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，合理定位城市功能，著力培育本地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展的能力。通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的崛起，帶動新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和配套設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)城市發(fā)展。例如北京可通過加快轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散傳統(tǒng)制造業(yè)和重化工業(yè)，大力發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級；天津要加快由制造經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、生態(tài)友好型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型；河北主要發(fā)展石化、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代制藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，更好地促進(jìn)京津冀的區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化和發(fā)展升級。

提升城市基本公共服務(wù)能力。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本?；诔擎?zhèn)化過程中各種“大城市病”的產(chǎn)生，亟需城市政府不斷提升城市基本公共服務(wù)的能力。正如芒福德所說：“城市形成中起決定作用的因素并不僅看有限地域內(nèi)集中了多少人口，更要看有多少人口在統(tǒng)一的控制下組成了一個高度分化的社區(qū)，去追求超乎飲食、生存的更高的目的。”因此，對于城市群而言，所謂“更高的目的”，在于改變以往城市發(fā)展中單純注重規(guī)模擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長的偏誤，關(guān)注對城市而言更重要、更為根本的東西，即打造友好、生態(tài)、宜居和可持續(xù)的城市環(huán)境，大力提升城市的基本公共服務(wù)能力，為居民提供一種“更有意義、更美好”的生活方式。

突出市場主導(dǎo)作用。充分發(fā)展市場機(jī)制的決定性作用，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。加快推進(jìn)各城市群的市場一體化進(jìn)程，破除限制資本、技術(shù)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙，密切跨行政區(qū)的空間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。例如充分利用大數(shù)據(jù)時代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和高鐵軌道交通等現(xiàn)代交通通信條件，把交通一體化作為京津冀一體化發(fā)展的先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建區(qū)域內(nèi)包括鐵路、公路、空港、軌道交通等在內(nèi)的方便、快捷、高效、安全、大容量的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展半小時、一小時都市圈，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

（作者：中央黨校社會學(xué)室副教授、博士）