安徽省農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評估研究

【摘要】在農(nóng)業(yè)保險實際工作中，有這樣一批人是沖鋒在市場操作最前沿，對農(nóng)業(yè)保險績效評價最有發(fā)言權的，他們就是基層農(nóng)業(yè)保險工作人員。他們不僅要對農(nóng)業(yè)保險保險各項條款、規(guī)章制度銘記于心，更要對農(nóng)業(yè)保險在開展實施過程中各個步驟環(huán)節(jié)存在的疑問和困難及時解決、深刻總結。毫無疑問，基層農(nóng)業(yè)保險工作人員通過在實務中開展保險業(yè)務、承擔供給保險產(chǎn)品等工作，肩負著貫徹并實踐完善農(nóng)業(yè)保險制度的重大責任，其保險工作實施和產(chǎn)品供給的角色定位讓他們成為農(nóng)業(yè)保險工作中不可或缺的中堅力量。因此，根據(jù)基層工作人員的工作特征這個角度出發(fā)，能夠更好的發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險工作開展以來的資金利用效益、對農(nóng)業(yè)、社會產(chǎn)生的作用及效果以及過程中可能存在的問題，進而深入研究農(nóng)業(yè)保險保費補貼的改進之處。

【關鍵詞】農(nóng)業(yè)保險 保費補貼 績效

一、前言

二十一世紀以來，我國經(jīng)濟進入轉軌時代，市場經(jīng)濟制度和運行機制不斷完善，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)面臨更多的風險和挑戰(zhàn)，于此，政府需要發(fā)揮其公共職能客服弊端，如財政保費補貼、政府與保險共同承擔保險責任、巨災風險準備基金和免征營業(yè)稅等稅收優(yōu)惠政策。相比2012年，2013年安徽省有更多市區(qū)地方政府不僅開始主動自身開展補貼制度，還自愿申請按規(guī)定新納入農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍。與此同時，安徽省在這一年被納入農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評價試點地區(qū)之一，目的在于能夠完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理水平及提高所補保費資金的使用效率，從而能夠結合農(nóng)業(yè)保險工作中遇到的實際問題，將績效評價制度在實踐中逐漸建立并健全起來，不斷探索、發(fā)現(xiàn)能夠將農(nóng)業(yè)保險政策、保險市場供求各方（農(nóng)戶、保險公司、政府等）有機結合的良好路徑。

二、基層農(nóng)業(yè)保險工作人員對保費補貼制度的績效評價

針對安徽省政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度的試點情況，具體可以從幾個層面進行績效分析：

（一）服務觸角層面

作為國民經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)是基礎，是支持其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障。通過基層工作人員的視角，我們可以發(fā)現(xiàn)，安徽省農(nóng)業(yè)保險的基層服務體系已經(jīng)初步構建起來，包括市、縣、鄉(xiāng)、村各級，然后，財政對保險保費的一定程度的補貼，更是將服務觸角以更低成本延伸到鄉(xiāng)村，進一步實現(xiàn)服務到戶的愿望。

從大范圍方面來說，保費補貼制度的服務價值主要體現(xiàn)在社會效益和經(jīng)濟效益上。社會效益上，是為了將保險利國利民的作用更好發(fā)揮，保障環(huán)境、資源、人力和技術處在弱勢方的農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，讓更多需要參保的農(nóng)戶不至于因為保費的高昂而沒有能力投保；經(jīng)濟效益上則是提高財政資金的使用效率，使財政支持更深層次的服務農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進三農(nóng)問題的解決。

（二）保險投入層面

通過基層人員實際經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)在財政補貼保費情況下，農(nóng)戶所需承擔的保費下降，購買費用減低，參保數(shù)量和人數(shù)都有所提高，各地農(nóng)業(yè)參保率也相應增加。我們可以了解到，假如以國際公認的農(nóng)業(yè)保險盈虧平衡簡單賠付率79%的標準計算，在1982～1994年的13年間，只有1984年實現(xiàn)微利，而其余12年均處于虧損狀態(tài)，加上當時巨災風險分散機制和優(yōu)惠扶持政策的缺失等多種原因，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展處于虧損嚴重。至2001年，全國范圍內(nèi)的農(nóng)險保費收入已由1992年的8.619億元減少至3.33億元，險種也由1992年的130多個減少到了20多個。除此之外，很多省市陸續(xù)停辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務讓形勢更為嚴峻。于此，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)嚴重不能發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。在這樣的歷史背景條件下，農(nóng)業(yè)保險在近些年的發(fā)展，尤其是09年財政部加大對農(nóng)業(yè)人力和資金投入之后，安徽省農(nóng)業(yè)保費收入顯著增長。此外，從國家角度來看，為深入解決農(nóng)業(yè)保險發(fā)展問題，并通過實際行動來落實貫徹國家上層中央和國務院的強農(nóng)惠農(nóng)精神，2013年中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼明顯增長，預算指標近乎達到56.6億元，同上年比較增加了16.7億元，百分比上增長41.9%，并且為支持農(nóng)業(yè)保險保障水平的提高，農(nóng)業(yè)部更是增加15個涉及國計民生的農(nóng)業(yè)品種定位為中央財政補貼險種。根據(jù)調查顯示，追溯到2007年以來，政府財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼總計高達360億元，一定程度上還帶動農(nóng)業(yè)保險提供風險保障，總計超過2.3萬億元。另外，截至2012年9月底，該年中央財政已安排撥付農(nóng)險保費補貼95.5億元，與2011年全年相比，增長了43.2%，提供風險保障水平超過5000億元。最后，大力度的投入農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，也為這個行業(yè)帶來了越來越多的人才資源，人員素質不僅在學歷方面、經(jīng)驗方面，更在處理農(nóng)業(yè)保費、理賠等實際技術問題上不斷提升。

（三）保險公司規(guī)范經(jīng)營層面

通過財政保費補貼制度，提高了農(nóng)戶的保險購買能力，從以前的以縣為單位的統(tǒng)一承保實現(xiàn)范圍轉變，向如今的以村為單位的簽單承保，保險公司最大限度上的可以掌握每一個承保單位的具體情況，這樣不僅可以保障農(nóng)業(yè)保險一定的承保量，也可確定理賠的真實性，破解和減少保險市場一系列的發(fā)展和糾紛問題，提高了保險公司的依法合規(guī)經(jīng)營。根據(jù)基層農(nóng)業(yè)保險工作人員反映，各級聯(lián)動，在保險公司總體協(xié)領下，參保農(nóng)戶的種植業(yè)保險理賠服務有專門的村協(xié)保員進行辦理，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的賠款100%的直接快速到達農(nóng)戶手里。正是由于保費補貼制度的正外部性，使得保險公司能夠在內(nèi)外部結構、經(jīng)營細節(jié)規(guī)則等方面不斷更新進步。

（四）農(nóng)村社會和諧層面

近年來，強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策是黨中央國務院政府戰(zhàn)略決策的重要部分，逐漸形成一種意識即：對農(nóng)業(yè)投入與支持再多也不為過。在2012年中央財政安排投入了12287億元用于支持“三農(nóng)”工作，政策性措施陸續(xù)出臺，如糧食最低收購價、農(nóng)機購置補貼及糧食直補等，都標志著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的全面轉型。在這過程中，農(nóng)業(yè)保險是以市場導向的政策措施，是既能保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營的屏障，又是國家農(nóng)業(yè)保障體系的重要組成部分，保費補貼更是在農(nóng)業(yè)保險大方針指導下的又一舉措，這一行動間接關系到千家萬戶的農(nóng)村家庭在生產(chǎn)中遭遇自然災害風險之后的災后生產(chǎn)恢復工作及市場上農(nóng)產(chǎn)品的供應穩(wěn)定問題，保證穩(wěn)定了農(nóng)民的種糧生產(chǎn)積極性，這在農(nóng)村社會和諧層面上影響深遠，鞏固和放大了農(nóng)業(yè)保險的社會效益，宏觀上有利于社會主義和諧社會的構建。

（五）財政補貼作用層面

以農(nóng)業(yè)保險基層人員的親身體驗，比較保費補貼制度前后承保量、社會關注度和評價水平、理賠糾紛次數(shù)等多方面，充分可以得出以下結論，即農(nóng)業(yè)保險財政補貼不僅在制度上促進了基層服務體系的完善，也加強了農(nóng)業(yè)保險各流程中承保覆蓋面、承保面積及理賠模式的創(chuàng)新和發(fā)展，由此，可以說無論理論或實務工作中，財政補貼作用都十分顯著。

三、農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度中存在的問題

為更加全面了解安徽省農(nóng)業(yè)保險保費財政補貼績效水平，對基層工作人員進行了一系列走訪座談工作，通過對這些調查結果的分析，我們發(fā)現(xiàn)，目前的保費補貼制度雖取得了巨大成就，但還存在一些不足和缺陷。

首先，農(nóng)戶保險意識較弱，保費收取難及理賠難等操作上風險問題。

這是一個不容忽視的基本問題，即便政府補貼保險費用，如果農(nóng)戶沒有很強的投保主動性，沒有意識到運用社會化保險手段來分散農(nóng)業(yè)風險的重要作用，這項制度所能帶來的積極作用還是十分有限。在實務工作中，由于主觀上農(nóng)戶對政府政策的依賴性和自身對風險認識的差異性，客觀上地域的差別性、生產(chǎn)的季節(jié)性以及農(nóng)戶收入水平偏低等各方面因素的制約，導致農(nóng)村保費收取不易，甚至出現(xiàn)收費不規(guī)范等現(xiàn)象。在具體涉及保險責任劃分、損失程度界定等問題時更容易引發(fā)矛盾，這是當前我國農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的客觀現(xiàn)實決定的，至此已成為制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一大瓶頸，更是各項問題根源所在。

其次，目前財政補貼比例低、結構單一以及布局不夠合理。

毫無疑問，政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，到現(xiàn)今保費補貼制度的作用，農(nóng)業(yè)保險參保率有了大幅度提升，但農(nóng)民收入水平低并且農(nóng)業(yè)收入占總收入比例逐年下降的突出現(xiàn)實也讓我們看到農(nóng)業(yè)保險發(fā)展道路上阻礙重重。

這方面需要思考的主要問題是，一方面，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的現(xiàn)實條件下，各試點地區(qū)具體補貼標準中的財政補貼保費比例一般不高于80%，客觀上絕對數(shù)已經(jīng)很高，但對農(nóng)戶仍顯吃力。另一方面，缺少對承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司的關注，如其在經(jīng)營過程中的管理費用的補貼?？紤]到他們在開發(fā)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務上所增加的人力、物力和財力的支出，可以說目前在我國承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司是高成本低收入的運作模式。因此，只有將財政補貼在保險供求雙方予以綜合思量才能更好地推動我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的發(fā)展。

然后，保險產(chǎn)品定價過程中的信息不對稱問題。

這個問題不僅是農(nóng)業(yè)保險，在大部分財產(chǎn)保險行業(yè)都是一個難題。通過基層工作人員了解到，在信息不對稱的情況下，如農(nóng)戶刻意隱瞞承保單位真實情況，農(nóng)業(yè)保險這一客觀存在對社會和民眾所帶來的外部性，在相同成本條件下，農(nóng)險公司與社會期望的保險保障之間就會產(chǎn)生差距，商業(yè)保險公司作為一市場經(jīng)濟盈利主體，對農(nóng)戶的保障就會低于社會所預期，上述細節(jié)的主要體現(xiàn)就是在價格制定的層面上，這樣保費補貼資金的效率必然損失，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務也會不斷萎縮，部分商業(yè)保險公司將會不撐其重而退出農(nóng)險市場而經(jīng)營其他有盈利空間的保險險種。

最后，配套措施和實施細則不夠完善。

眾所周知，農(nóng)業(yè)保險的操作流程分別是政府主導、保險公司經(jīng)營和農(nóng)戶投保，但在這種模式下，保費補貼制度沒有配套政策予以補充，農(nóng)業(yè)保險政策的不確定性以及農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的高成本性，是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體能否長期永續(xù)經(jīng)營的重大考驗。2013年3月實行的《農(nóng)業(yè)保險條例》是農(nóng)業(yè)保險最新進展，但其中對于保費補貼細節(jié)內(nèi)容并沒有具體規(guī)定。此外，如何在實務中均衡保險公司和農(nóng)戶之間的利益需求，創(chuàng)造一定的平衡機制，也將是我們未來要解決的問題之一。

四、結論和進一步研究建議

根據(jù)安徽省農(nóng)業(yè)保險長期基層工作人員實踐信息的提供，及對農(nóng)業(yè)保險和保費補貼制度存在問題的認識，我們認為，要真正發(fā)揮出保費補貼制度對社會、保險公司及農(nóng)民的積極作用，實現(xiàn)民生保護傘功能，并推動農(nóng)業(yè)保險向縱深階段發(fā)展，建議可以從以下幾方面進行努力：

第一，宣傳農(nóng)業(yè)保險所帶來的正面效益，營造其發(fā)展的良好環(huán)境。

保費補貼制度績效水平的高低，根本上還是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平高低的問題，如果農(nóng)業(yè)保險在更大范圍和程度上被發(fā)展，則被用于保費補貼的財政資金利用效率也將會更高，其績效水平自然也會更高。

（1）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，前提是尊重農(nóng)民自身投保意愿、堅持以農(nóng)為本，然后再加大在基層的宣傳力度，逐步提高對農(nóng)業(yè)保險重要性的認識，為農(nóng)業(yè)保險的開展創(chuàng)造良好的氛圍。

（2）鑒于農(nóng)業(yè)保險保險標的特殊性，實行理賠到戶，嚴格勘查定損，保證及時向農(nóng)戶支付賠款，加強后期對保險公司的監(jiān)督，這些都有利于農(nóng)業(yè)保險良好環(huán)境的營造。

第二，提高保費補貼力度，完善政府對農(nóng)業(yè)各項補貼優(yōu)惠政策。

（1）參考國際經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)但凡農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較好的國家，政府都是深入和廣泛支持的。雖然中央一號文件明確說明要加大我國農(nóng)業(yè)保險投入力度，但目前看來，地方財政補貼遠遠不夠，這成為制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的最主要原因。加大保費補貼，除了減輕農(nóng)戶負擔之外，一定程度上還可以防止一些高保障零收益或負收益的險種繼續(xù)推廣。

（2）我們還認為，如果可以將農(nóng)業(yè)保險和中央對農(nóng)村的項目建設結合起來，如一般地方農(nóng)戶種糧，國家和地方政府按每畝對農(nóng)戶進行直接補貼，這補貼金額不是很大，對農(nóng)戶影響也較小，但如果能將這部分資金用于農(nóng)業(yè)保險保費中，毫無疑問，將會對農(nóng)戶產(chǎn)生更深遠的影響。

（3）借鑒國際經(jīng)驗，考慮農(nóng)險公司經(jīng)營成本高、風險勘查難度大等一系列原因，可以向經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司進行經(jīng)營管理費補貼。

第三，貫徹落實《農(nóng)業(yè)保險條例》和保險行業(yè)“新國十條”，并以《保險法》作為補充。

我國第一部專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)就是2013年3月1日實行的《農(nóng)業(yè)保險條例》，在此之前，我國在涉農(nóng)問題上主要都是依據(jù)“國十條”和“中央一號文件”予以規(guī)范。此次《條例》主要從三個角度，即國家對農(nóng)業(yè)保險的政策支持、明確農(nóng)業(yè)保險相關經(jīng)營規(guī)則和確保農(nóng)業(yè)保險依法合規(guī)經(jīng)營，來對我國農(nóng)業(yè)保險進行實質性的立法規(guī)范，這在一定程度上對我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)規(guī)范化和法制化進程具有里程碑意義。其中，《條例》中第一章總則第七條明確：“農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部門按照規(guī)定給予保險費補貼，具體辦法由國務院財政部門商國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險監(jiān)督管理機構制定。國家鼓勵地方人民政府采取由地方財政給予保險費補貼等措施，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險?！币虼?，目前，國家和政府部門應該配合貫徹《條例》大力支持保費補貼制度，結合試點地區(qū)績效評價的經(jīng)驗和成果對其進行深入研究，從而進一步能夠在實踐中指導，提高保費補貼對農(nóng)業(yè)保險的作用。

“新國十條”的出臺，毫無疑問，是一個時代的需求，對農(nóng)業(yè)保險方面的啟示即：除了是加大開展農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險的試點工作，更要為探索天氣指數(shù)保險等新興創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，豐富其農(nóng)業(yè)保險風險管理工具。積極發(fā)展和研究農(nóng)業(yè)基礎設施保險、農(nóng)民養(yǎng)老健康保險、農(nóng)村小額信貸保險、農(nóng)機保險、農(nóng)房保險，以及森林保險、農(nóng)村小額人身保險等普惠保險業(yè)務。落實農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度。在今后的完善農(nóng)費補貼制度過程中，要以據(jù)此深入用現(xiàn)代物質條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學技術改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化和信息化水平。

在農(nóng)業(yè)保險保費補貼實際運作中，若出現(xiàn)部分內(nèi)容《條例》未規(guī)定，如保險合同、經(jīng)營規(guī)則和法律責任等，則參照《保險法》和“新國十條”相關規(guī)定，以其作為補充部分，實現(xiàn)保費補貼制度在發(fā)展過程中有法可依和依法經(jīng)營。

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基金項目：委托單位：安徽省社科聯(lián)；課題名稱：安徽省農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評估研究；課題編號：A2013034。中圖分類號：F840.3保險組織和管理。

作者簡介：劉歡（1990-），女，安徽宣城人，安徽財經(jīng)大學金融學研究生，主要研究方向：風險管理與保險。