淺論檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查工作機制的構(gòu)建

農(nóng)興山

案件質(zhì)量評查是檢察機關(guān)加強案件管理工作的重要環(huán)節(jié)，主要是通過對已辦結(jié)案件進行評查，查找分析案件質(zhì)量存在的問題，促進案件質(zhì)量的提高，確保司法公正。近年來，隨著司法體制和檢察工作機制改革的不斷深入，各級檢察機關(guān)都把案件評查作為促進檢察隊伍公正廉潔執(zhí)法的重要舉措和強化內(nèi)部監(jiān)督一項重要手段來抓，積極探索實踐，取得一定的經(jīng)驗。2011年10月28日，最高人民檢察院案件管理辦公室正式成立，隨后在2011年12月22日召開的全國檢察長會議上，曹建明檢察長進一步強調(diào)，要深入推進案管機制改革，以檢察信息化為依托，積極構(gòu)建統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案集中管理機制。實現(xiàn)對案件統(tǒng)一進出口和集中管理，是檢察機關(guān)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，提高管理科學(xué)化水平，促進執(zhí)法規(guī)范化和公正廉潔執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量和效率的重要舉措。案件質(zhì)量評查作為案件管理的內(nèi)容和手段之一是案件管理體系的重要組成部分，如何進一步完善案件質(zhì)量評查工作機制，加大案件質(zhì)量評查工作力度，更加充分發(fā)揮案件質(zhì)量評查工作職能，是各級檢察院案件管理工作者面臨的緊迫課題之一，本文聯(lián)系基層檢察工作實際，對檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查定義、特征、評查制度的建立和完善談一些粗淺的不成熟看法。

一、案件質(zhì)量評查的必要性分析

第一，案件質(zhì)量評查工作是實現(xiàn)檢察機關(guān)維護執(zhí)法公信力的迫切要求。案件質(zhì)量評查通過對已辦結(jié)案件進行檢查，發(fā)現(xiàn)檢察執(zhí)法辦案中的瑕疵和錯誤，總結(jié)辦案工作經(jīng)驗，在一定范圍內(nèi)進行反饋或通報，以防止類似問題的再次發(fā)生，如果“瑕疵案”、“問題案”不能得到有效的糾正，案件當事人的合法權(quán)益就直接受到侵害，會造成當事人對執(zhí)法公信力產(chǎn)生動搖，司法權(quán)威受到挑戰(zhàn)。另外在評查中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀案件和法律文書的，應(yīng)當作為業(yè)務(wù)部門和檢察人員評優(yōu)評先的重要依據(jù)，與職位晉升、獎勵及年終考評掛鉤，促使辦案人員增強責(zé)任心，引導(dǎo)檢察人員正確辦案，重視總結(jié)疑難復(fù)雜案件的辦案經(jīng)驗，不斷提高案件質(zhì)量。

第二，案件質(zhì)量評查工作是防止冤、假、錯案的有效屏障。由于檢察機關(guān)的人員配備、隊伍素質(zhì)參差不齊、案件壓力等多方面原因，使得辦案實踐中“瑕疵案”、“問題案”在所難避免，因此，加強案件質(zhì)量監(jiān)督評查工作，對案件質(zhì)量進行有效改進，是取信于民，維護檢察工作司法權(quán)威，防止冤、假、錯案，促進司法公正的必然要求。

第三，案件質(zhì)量評查工作是促進檢察機關(guān)公正廉潔執(zhí)法的有效途徑。檢察機關(guān)在深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作中通過案件質(zhì)量評查對檢察執(zhí)法工作進行總體指導(dǎo)，提高辦案質(zhì)量與效率，對案件情況進行綜合分析，及時向各業(yè)務(wù)部門、檢察長和檢察委員會反映情況，提供決策意見，發(fā)揮案件管理的導(dǎo)向功能，形成有利于確保公正廉潔執(zhí)法，強化法律監(jiān)督職能的辦案制度。

第四，案件質(zhì)量評查是促使檢察人員牢固樹立社會主義法治理念的現(xiàn)實需要。社會主義法治理念是依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)的有機整體，執(zhí)法為民就是要處理好人民群眾反映強烈的突出問題。當前，人民群眾對司法工作反映最大的就是“控告難”、“申訴難”等問題，通過案件質(zhì)量評查，能夠在檢察機關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部第一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題并及時糾正，從而減少涉檢信訪案件，維護好人民群眾的合法權(quán)益，體現(xiàn)檢察機關(guān)執(zhí)法為民的執(zhí)法理念，滿足人民群眾對司法公正的新期待、新要求。

二、案件質(zhì)量評查工作存在的問題

（一）對案件質(zhì)量評查工作重要性的認識不到位

首先，一部分檢察人員對于在法律規(guī)定的常規(guī)辦案程序之外，有沒有必要再增加案件質(zhì)量評查這種額外的監(jiān)督管理機制認識不一，使得評查工作在檢察人員中不能得到普遍認同，因而案件質(zhì)量評查工作被有些檢察人員看成是走過場，在工作開展中遇到了一定障礙。其次，很多檢察機關(guān)面臨案多人少的困境，檢察人員整日忙于辦案，部分案件中或多或少地會出現(xiàn)一些程序或者實體性的質(zhì)量問題。由于案件質(zhì)量評查針對的是所有已進入工作程序的案件，因此在評查案件時不可避免的要發(fā)現(xiàn)檢察人員辦案過程中的問題，對此，部分檢察人員在思想上對案件質(zhì)量評查是有所抵觸的。再次，案件評查人員存在思想顧慮。由于評查人員多為本院的工作人員，與案件的承辦人是同事關(guān)系，顧及到方方面面的關(guān)系，評查人員在案件質(zhì)量評查中認真評查的積極性不高，不愿評定錯案及不合格案件？，導(dǎo)致評查力度不大，評查效率不高。

（二）案件質(zhì)量評查工作機構(gòu)人力不足

雖然大多數(shù)的檢察院都已相繼設(shè)立了案件管理機構(gòu)，具體承擔案件質(zhì)量評查等案件管理工作，但由于受編制和人員素質(zhì)等因素所限，有的案管部門人員也往往身兼數(shù)職，評查力量組織不足，管理措施落實不到位，以致于使案件質(zhì)量評查工作不規(guī)范、評查過程局限于應(yīng)付了事、流于形式，達不到評查管理的預(yù)期效果。在編制和人員不增加的情況下如何整合現(xiàn)有的人力資源開展案件質(zhì)量評查是當前一個亟待解決的問題。

（三）缺乏統(tǒng)一的評查制度規(guī)范

盡管大家都已經(jīng)意識到案件質(zhì)量對于檢察執(zhí)法辦案工作的重要性，也陸續(xù)進行了案件質(zhì)量評查工作，但總體來看，該項工作仍處于制度缺失的狀態(tài)，各地做法不一，有的院并沒有把案件質(zhì)量評查上升為長期性的、規(guī)范性的制度實踐，操作的隨意性較大，未能對業(yè)務(wù)部門的日常辦案工作起到引導(dǎo)、約束的作用，無法長期敦促業(yè)務(wù)部門檢察人員提高案件質(zhì)量。

（四）缺乏評查結(jié)果運用的鞭策激勵機制

案件質(zhì)量評查的目的在于發(fā)現(xiàn)檢察執(zhí)法工作中的問題，糾正執(zhí)法辦案偏差，然而，從現(xiàn)實的評查工作情況看，很少有錯案被糾正，也極少有檢察人員因辦案質(zhì)量的優(yōu)劣而受獎勵或處罰。對于“瑕疵案”、“問題案”等的追究制度不明確，導(dǎo)致操作性不強，不能起到評查應(yīng)有的作用。另外由于檢察工作人員大多辦案任務(wù)繁重，案件評查后，往往不能及時對案件進行質(zhì)量分析、通報，即使通報，也沒有嚴格整改要求，是否整改并沒有再次監(jiān)督的程序，導(dǎo)致評查流于形式，評查結(jié)果未與檢察人員執(zhí)法工作業(yè)績掛鉤，評查結(jié)果沒能發(fā)揮其應(yīng)有的功能導(dǎo)向作用。

三、建立和完善案件質(zhì)量評查工作機制的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，提高對案件質(zhì)量評查工作重要性的認識

隨著各級檢察機關(guān)相繼設(shè)立案件管理機構(gòu)和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的修訂施行，案件質(zhì)量評查已成為案件管理工作的重要手段，要做好案件質(zhì)量評查，首先要解決的是如何從思想觀念上提高對評查工作重要性的認識。案件評查是強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，保證案件質(zhì)量、提高執(zhí)法公信力的有力措施，其任務(wù)是保證及時、公正地審查每一起案件，杜絕冤、假、錯案發(fā)生，實現(xiàn)司法公正。通過對已辦結(jié)案件的事后監(jiān)督檢查，主動發(fā)現(xiàn)先前活動中存在的差錯，進而通過監(jiān)督功能的向前延伸來防止差錯案件的出現(xiàn)，引導(dǎo)檢察人員正確辦案，這種引導(dǎo)功能不是干預(yù)，評查也是檢察人員自律的一種機制，這種自律機制恰恰是司法獨立的保障而不是干擾。因此，有必要從思想觀念上提高廣大檢察人員對評查工作的正確認識。

（二）案件質(zhì)量評查工作機制的主要內(nèi)容

根據(jù)《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范（2013年版）》（以下簡稱《執(zhí)法規(guī)范》）第十一編第五章以及云南省人民檢察院案件管理辦公室《關(guān)于開展案件質(zhì)量評查工作的若干意見》（云檢案管發(fā)〔2012〕3號文件）的規(guī)定，筆者建議，案件質(zhì)量評查工作機制應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1.明確評查種類和案件范圍，提高工作針對性。定期評查是指由案件管理部門定期組織對案件進行評查，一般應(yīng)按月或季度組織進行；個案評查是指對投訴本院和下級院有關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案質(zhì)量問題的案件進行評查。

案件質(zhì)量評查的范圍為各業(yè)務(wù)部門所有已經(jīng)辦結(jié)的案件，主要包括：自偵（包括監(jiān)所、控申）部門、民行部門所有辦結(jié)的案件以及作出不立案決定后有信訪的案件；偵查監(jiān)督、公訴部門不捕、不起訴和撤回起訴的案件、追捕、追訴、增減罪名以及改變定性的案件；判決無罪的案件、提出抗訴法院未改判的案件；造成犯罪嫌疑人、被告人超期羈押的案件；檢察長或檢察委員會決定評查的其他案件。

2.組建評查機構(gòu)和人員，強化工作責(zé)任制。由案件管理部門負責(zé)案件質(zhì)量評查的組織、協(xié)調(diào)工作，案件質(zhì)量評查的組織形式是案件評查組，實行組長負責(zé)制，一般由院領(lǐng)導(dǎo)或?qū)Ｂ殭z委委員擔任，成員從相關(guān)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成，也可適當吸收人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家、學(xué)者、律師等人員參加，評查組的職責(zé)是依據(jù)法律、司法解釋等相關(guān)規(guī)定，查閱卷宗、核實證據(jù)，經(jīng)討論得出評查結(jié)論，提出評查意見建議。

3.確立工作原則，指明評查方向。（1）實事求是原則。即案件評查要堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，堅持中立，不帶有個人情感或功利色彩，評查人對評查的案件同等對待。（2）客觀公正原則。即案件評查是對案件質(zhì)量的真實檢驗，而不是敷衍或消極的檢查，也不是簡單的糾錯，更不是借此機會不公平地對待或責(zé)難原承辦人員。（3）突出重點原則。即案件評查應(yīng)當著重從證據(jù)采信、事實認定、法律適用、程序規(guī)范、風(fēng)險評估、文書使用和制作、涉案款物處理、執(zhí)法辦案效果、卷宗裝訂等方面進行。（4）注重效果原則。案件質(zhì)量評查合理性的關(guān)鍵在于其具有能動性，即讓評查出的問題反饋后得到改正，辦案質(zhì)量在司法實踐中不斷提高，真正實現(xiàn)提高辦案質(zhì)量和效率的目的。

4.堅持質(zhì)量標準，確保結(jié)論公正。檢驗案件質(zhì)量的最終標準是看辦案是否實現(xiàn)了法律效果、政治效果、社會效果的有機統(tǒng)一。案件質(zhì)量評查應(yīng)從認定事實是否清楚，證據(jù)是否確實、充分，是否排除了非法證據(jù)，案件定性是否準確，適用法律是否正確，辦案程序是否規(guī)范高效，文書制作是否規(guī)范，說理是否充分，涉案款物處理是否規(guī)范及時、風(fēng)險評估預(yù)警是否準確，處置化解是否妥當，卷宗裝訂是否規(guī)范等幾方面，并綜合執(zhí)法辦案效果進行評定，評定結(jié)果分為優(yōu)質(zhì)案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件四個等次。

具體各類案件的評查質(zhì)量標準應(yīng)依照高檢院、省級院的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

5.規(guī)范評查流程，避免評查流于形式。（1）制定方案，報批施行。案件管理部門就評查范圍、方法、重點，以及人員組成等制定工作方案，經(jīng)檢察長審批后組織實施。（2）調(diào)齊卷宗，組織評查組。案件管理部門調(diào)齊評查案卷材料，召集全體評查人員開會，劃分評查組，確定評查組負責(zé)人，明確評查要求。（3）閱卷評查，調(diào)查走訪。評查人員要認真審閱卷宗材料，必要時可進行座談、調(diào)查、組織專家論證、聽證，聽取原承辦部門、承辦人的意見，撰寫評查報告，提出初步評查意見。（4）討論評議，提出意見。評查組進行集體討論、評議，依據(jù)證據(jù)事實、法律法規(guī)，提出評查意見。評查組在評查報告中認為有質(zhì)量問題的，應(yīng)由檢察長提交檢察委員會討論并作出認定。（5）匯總分析，上報情況。案件管理部門將評查報告進行匯總、分析、審核，提出意見并上報院領(lǐng)導(dǎo)審定。

（三）強化案件評查結(jié)果轉(zhuǎn)化利用

要充分發(fā)揮好案件質(zhì)量評查的評價、規(guī)范、激勵作用，將評查結(jié)果納入業(yè)務(wù)部門及檢察人員執(zhí)法辦案業(yè)績檔案，作為考核評先評優(yōu)的重要依據(jù)。要注重評查結(jié)果的轉(zhuǎn)化利用，需院領(lǐng)導(dǎo)對該項工作高度重視，強調(diào)各業(yè)務(wù)部門對案件評查通報的重視程度，要求各業(yè)務(wù)部門在收到案件評查通報后，認真進行整改，對能補救的錯誤及時補救，并將整改落實情況及時回復(fù)案件管理部門。紀檢監(jiān)察和檢務(wù)督察部門應(yīng)對案件的整改情況進行不定期的檢查，對于沒有進行整改的部門、案件承辦人員，給予一定的懲罰措施，如取消評先評優(yōu)資格等。

（四）不斷總結(jié)完善案件質(zhì)量評查工作制度

注重對評查工作中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗做法、問題瑕疵及司法實踐中出現(xiàn)的新情況新問題的總結(jié)提煉，通過召開研討會、撰寫調(diào)研文章、發(fā)表論文、制定細化的工作規(guī)范、向有關(guān)部門單位提出檢察建議或者立法、司法解釋建議等形式，不斷加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，實行案件評查情況上報制度，下級檢察院在評查結(jié)束后，應(yīng)及時將評查情況書面上報上級檢察院；建立案例指導(dǎo)制度，選擇典型的評查案例匯編成冊，用于指導(dǎo)司法實踐；健全調(diào)研制度，加強對司法實踐的調(diào)查研究，形成的指導(dǎo)意義的理論文章，不斷推動評查工作的創(chuàng)新發(fā)展。

案件質(zhì)量監(jiān)督評查是檢察機關(guān)案件管理工作的一項重要職能，如何深化案件質(zhì)量評查改革，更好地發(fā)揮案件質(zhì)量評查功能，是案件管理工作必須解決的問題，雖然，我們在實踐中已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，也嘗試了不少的做法，但是案件質(zhì)量評查工作的職能還有待進一步提高，進一步加大案件評查工作力度，增強案件質(zhì)量評查的導(dǎo)向性、實效性，仍需案件管理部門不斷探索。