案管中心與檢察院內(nèi)設相關部門銜接機制論要

于文峰

一、檢察權的定位及內(nèi)部監(jiān)督

（一）我國檢察權的定位及內(nèi)容

檢察權的定位是檢察理論中的根本性問題，決定著檢察改革和創(chuàng)新的方向。關于檢察權的定位，學術界有“司法權說”、“行政權說”、“兼具司法權與行政權雙重屬性說”、“法律監(jiān)督權說”、“兼具法律監(jiān)督權與司法權雙重屬性說”、“獨立權說”，筆者贊同我國檢察權兼具法律監(jiān)督權與司法權雙重屬性。概而言之，檢察權的外延要大于法律監(jiān)督權，法律監(jiān)督權只是檢察權的基本職能，檢察權中的部分職能并非法律監(jiān)督權，是普通檢察權，其體現(xiàn)了司法權屬性。按照監(jiān)督領域，我國的檢察機關的法律監(jiān)督包括訴訟監(jiān)督，即刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督；非訴訟監(jiān)督，即以發(fā)出檢察建議為主要方式的非訴訟監(jiān)督。普通檢察權包括公訴權、逮捕權、職務犯罪偵查權等。但是，法律監(jiān)督權與普通檢察權又不是截然分開的，而是交織在一起，相互影響，互為保障。

從立法淵源上看，《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》都對檢察權的內(nèi)容作了規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定我國檢察權法定內(nèi)容包括逮捕權、公訴權、職務犯罪偵查權、刑事訴訟監(jiān)督權及刑罰執(zhí)行監(jiān)督權、民事行政訴訟監(jiān)督權及執(zhí)行監(jiān)督權以及屬于最高人民檢察院的司法解釋權。

（二）案件管理創(chuàng)新的價值目標

對司法正義的追求是檢察機關的首要價值目標，也是案件管理創(chuàng)新的價值追求，案件管理創(chuàng)新若偏離對司法正義的追求，僅注重管理學上的集約與效率原則，則有可能造成案件管理制度的狹隘和異位。司法正義既包括實體上的正義，也包括程序上的正義。在實體上，要求對于違反實體法律法規(guī)的行為應予以矯正和監(jiān)督；在程序上，要求解決糾紛的流程和方法應合理的分配權利和義務，合理的程序應當被一體遵守。司法正義的實現(xiàn)依賴于法律運行各個具體環(huán)節(jié)的公正處理，程序公正是實現(xiàn)司法正義的有效手段之一。

案件集中管理模式通過對程序正當性的維護，一方面能監(jiān)督業(yè)務部門依法行使檢察權，促進實體正義的實現(xiàn)；另一方面不僅要通過流程管控，參與程序正義的維護，而且要通過對外接待律師、案件當事人等訴訟參與人發(fā)揮窗口作用，以外化的形式表現(xiàn)程序正義。

（三）檢察權運行中的內(nèi)部監(jiān)督

基層檢察機關行使的檢察權按照權能劃分而設置各科室和部門，具體為：偵查監(jiān)督部門行使批準（自偵案件決定逮捕權上提一級）逮捕權、對公安機關及本院自偵案件立案及偵查活動監(jiān)督權；公訴部門行使審查起訴權、補充偵查權、提起公訴權、不起訴權、出庭支持公訴權、公訴變更權、抗訴權及對人民法院審判活動的監(jiān)督權；反貪和反瀆二自偵部門行使自偵案件的偵查權；監(jiān)所部門行使對監(jiān)獄、看守所、拘留所執(zhí)法活動的監(jiān)督權；民行部門行使民事訴訟監(jiān)督權、行政訴訟監(jiān)督權；控申部門通過處理來信來訪，統(tǒng)一受理控告、舉報、申訴及接受犯罪嫌疑人自首，初核舉報線索，辦理刑事申訴、國家賠償案件等工作履行法律監(jiān)督職能。

在檢察權運行中，基層檢察院自身的內(nèi)部監(jiān)督按照方向分為：橫向的來自業(yè)務部門之間的監(jiān)督和縱向的來自層級之間的監(jiān)督。業(yè)務部門之間的監(jiān)督，比如，偵監(jiān)部門對自偵部門的監(jiān)督等。其本質(zhì)上是訴訟程序內(nèi)的監(jiān)督與制衡，這種監(jiān)督是按照業(yè)務處理流程設置的單方向的監(jiān)督，不具有回溯性。層級監(jiān)督首先表現(xiàn)為案件承辦人、部門負責人、檢察長之間的層級監(jiān)督，這種監(jiān)督以檢察一體化為基本原則，表現(xiàn)為上命下行、層級管理的領導監(jiān)督；其次表現(xiàn)為部門負責人對部門內(nèi)的監(jiān)督以及本部門內(nèi)的其他檢察人員的執(zhí)法行為，都要經(jīng)過領導的授權和同意。此外，還有地方紀檢委派駐機構紀檢組的專門監(jiān)督，其針對檢察干警履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行的監(jiān)督，亦包括對檢察人員執(zhí)法辦案活動中遵守辦案程序的情況進行監(jiān)督，比如對自偵案件同步錄音錄像的監(jiān)督、通過 “一案三卡”（即辦案告知、廉潔自律卡、回訪監(jiān)督卡），對辦案環(huán)節(jié)的跟蹤監(jiān)督。

二、案管中心與基層檢察院內(nèi)設相關部門的關系

（一）與橫向業(yè)務部門之間的關系

案管中心與橫向各個業(yè)務部門之間是監(jiān)督與配合的關系。就監(jiān)督而言，這是一種內(nèi)部監(jiān)督關系，以實現(xiàn)“管辦分離”為目標，是基于內(nèi)部管理而產(chǎn)生的監(jiān)督，并非訴訟意義上的監(jiān)督，而是平等主體之間的制約。各業(yè)務部門按照檢察權運行環(huán)節(jié)，在各自的職能范圍內(nèi)處理業(yè)務、辦理案件。業(yè)務部門通過執(zhí)法辦案履行職責，行使法律賦予檢察權。案管部門不直接行使法律監(jiān)督權和普通檢察權，而是以形式化手段保障案件辦理的質(zhì)量，通過對執(zhí)法辦案活動進行全流程的集中監(jiān)控、管理、服務，保障辦案質(zhì)量，提升檢察機關的法律監(jiān)督能力。在監(jiān)督對象上，案管中心監(jiān)督的是不規(guī)范、不合法的辦案過程、辦案結(jié)果以及辦案信息，比如辦案超期問題等，案管部門必須提出預警和糾正。在監(jiān)督方式上，案管中心不是“欽差大臣”式的監(jiān)督，而是通過督促、督辦，按期反饋等方式實現(xiàn)監(jiān)督。就配合而言，案件管理圍繞案件辦理而展開，不可避免的在很多方面需要與業(yè)務部門進行相配合。案管部門承擔的事務性工作體現(xiàn)了其為相關部門提供服務的職能及與各部門間的配合關系。

（二）與縱向?qū)蛹壒芾碚咧g的關系

案管中心與縱向的層級管理者之間，總體而言是參謀、助手的關系。檢察一體化的法定原則決定了我國檢察機關實行行政化的組織體系，組織體系內(nèi)領導干部擁有著行政管理權和業(yè)務審核權，即行政性權力與司法性權力。這些縱向的管理者包括檢察長、檢察委員會、分管副檢察長、部門負責人等。

檢察長是最有權威的管理者之一，對檢察院的政務、事務、檢務進行統(tǒng)馭全局性的宏觀管理，但檢察長不能事無巨細地參與微觀管理，由此導致可能存在檢察長對檢察業(yè)務中的普通案件管控乏力。而案管中心能夠及時、全面了解和掌握檢察機關全部業(yè)務情況，通過其職能發(fā)揮，便于檢察長對辦案工作進行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦，使檢察機關的整體優(yōu)勢和效能得到充分發(fā)揮。

檢察委員會是檢察機關的議事決策機構，在檢察長主持下，討論重大案件和其他重大問題。檢察委員會是具有檢察司法決策和檢察工作中的重大問題議事等多重屬性的議事機構。簡而言之，檢委會對全院檢察業(yè)務具有指導職能。但檢察委員會的職能是有限的，只針對檢察機關依法行使檢察權中的重大問題、重大方面進行審議并作出決定，不對檢察工作中的一般問題、一般案件作出決策。而案管中心在檢察業(yè)務處理中，針對所有案件進行監(jiān)督、管理與服務。案管中心通過設置辦案程序監(jiān)控節(jié)點，對辦案環(huán)節(jié)進行同步跟蹤，實現(xiàn)對檢察委員會和檢察長決定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，防止案件處理失當和承辦人暗箱操作。

案管中心為部門負責人提供服務。首先，部門負責人是檢察院內(nèi)設部門的具體管理者和監(jiān)督者。但其在獲取部門間的聯(lián)系、協(xié)作業(yè)務信息上稍顯不足，部門和部門之間容易形成信息孤島。而案管部門能夠提供全面信息，促進部門間的協(xié)作和聯(lián)系。其次，案管部門能夠就辦案過程中存在的問題及時向部門負責人和承辦人反饋，協(xié)助各方達到規(guī)范辦案的目的。

三、銜接機制構建

（一）與紀檢監(jiān)察部門銜接，提高廉政監(jiān)督效能

構建紀檢監(jiān)察與案件管理銜接的根本目的在于通過對不同對象的監(jiān)督，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案人員更全面的監(jiān)督，促進廉政建設。

構建紀檢監(jiān)察與案件管理銜接的根本原因在于紀檢監(jiān)察與案件管理的監(jiān)督對象、監(jiān)督方式和監(jiān)督階段不同，形成了不同層次的監(jiān)督，將兩者有效銜接，將監(jiān)督延伸到普通案件上，強化了對執(zhí)法辦案人員的監(jiān)督，形成了網(wǎng)格化的監(jiān)督，擴展了監(jiān)督的寬度和深度，全面排查廉政風險點，完善懲防體系。兩者相結(jié)合加強了對檢察權的監(jiān)督制衡，有助于實現(xiàn)檢察工作從行政型管理向司法型管理的轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)好“檢察機關主要承擔司法監(jiān)督職能”。具體而言，紀檢監(jiān)察的監(jiān)督對象是人，監(jiān)督方式是通過“事”來查“人”，在監(jiān)督階段上是一種事后監(jiān)督，在沒有發(fā)現(xiàn)違紀違法行為之前，原則上無法進行針對性監(jiān)督。而案管監(jiān)督的對象是“案件”，是通過管案來管人。案件管理通過對辦案流程的日?；O(jiān)管和案件質(zhì)量評查來實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的實時、動態(tài)的監(jiān)管，在監(jiān)督階段上是事前和事中監(jiān)督。雖然兩者都是監(jiān)督，但監(jiān)管層次不同，違反案件管理要求的行為未必都是違紀違法行為，但違紀違法行為必然受到紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督和處理。

基于上述目的與原因，應通過完善制度和工作機制實現(xiàn)有效銜接。具體而言，一是建立定期通報制度。案管中心應定期將其監(jiān)督情況的報告，抄送紀檢監(jiān)察部門，以便紀檢監(jiān)察部門從中發(fā)現(xiàn)違紀違法線索，做到及時糾正處理。同時，為了切實落實制度，可以制定“工作規(guī)范”來明確案管中心向紀檢監(jiān)察部門抄送的時間、內(nèi)容、形式、責任追究等問題。二是建立由檢察長負責、紀檢組長分管案件質(zhì)量管理的分工管理工作機制。檢察長作為黨政一把手全面抓監(jiān)督，提高了監(jiān)督的強度和剛性。紀檢組長分管案件質(zhì)量管理，能夠構建高層次隊伍管理與業(yè)務管理結(jié)合的體制，提高廉政監(jiān)督效能。

（二）與檢察委員會銜接，強化案件質(zhì)量監(jiān)督

構建檢察委員會與案件管理銜接的根本目的在于通過對執(zhí)法辦案的全面管理，使檢察權更加良好運行，提高檢察機關的執(zhí)法公信力。

構建檢察委員會與案件管理銜接的根本原因在于在實現(xiàn)法律監(jiān)督過程的完整性，對執(zhí)法辦案實現(xiàn)了事前管理、事中控制、事后跟蹤，強化了案件質(zhì)量監(jiān)督。檢察委員會主要任務是在檢察長主持下，討論決定重大案件和其他重大問題，具有監(jiān)督、決策、管理、調(diào)查等職能。案管中心則對全部案件進行日常監(jiān)督。兩者監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督者所處的位置等均不同，形成了針對執(zhí)法辦案不同方面的監(jiān)督，將兩者有效銜接，能夠形成對執(zhí)法辦案的全方位監(jiān)督，提高檢察業(yè)務的監(jiān)督水平。具體而言，在監(jiān)督對象上，檢察委員會對提其討論的重大事項和案件進行審查把關，而案管中心對執(zhí)法辦案進行日?；谋O(jiān)督；在監(jiān)督內(nèi)容上，檢察委員會對提交其討論案件的程序方面和實體方面進行內(nèi)部監(jiān)督；案管中心對執(zhí)法辦案以程序監(jiān)督為主，在法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下才對實體方面進行監(jiān)督；在監(jiān)督者所處的地位上，檢察委員會是檢察院內(nèi)部的議事決策機構，是縱向的管理者，案管中心是綜合性業(yè)務部門。

構建檢察委員會與案件管理銜接機制，主要從兩方面著手：一是檢察委員會辦事機構與案管機構合署；二是由案管中心的干警兼任檢察委員會秘書。檢察委員會辦事機構主要負責檢察委員會日常工作，是檢察委員會職能的履行者和承擔者，具有審查把關、參謀咨詢、溝通協(xié)調(diào)、會務安排、辦案督導等職能。案管中心是檢察院內(nèi)部的綜合性業(yè)務部門，具有案件管理、監(jiān)督、服務、參謀職能，履行管理、監(jiān)督、預警職責。兩者工作職能交叉，職責有共同之處。檢察委員會辦事機構通過案件管理系統(tǒng)的平臺能夠更有效、便捷實現(xiàn)對案件質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)督、管理。將兩者合署一方面強化了檢察委員會監(jiān)督制約作用，充分發(fā)揮檢委會辦公室對提交檢委會案件的程序把關；另一方面也充分發(fā)揮了案管中心的程序監(jiān)控職能，使辦案部門及承辦人對檢察委員會決定的執(zhí)行情況得到及時反饋。

（三）與控申部門銜接，節(jié)約司法資源

構建控申部門與案件管理銜接的根本目的在于通過案件質(zhì)量監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量，提升執(zhí)法公信力。

構建控申部門與案件管理銜接的根本原因在于兩者均承擔案件評查工作，職能上存在重疊，容易造成司法資源的浪費，因此有必要科學設定各自職責，節(jié)約司法資源?？厣瓴块T的職責之一是按照地方政法委的要求，對本院已辦結(jié)的案件進行檢查評議，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法辦案中存在的問題并提出整改建議。案管部門也有案件質(zhì)量評查的職責。兩者的評查對象基本相同，工作存在重疊，但評查目的不同。控申部門主要根據(jù)社會穩(wěn)定維護的需要進行評查，而案管部門根據(jù)監(jiān)督案件質(zhì)量的需要進行評查。

構建控申部門與案件管理銜接機制主要著眼于建章立制，將重復評查的案件數(shù)量和比例控制在較小的范圍之內(nèi)，最大限度地節(jié)約司法資源。具體而言，應制定《評查規(guī)范》，建立評查的長效機制。規(guī)范中應明確評查范圍、評查方式、評查組的人員構成等。在評查范圍上，由案管部門承擔所有已辦結(jié)案件的質(zhì)量考評工作，而控申部門僅承擔涉檢信訪案件的評查工作，盡量避免重復評查。在評查方式上，采取重點評查與抽查相結(jié)合，盡量平衡基層檢察院辦案數(shù)量多與評查人員少的矛盾。在評查組的人員構成上，除了案管部門的干警外，還應包括控申部門的干警等，盡量兼容不同目的的評查，實現(xiàn)多方位的執(zhí)法監(jiān)督，盡量增強評查的實用性和指導意義。

總之，執(zhí)法辦案是檢察機關的立身之本，檢察機關的法律監(jiān)督職能需要通過執(zhí)法辦案來實現(xiàn)，執(zhí)法辦案的質(zhì)量直接關系檢察職能履行的實際效果，因此創(chuàng)新案件管理模式，構建案件管理部門與基層檢察院內(nèi)設相關部門的配合銜接機制，使案件管理部門與已有內(nèi)設部門共同構筑監(jiān)督網(wǎng)絡，不僅有利于強化檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督制約，促進公正廉潔執(zhí)法，從制度上保障司法正義的實現(xiàn)，而且將對普蘭店市人民檢察院計劃推行的辦案組織形式改革筑牢保障網(wǎng)，為管理模式創(chuàng)新提供條件。