我國環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建

韓晶

一、環(huán)境公益訴訟的制度化

盡管我國已有部分環(huán)境公益訴訟的成功司法實踐，但由于各種原因，還未建立環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定只參見于各與環(huán)境訴訟相關(guān)的法律法規(guī)，我國亟需建立專門的環(huán)境公益訴訟制度。建立環(huán)境公益訴訟制度，首先要在法律上對環(huán)境公益訴訟作出明確的規(guī)定，以下幾種方式可以略作參考：一是在憲法中明確公民環(huán)境權(quán)，肯定社會公眾的環(huán)境權(quán)益；二是由最高司法機關(guān)或其指定專門的機關(guān)進行司法解釋，針對環(huán)境公益訴訟基本程序等方面問題作出具體規(guī)定；三是通過大氣污染防治法、水污染防治法等單項環(huán)保法律的修訂，設立專門具體明確的環(huán)境公益訴訟條款；四是通過修改現(xiàn)行民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法中可適用于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)條款，以完善環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)。

二、原告資格的適當放寬

（一）關(guān)于人民檢察院和社會團體的起訴資格

傳統(tǒng)訴訟法理論規(guī)定，適格原告必須是與訴訟有直接利害關(guān)系的人。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條也規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。但是由于環(huán)境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環(huán)境公益的損害不一定與某個個人有直接的利害關(guān)系，法律應當賦予國家機關(guān)、有關(guān)組織、公民個人以環(huán)境公益訴權(quán)。

（二）關(guān)于公民個人的起訴資格

在明確有關(guān)機關(guān)和社會團體的訴訟資格的同時，還應該考慮把公民個人也包含在環(huán)境公益訴訟的訴訟主體之中，雖然此次《民事訴訟法修正案（草案）》中沒有關(guān)于公民個人成為環(huán)境公益訴訟主體的修改，但我們在其他法律中也可以解讀出此意。我國《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！痹摋l規(guī)定雖確立了公眾環(huán)境管理參與權(quán)，但并未明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，但應認為控告包含了訴權(quán)，即任何單位和個人都有權(quán)對環(huán)境污染損害提起公益訴訟，這既是實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的要求，更是環(huán)境公益訴訟的宗旨。

三、環(huán)境公益訴訟的受案范圍

我國的環(huán)境公益訴訟既涉及對民事主體提起的環(huán)境民事公益訴訟，又涉及對行政主體提起的環(huán)境行政公益訴訟，環(huán)境民事公益訴訟的范圍一般限于民事主體損害環(huán)境公共利益的情形，被訴對象較寬泛。而在環(huán)境行政公益訴訟中，被訴對象是行政機關(guān)，對受案范圍就作出了嚴格的限制。我國《行政訴訟法》第 2 條規(guī)定：公民、個人或其他組織認為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院起訴。根據(jù)此條規(guī)定，公民如果想以行政機關(guān)作為訴訟對象，必須以行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益為由。這樣就使得行政機關(guān)的抽象行政行為缺乏了可訴性，而抽象行政行為往往同公共利益的聯(lián)系更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大，如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，當然不利于保護環(huán)境公益。綜合考量，環(huán)境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，允許將抽象行政行為作為被訴對象。

四、舉證責任的分配

（一）環(huán)境民事公益訴訟舉證責任的分配

民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但對于環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境損害的認定具有很強的技術(shù)性，原告一般不具備必要的專業(yè)知識與技能，很難承擔舉證責任。而被告較之原告距離證據(jù)近、易取證，我國《最高人民法院關(guān)于<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條也規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權(quán)事實予以否認的，由被告負責舉證。

（二）環(huán)境行政公益訴訟舉證責任的分配

《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政機關(guān)代表國家作出行政行為，應查明相關(guān)事實，做到事實清楚，證據(jù)確實充分，既要合理，又要合法。當原告起訴行政機關(guān)的行為損害環(huán)境公益或有關(guān)行政機關(guān)行政不作為時，行政機關(guān)就應舉出證據(jù)加以證明，否則就要承擔相應的法律后果。綜合考量，在環(huán)境公益訴訟中，被訴的具體行政行為由被告即行政機關(guān)負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的有關(guān)程序或民事上的事實則應根據(jù)具體情況由原、被告分別承擔。

五、訴訟費用的分擔

我國目前訴訟費用繳付實行由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔的制度。在環(huán)境公益訴訟中，往往可能涉及數(shù)額驚人的損害賠償，直接導致巨額的訴訟費用，加之，取證時可能涉及技術(shù)性較強的方法，所需成本費用就會很高，并且環(huán)境公益訴訟是原告出于對公共利益的維護而提出的，因此如果由原告負擔過高訴訟費用，就必然會挫傷其積極性，不利于對公益的維護。環(huán)境公益訴訟收取訴訟費用應該充分考慮其公益性的一面，不宜簡單地參照其他訴訟的收費標準，更不能一味執(zhí)行預付訴訟費用的法律規(guī)定。關(guān)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費用，我們可以把環(huán)境公益訴訟列入《人民法院訴訟收費辦法》第26條原告不預交案件受理費的范圍中，或者至少可以允許其緩交。對于檢察院作為原告提起的環(huán)境公益訴訟，如果有必要承擔一定訴訟費用的，由國庫支付。如果是由社會組織或公民作為原告方而提起的環(huán)境公益訴訟，原告方敗訴的，可以不承擔訴訟費用，其訴訟費用可通過以下兩種方式進行合理轉(zhuǎn)嫁：一是訴訟前參加訴訟費用保險；二是成立環(huán)境公益訴訟基金。通過制定合理、統(tǒng)一標準，從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件的罰金中提留適當比例放入環(huán)境公益訴訟基金，與此同時，基金會還可以接納社會捐款。環(huán)境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環(huán)境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環(huán)境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環(huán)境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可酌情予以批準。

（作者單位：河北省委黨校）