論大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)

王學(xué)文?杜世智

摘要：大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心，而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)，但在改進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中過(guò)于關(guān)注內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，忽視外部治理結(jié)構(gòu)，因此利用制定大學(xué)章程主體的契機(jī)，通過(guò)章程的制定過(guò)程和章程的內(nèi)容規(guī)定，改善大學(xué)與外部的關(guān)系，優(yōu)化大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)代大學(xué)制度

中圖分類(lèi)號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0079（2014）36-0007-03

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的高等教育也得到了快速發(fā)展。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大學(xué)人才培養(yǎng)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求有差距，國(guó)際學(xué)術(shù)地位和學(xué)術(shù)水平不高，高校辦學(xué)水平和辦學(xué)能力較低，其中一個(gè)重要原因在于高?，F(xiàn)行管理體制與建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求不相適應(yīng)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)很不完善，與外部關(guān)系不協(xié)調(diào)，大學(xué)改革困難重重，內(nèi)部各利益主體的利益矛盾日漸突出，大學(xué)發(fā)展舉步維艱。為此，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)被提上了議事日程，成為促進(jìn)我國(guó)大學(xué)改革和發(fā)展的重要舉措。

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確提出了完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度和治理結(jié)構(gòu)，其中大學(xué)章程和大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)成為重點(diǎn)。教育部在2011年工作要點(diǎn)中也明確提出要“發(fā)布《高等學(xué)校章程制定辦法》，保障高校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，隨后教育部以第31號(hào)令的形式頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并于2012年1月1日起施行。此后，理論界紛紛開(kāi)展更加深入的研究，而全國(guó)許多高校也都在其發(fā)展規(guī)劃中提出了建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的初步安排，特別是對(duì)大學(xué)章程制訂和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)行了大量研究和探索。大家普遍認(rèn)識(shí)到，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基石，開(kāi)展大學(xué)章程制定、改革治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)面向社會(huì)、科學(xué)管理、提高質(zhì)量、服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)，是大學(xué)應(yīng)高度重視的基礎(chǔ)工作之一，而目前我國(guó)在大學(xué)章程制定和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的理論探討和實(shí)踐也正在不斷深化之中。但這些研究和探索大多集中在大學(xué)章程內(nèi)部約束機(jī)制上，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)也更多地關(guān)注內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對(duì)外部治理結(jié)構(gòu)重視不夠，很難取得預(yù)期的效果。因此，本文主要就大學(xué)章程和大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行初步探討，以期對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)有所裨益。

一、大學(xué)章程的必要性

我國(guó)《教育法》第26條規(guī)定，“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須要有組織機(jī)構(gòu)和章程”。

教育部《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)高等教育法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》也指出，“在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門(mén)制定規(guī)定逐步進(jìn)行。”可見(jiàn)，制定大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立的必備條件之一。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》里特別提出，“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！笨梢?jiàn)，大學(xué)章程是大學(xué)實(shí)施管理的依據(jù)，而制定大學(xué)章程已經(jīng)成為新時(shí)期推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。

1.大學(xué)章程是大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)傳承于中世紀(jì)的歐洲大學(xué)，大學(xué)章程脫胎于大學(xué)特許狀，后演變?yōu)榇髮W(xué)章程，大學(xué)章程對(duì)辦學(xué)者、舉辦者、管理者都具有約束力。由于辦學(xué)不僅是高校內(nèi)部的事情，還涉及學(xué)校與政府、與社會(huì)各方面的關(guān)系，因而大學(xué)章程是政府參與大學(xué)治理的機(jī)制，而大學(xué)是按照章程保證自治的機(jī)制。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，大學(xué)章程體現(xiàn)著法治精神，大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展要按照章程的規(guī)定進(jìn)行，大學(xué)依據(jù)章程處理與政府、與社會(huì)的關(guān)系，同時(shí)大學(xué)章程也得到政府和社會(huì)的承認(rèn)或認(rèn)可，政府和社會(huì)在處理與大學(xué)的關(guān)系時(shí)同樣也不能違背大學(xué)章程的精神；就我國(guó)而言，改革開(kāi)放后開(kāi)展了多次高等教育管理體制改革，但是，由于沒(méi)有被稱(chēng)之為“大學(xué)憲法”的章程的存在，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)難以真正落實(shí)，政府行政干預(yù)過(guò)多，大學(xué)自治難以落實(shí)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不適應(yīng)大學(xué)的建設(shè)和發(fā)展，大學(xué)也難以按照高等教育自身發(fā)展的規(guī)律運(yùn)作，阻礙了我國(guó)高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。直到《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布，其中特別提出，“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?，大學(xué)章程成為大學(xué)賴(lài)以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。大學(xué)在辦學(xué)過(guò)程中所涉及到的根本問(wèn)題、重大決策，大學(xué)制定的規(guī)章制度等都要以大學(xué)章程為依據(jù)，也能有效保證大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)和完善，可以說(shuō)由此才奠定了大學(xué)章程的地位。

2.大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心

大學(xué)自治是西方大學(xué)一種古老的理念，是指大學(xué)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立的決定自身的目標(biāo)和重點(diǎn)，即大學(xué)對(duì)于校內(nèi)事務(wù)具有相當(dāng)多的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，并將其付諸實(shí)施，[1]大學(xué)自治也是現(xiàn)代大學(xué)制度的最重要特征之一，也是大學(xué)制度的靈魂。大學(xué)自治強(qiáng)調(diào)的是大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，其目的在于使大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)與政治、行政分離，更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)的精神追求，這也是大學(xué)不同于其他行政機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)的特性，也是大學(xué)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，而要保證這種特性，就必須要有合適的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，要有相應(yīng)的制度作為依據(jù)?！按髮W(xué)章程具有維護(hù)大學(xué)自主和學(xué)術(shù)自由、建構(gòu)大學(xué)管理制度以及構(gòu)造大學(xué)治理結(jié)構(gòu)等多重功能”“當(dāng)大學(xué)因外部干預(yù)和不良影響產(chǎn)生學(xué)術(shù)自由受限之時(shí)，大學(xué)章程可以保障和守護(hù)大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由”，[2]完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，制定大學(xué)章程必不可少。

就我國(guó)當(dāng)前狀況而言，加強(qiáng)章程建設(shè)是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”中提出的重要內(nèi)容。章程制定必須放在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的框架下考慮，而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。大學(xué)章程涉及學(xué)校的宗旨、權(quán)力配置、主要機(jī)構(gòu)設(shè)置、議事規(guī)則等學(xué)校管理中的重大問(wèn)題?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》更明確規(guī)定了大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)具備的核心內(nèi)容，即大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、學(xué)校內(nèi)部組織框架、學(xué)術(shù)組織的規(guī)范與運(yùn)行、民主參與監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)參與學(xué)校管理模式等方面，體現(xiàn)了大學(xué)與政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，體現(xiàn)了大學(xué)管理和民主參與、社會(huì)參與的關(guān)系，從而使得大學(xué)章程成為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心。

盡管大學(xué)章程在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)和具體治理過(guò)程中具有基礎(chǔ)地位和核心作用，但在我國(guó)目前情況下大學(xué)章程與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)存在諸多不適應(yīng)的地方，不能很好地促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。

二、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與模式

大學(xué)發(fā)展具有悠久的歷史，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生了巨大影響，但現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展與以往“象牙塔”式的大學(xué)發(fā)展又有了更多的不同，具有了更多現(xiàn)代特征，尤其是和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等有了更多的聯(lián)系，也更多地受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等的影響?，F(xiàn)代大學(xué)制度就是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和高等教育發(fā)展需要相適應(yīng)的大學(xué)外部關(guān)系、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及大學(xué)成員行為規(guī)范的體系，[3]現(xiàn)代大學(xué)制度中的重要內(nèi)容就是大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，而要完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就必須制定合適的大學(xué)章程。

1.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

一般認(rèn)為，大學(xué)治理的實(shí)質(zhì)是“大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”，[4]大學(xué)的治理涉及到大學(xué)與外部的關(guān)系、大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系兩大部分，涉及到外部利益和內(nèi)部利益，外部利益集團(tuán)和外部利益相關(guān)者與內(nèi)部利益集團(tuán)和內(nèi)部利益相關(guān)者都在大學(xué)發(fā)展的重大問(wèn)題和決策上開(kāi)展博弈。而在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形式上則體現(xiàn)為對(duì)大學(xué)進(jìn)行管理和控制的體系，其實(shí)質(zhì)是大學(xué)決策權(quán)力的制度安排問(wèn)題，既表現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的分配、協(xié)調(diào)與行使的制度，也表現(xiàn)為大學(xué)與外部環(huán)境，如政府和社會(huì)等其他利益相關(guān)群體相互作用的規(guī)則。[5]

就現(xiàn)代大學(xué)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)而言，可分為大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約，以及利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)大學(xué)管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)制的主要特征和基本要求。[6]而大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)涉及到政府、社會(huì)、舉辦者、管理者和相關(guān)利益集團(tuán)或利益相關(guān)人，他們?cè)诖髮W(xué)的改革與發(fā)展中通過(guò)各種措施、運(yùn)用各種手段等進(jìn)行干預(yù)。盡管各種外部利益相關(guān)者之間也存在相互制約，但更多的是外部利益相關(guān)者參與到大學(xué)的發(fā)展和建設(shè)中，對(duì)大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者施加各種影響。大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，外部治理結(jié)構(gòu)式是大學(xué)發(fā)展的外部條件，它們共同對(duì)大學(xué)的發(fā)展起著保障和促進(jìn)作用。

2.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的模式

由于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，涉及到外部和內(nèi)部的利益相關(guān)者，而這些利益相關(guān)者存在各種博弈，努力在大學(xué)的發(fā)展中施加各種影響，更由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的不同，對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)起著更重大的作用，使得大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的模式并不相同。如根據(jù)各國(guó)權(quán)力的密集程度，可分為高度分散型高等教育體制、相對(duì)集中型高等教育體制和高度集中型高等教育體制等三種大學(xué)制度。與這三種大學(xué)制度安排相適應(yīng)，現(xiàn)代大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)模式也可分為以?xún)?nèi)部人監(jiān)督為主的關(guān)系型治理結(jié)構(gòu)模式、以國(guó)家監(jiān)督為主的行政型治理模式和以中介機(jī)構(gòu)（通常代表政府意旨）監(jiān)督為主的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)模式。[7]同時(shí)依據(jù)決策權(quán)力主體、權(quán)力類(lèi)型行使范圍、大小及其參與院校決策程度的不同，也可將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為行政權(quán)力主導(dǎo)型大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)權(quán)力主導(dǎo)型大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。[8]目前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在建設(shè)之中，但由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還需要長(zhǎng)期的努力，而正是由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系尚未建立起來(lái)，行政權(quán)力在社會(huì)發(fā)展中起著重要作用，也對(duì)我國(guó)大學(xué)的發(fā)展有著重大影響，在很大程度上決定了我國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)模式，即以國(guó)家監(jiān)督為主的行政權(quán)力主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。這種模式對(duì)我國(guó)大學(xué)的發(fā)展、我國(guó)大學(xué)章程的地位與作用和我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)也將產(chǎn)生重大影響。

3.我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

目前我國(guó)在大學(xué)章程制定和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的理論探討和實(shí)踐也正在不斷深化之中。但由于我國(guó)以國(guó)家監(jiān)督為主的行政權(quán)力主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)模式，因而這種探討和探索存在一個(gè)問(wèn)題。從大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，大學(xué)對(duì)政府嚴(yán)重依賴(lài)，大學(xué)獲取資源渠道相對(duì)單一，使大學(xué)內(nèi)部凸現(xiàn)出行政本位的現(xiàn)象，行政系統(tǒng)的層級(jí)觀(guān)念和科層治理模式充斥于大學(xué)校園；而從大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，外部行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，外部利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)各項(xiàng)工作干預(yù)過(guò)多，使得大學(xué)在大學(xué)章程的制定上只能更多地轉(zhuǎn)向于關(guān)注大學(xué)內(nèi)部、關(guān)注內(nèi)部的利益相關(guān)者，難以在大學(xué)章程上對(duì)外部的行政權(quán)力提出限制。而在治理結(jié)構(gòu)上，也更多地將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革等同于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，僅僅按照主管部門(mén)推行的制定大學(xué)章程的要求，圍繞預(yù)設(shè)的學(xué)校內(nèi)部權(quán)力和職權(quán)關(guān)系，來(lái)進(jìn)行所謂的黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、民主管理、教授治學(xué)為主體的管理體制改革，脫離了對(duì)我國(guó)高等教育整體制度的理解與審視，唯獨(dú)關(guān)注在整個(gè)高等教育體系的一個(gè)“局部”推行所謂的改革，因此，大學(xué)章程難以約束外部權(quán)力、過(guò)于關(guān)注內(nèi)部利益相關(guān)者而忽視外部治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革難以取得良好的效果。

三、制定大學(xué)章程完善大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)

由于大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心，而大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是大學(xué)健康發(fā)展的前提，因此，必須不斷完善大學(xué)章程，理順大學(xué)與政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，明確各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保證我國(guó)大學(xué)發(fā)展和改革的順利進(jìn)行，不斷提升水平和質(zhì)量，更好地為社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

1.明確大學(xué)章程制定的主體

大學(xué)章程是對(duì)大學(xué)內(nèi)外部教育主體利益的調(diào)整和分配，是調(diào)整政府、社會(huì)與大學(xué)之間關(guān)系的有效途徑，也是調(diào)整大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的有效途徑，是各方利益的博弈，一旦大學(xué)章程制定并經(jīng)有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)公布后，具有法律法規(guī)的作用，學(xué)校不能違背，社會(huì)也不能違背。因此，大學(xué)章程需要有明確的制定主體。制定大學(xué)章程的主體不同，思路和傾向性也就不同。

與以往不同，此次大學(xué)章程的制定主體非常明確，就是大學(xué)，這既是大學(xué)獨(dú)立法人地位的凸顯，也是我國(guó)深化高等教育管理體制、推動(dòng)高校依法自主辦學(xué)的良好契機(jī)。因此，大學(xué)應(yīng)很好地把握這個(gè)機(jī)會(huì)，利用制定章程的主體地位，遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，在制定的過(guò)程中、在章程的內(nèi)容里，充分反映大學(xué)發(fā)展的訴求與大學(xué)內(nèi)部各方的利益，積極調(diào)整大學(xué)與政府和社會(huì)的關(guān)系，努力規(guī)范大學(xué)的外部事宜，恰當(dāng)處理大學(xué)與外部的關(guān)系，努力使舉辦者和主管教育部門(mén)按照國(guó)家法律規(guī)定做到真正放權(quán)，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批和直接干預(yù)，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，真正給予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，為大學(xué)的發(fā)展提供有力的保證。

2.通過(guò)章程制定程序優(yōu)化大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)上存在的主要問(wèn)題是外部行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，政府行政干預(yù)過(guò)多，而大學(xué)章程是協(xié)調(diào)政府同大學(xué)關(guān)系的有效途徑，它既避免政府權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張，又能使大學(xué)依法處理內(nèi)部事務(wù)，保證大學(xué)的自治。在教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定辦法》中，明確提出“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，這既是對(duì)大學(xué)的要求，也是對(duì)大學(xué)舉辦者、主管部門(mén)的要求，對(duì)于大學(xué)一直抱怨的外部行政權(quán)利過(guò)大、政府干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題也是一種約束。同時(shí)《高等學(xué)校章程制定辦法》中指出，章程起草組織應(yīng)當(dāng)有學(xué)校舉辦者或者主管部門(mén)的代表，可以邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)方面的代表、社會(huì)知名人士、校友代表等參加。為此，作為大學(xué)章程制定主體的大學(xué)，在制定過(guò)程中應(yīng)和政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)商，主動(dòng)進(jìn)行溝通，這既是上級(jí)的規(guī)定，更應(yīng)該是大學(xué)的自覺(jué)。在溝通和協(xié)商的過(guò)程中，明確界定雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，完善政府與大學(xué)的管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)機(jī)制，形成高校與政府之間的新型關(guān)系，優(yōu)化大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，努力保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。

3.通過(guò)章程內(nèi)容強(qiáng)化大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)

制定大學(xué)章程，改革大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)，最終要體現(xiàn)在大學(xué)章程的內(nèi)容上。通過(guò)內(nèi)容重新探索大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，建立政府與大學(xué)的新型關(guān)系，改進(jìn)政府宏觀(guān)調(diào)控，更新資源配置模式，拓寬資金來(lái)源渠道，引進(jìn)利益相關(guān)者參與大學(xué)治理，提倡社會(huì)參與，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)的參與及監(jiān)督等。

通過(guò)大學(xué)章程，讓利益相關(guān)人不僅能夠真正享有章程所規(guī)定的權(quán)利，而且也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，從而使章程的效力讓所有的人都心存敬畏，讓大學(xué)章程成為教育行政管理者管理與評(píng)估的“尺度”；同時(shí)大學(xué)要充分利用大學(xué)章程的制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)社會(huì)與大學(xué)之間的溝通，明確社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)的內(nèi)容、方式、程序與渠道，同時(shí)固定下來(lái)形成制度，保障大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)通，提高社會(huì)對(duì)大學(xué)事務(wù)的參與度，讓大學(xué)章程成為社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的“標(biāo)桿”，從而使章程真正成為包括政府、舉辦者、主管部門(mén)、章程核準(zhǔn)的行政管理部門(mén)等在內(nèi)的各相關(guān)利益人共同遵守的依據(jù)，任何人不得違章干涉高等學(xué)校依法所享有的各項(xiàng)權(quán)利。切實(shí)、有效地發(fā)揮大學(xué)章程的作用，真正提升各界對(duì)大學(xué)章程重要性的認(rèn)知與尊重程度，從而營(yíng)造出依法治校的整體社會(huì)氛圍，有效防止大學(xué)章程建設(shè)的“空心化”。[9]

大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心，而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，在當(dāng)前過(guò)多關(guān)注大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而忽視大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的情況下，大學(xué)應(yīng)通過(guò)充分利用制定章程的主體地位，在制定的過(guò)程中、在章程的內(nèi)容里，不斷優(yōu)化大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)，為建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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[8]于楊.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與教育質(zhì)量保障機(jī)制關(guān)系探析[J].江蘇高教，2012，（1）.

[9]焦志勇，高度重視大學(xué)章程建設(shè)中的“空心化”問(wèn)題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（7）.

（責(zé)任編輯：孫晴）