電子政務(wù)發(fā)展中的“數(shù)字鴻溝”問題與解決對策

丁藝等

[摘 要]隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“數(shù)字鴻溝”問題越來越成為影響電子政務(wù)效能、效果乃至于整體發(fā)展的重要問題。“數(shù)字鴻溝”不僅存在于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)設(shè)備等方面，更是廣泛存在于社會、生活、文化等諸多層面。如何減小“數(shù)字鴻溝”，使電子政務(wù)更好提供面向公眾的服務(wù)，是亟待解決的問題。本文從技術(shù)發(fā)展環(huán)境、社會發(fā)展環(huán)境等方面分析電子政務(wù)數(shù)字鴻溝問題，并對解決電子政務(wù)數(shù)字鴻溝問題提出對策意見。

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)；數(shù)字鴻溝；公共服務(wù)

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）33-0010-04

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，“數(shù)字鴻溝”問題越來越成為影響電子政務(wù)效能、效果乃至于整體發(fā)展的重要問題。目前而言，我國的“數(shù)字鴻溝”不僅存在于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)設(shè)備等方面，社會經(jīng)濟因素、支撐發(fā)展及發(fā)展管理倡議的體制框架也是重要的影響因素。電子政務(wù)能更好地提供公共服務(wù)，促進社會的包容性，并對弱勢群體的需要給予應(yīng)有的關(guān)注，因而可以在減小社會排斥造成的影響及改善人民生活水平方面發(fā)揮重要作用。從這個意義上講，電子政務(wù)在促進為人民謀福利的可持續(xù)發(fā)展及減小數(shù)字鴻溝方面，發(fā)揮著重要作用。

1 電子政務(wù)發(fā)展中所面臨的“數(shù)字鴻溝”問題

所謂的“數(shù)字鴻溝”，又稱為信息鴻溝，即“信息富有者和信息貧困者之間的鴻溝”。數(shù)字鴻溝大多數(shù)時間統(tǒng)稱“Digital Divide”，也有時候叫做“Digital Gap”或者“Digital Division”，本意是數(shù)字差距或者數(shù)字分裂?！皵?shù)字鴻溝”在經(jīng)濟社會不同的發(fā)展時期，其具體內(nèi)涵也不盡相同：在20世紀90年代時，“數(shù)字鴻溝”是指傳統(tǒng)的以技術(shù)為導(dǎo)向的關(guān)于信息通信技術(shù)工具和互聯(lián)網(wǎng)使用的手段上的鴻溝；到了21世紀頭十年，“數(shù)字鴻溝”是指用戶驅(qū)動的技能指標和使用信息的目的上的差異；近幾年，由于把信息通信技術(shù)當作促進發(fā)展的力量，“數(shù)字鴻溝”是指社會學(xué)習(xí)指標和影響指標方面的差異。正是由于這種全新的視角非常重視針對具體的處境危險的群體或弱勢群體的政策領(lǐng)域，如針對婦女、青年、老年人、殘障人士、教育水平低下的人群以及低收入群體的教育、健康、數(shù)字技能等領(lǐng)域，社區(qū)參與度、由當?shù)厝丝谟绕涫侨鮿萑后w創(chuàng)造的本地網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容變得日益重要，并成為了評估“數(shù)字鴻溝”、評估電子政務(wù)在縮小數(shù)字鴻溝方面發(fā)揮作用的新指標。

一直以來，黨和政府在發(fā)展電子政務(wù)中對于“數(shù)字鴻溝”的關(guān)注主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)設(shè)備領(lǐng)域。不過就目前隨著寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及與移動互聯(lián)網(wǎng)和移動終端技術(shù)的實現(xiàn)（截至2013年12月，中國移動互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民達到652億，居世界第一。在2013年上半年的新增網(wǎng)民中700%使用手機上網(wǎng)，手機成新增網(wǎng)民第一來源。在網(wǎng)民使用的上網(wǎng)設(shè)備方面，使用手機上網(wǎng)的網(wǎng)民比例增長到785%，手機作為第一上網(wǎng)終端的地位更加穩(wěn)固），“數(shù)字鴻溝”主要所關(guān)注的應(yīng)該是弱勢群體，以及解決弱勢群體在獲取、使用公共領(lǐng)域的信息通信技術(shù)和電子服務(wù)方面面臨的挑戰(zhàn)。因而，就我國目前電子政務(wù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及階段而言，應(yīng)該重點關(guān)注的“電子政務(wù)的數(shù)字鴻溝”就是指，政府在為文盲、教育程度低下的人群、殘障人士、窮人、婦女、兒童及坐落于鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)的社區(qū)提供數(shù)字接入便利、電子政務(wù)基本公共服務(wù)時表現(xiàn)出的差異。

對社會弱勢群體而言，即使信息通信技術(shù)普及率、接受程度和有利的環(huán)境條件均達到標準，也并不總是能滿足他們特有的屬性、需要和需求。因此，對弱勢群體給予特別關(guān)注就得必要而且有效，這能克服政府在實現(xiàn)全體公民數(shù)字融合時遇到的障礙，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。適當?shù)叵蛉鮿萑后w提供電子政務(wù)服務(wù)，是電子政務(wù)推動全民融合與全民發(fā)展的關(guān)鍵。電子政務(wù)能通過寬帶更有效地提供諸如衛(wèi)生、教育方面的公共服務(wù)。電子衛(wèi)生服務(wù)可以讓鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)的人們與醫(yī)生在線互動；電子教育服務(wù)則能使青年人接受基于互聯(lián)網(wǎng)的教育，這樣的教育他們在現(xiàn)實中是接受不到的；電子政務(wù)還能夠通過將更廣闊的社會階層納入進來，設(shè)計、配備并提供更多負責(zé)任的服務(wù)，這些階層在其他情況下是沒有辦法與當?shù)鼗蛉珖臋C構(gòu)取得直接聯(lián)系的。研究表明，寬帶普及率每提高10%，就能夠使中低收入國家的經(jīng)濟發(fā)展增加138%。電子政務(wù)以寬帶或移動互聯(lián)網(wǎng)為支撐，能夠有效改善人民的生活。同時，通過提高公眾的讀寫能力和教育水平、滿足公眾對本地信息的需要，使人民在決策過程中表達自己的意見。最需要電子政務(wù)服務(wù)的人卻沒能充分利用電子政務(wù)服務(wù)，而弱勢群體在數(shù)字排斥中顯得尤為突出，究其原因有很多。造成數(shù)字排斥的重要原因是基礎(chǔ)設(shè)施和接入方面的問題。公民在獲得、使用信息通信技術(shù)和電子政務(wù)服務(wù)上存在的鴻溝，通常包括連接障礙問題。有一個辦法能部分解決這個基礎(chǔ)設(shè)施障礙問題，那就是找到更廉價的接入方式。另外一個辦法就是，關(guān)注使用者的特質(zhì)、需要和需求，因為基礎(chǔ)設(shè)施和接入，通常與社會、經(jīng)濟、政治背景息息相關(guān)，這包括語言、讀寫能力、教育、年齡、身體缺陷、能力、收入、地點、性別等方面的差異。

2 現(xiàn)階段“電子政務(wù)數(shù)字鴻溝”的主要影響因素

目前階段“電子政務(wù)數(shù)字鴻溝”的主要影響因素可以概括為以下幾個方面：語言和讀寫能力、素養(yǎng)和能力、性別和收入、地域和年齡。

21 語言讀寫能力的差距可能擴大“數(shù)字鴻溝”

數(shù)字融合的一大障礙，尤其是要使受教育程度不高的弱勢群體融合進來的一大障礙，就是語言。截至2013年6月底，中國網(wǎng)民中小學(xué)及以下、初中學(xué)歷人群的占比分別為112%和363%（圖1）?，F(xiàn)在超過80%的網(wǎng)站都是英文網(wǎng)站。但全球只有1/3的用戶是以英語為母語的。不具備讀寫能力的弱勢群體很少有機會學(xué)習(xí)外語。為了克服數(shù)字化語言障礙，政府可以采取推行針對弱勢群體的教育項目、外語培訓(xùn)、信息通信技術(shù)素養(yǎng)培訓(xùn)項目。在政府網(wǎng)站上使用國家官方語言和當?shù)厣贁?shù)民族及其他群體的語言，特別是讓少數(shù)民族和其他群體直接參與，通過擴大范圍、提高意識、鼓勵他們使用電子服務(wù)，購買電子產(chǎn)品，能夠幫助縮小電子政務(wù)接入—使用方面的鴻溝。這些發(fā)現(xiàn)也說明，把政府網(wǎng)站翻譯為英文能夠在全球更廣闊的信息社會中提高數(shù)字融合度。

圖1 網(wǎng)民學(xué)歷結(jié)構(gòu)來源：CNNIC中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計調(diào)查。

22 殘障因素可能加劇“數(shù)字鴻溝”

全世界超過18%的人口都有不同程度的身體缺陷，殘障人士在接入和使用電子政務(wù)時有著極大的障礙。視覺障礙人士可能難以辨認使用小字體或特定顏色組合的網(wǎng)頁。同樣地，網(wǎng)頁上的音頻或視頻內(nèi)容對于聽覺障礙人士來說無法使用。運動障礙人士可能需要網(wǎng)站設(shè)立特別的專欄，這樣他們才能在不使用定位設(shè)備時獲得導(dǎo)航。許多殘障人士都利用自適應(yīng)技術(shù)，來克服他們在瀏覽網(wǎng)上內(nèi)容過程中面臨的挑戰(zhàn)，例如讀屏軟件、特殊的定位裝置或輸入裝置。視覺障礙人士使用讀屏軟件將書面網(wǎng)頁轉(zhuǎn)換成語音。運動障礙人士可能無法操作一般的鍵盤和鼠標，而特殊的定位裝置或輸入裝置能夠讓他們通過界面操作電腦，實現(xiàn)網(wǎng)上導(dǎo)航。盡管這些技術(shù)給殘障人士帶來了極大的機會，這些技術(shù)很容易受到網(wǎng)站建成后技術(shù)細節(jié)的影響。正常的瀏覽者通?？床坏骄W(wǎng)站建成后的技術(shù)缺陷，但如果使用自動化工具，由于自動化工具讀取的是更深層次的、真正存儲和傳輸網(wǎng)頁的超文本標識語言，這些技術(shù)缺陷就顯現(xiàn)出來了。通過向殘障人士提供在現(xiàn)實中無法有效實現(xiàn)的服務(wù)方式，電子政務(wù)可以為他們帶來巨大的機會。但是，在電子政務(wù)規(guī)劃和實施的過程中，如果對殘障人士的需要未能給予足夠的關(guān)注，反而會使殘障人士這一弱勢群體處于更加不利的處境。因此，雖然信息通信技術(shù)能力建設(shè)項目對于殘障人士來說非常重要，但這并不是唯一的解決之策。很多時候，對技術(shù)進行簡單微調(diào)，比如給網(wǎng)頁圖像加上標簽以便讀屏軟件查找、為視覺障礙人士提供有聲驗證碼、設(shè)計一些帶有圖形化界面或觸覺輸入的裝置，都可以有效地縮小視覺、聽覺障礙人士及有其他缺陷的人所面臨的數(shù)字鴻溝。

23 性別與收入會對“數(shù)字鴻溝”產(chǎn)生重要影響

在性別層面或性別數(shù)字鴻溝方面，女性使用互聯(lián)網(wǎng)較少，整體上對技術(shù)不感興趣。第32次中國移動互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計報告顯示，截至2013年6月底，中國網(wǎng)民的性別比例為556∶444，與2012年情況基本一致（圖2）。近年來，中國網(wǎng)民性別比例保持穩(wěn)定。女性擁有和使用電腦及手機的比率低于男性人口所占的比例，上網(wǎng)頻率也低于男性，而過去女性勞動力的互聯(lián)網(wǎng)利用率曾一度高于男性。崛起的社交媒體和社交網(wǎng)站在提高女性互聯(lián)網(wǎng)利用率方面顯示出了可喜的潛力。女性比男性更熱衷于使用社交網(wǎng)站。雖然在社交網(wǎng)站的總體訪問量中，女性占比為479%，但是她們?yōu)g覽了57%的頁面，瀏覽頁面的時間也遠多于男性，每月花費5小時30分鐘，而男性的這一數(shù)字為4小時。

圖2 網(wǎng)民性別結(jié)構(gòu)來源：CNNIC中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計調(diào)查。

在收入層面或經(jīng)濟數(shù)字鴻溝方面，研究和經(jīng)驗表明：貧困群體，不論是個人、社區(qū)還是國家，都無法充分使用信息通信技術(shù)（ICT）工具，包括網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)今更快速、更便利的寬帶技術(shù)。第32次中國移動互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計報告顯示，網(wǎng)民中月收入在500元及以下和無收入的人群占比分別為149%和89%，相比2012年年底有所提升（圖3）。移動設(shè)備價格的不斷走低使得互聯(lián)網(wǎng)在低收入人群中的普及加快。收入差距的擴大通常源于下述原因：受教育水平低、位于偏遠地區(qū)而難以使用技術(shù)和其他便利設(shè)施，以及有時其他一些不利條件阻礙了信息通信技術(shù)（ICT）技能的培養(yǎng)。因此，收入只是一個而不是唯一導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的因素。移動政務(wù)在縮小數(shù)字鴻溝方面發(fā)揮了作用，但其本身不是一個萬全的解決之策。擁有電話或移動電話不同于創(chuàng)立自己的公司或者管理自己的社區(qū)，因為后者需要一臺聯(lián)網(wǎng)的電腦才能做到。多渠道提供服務(wù)、移動政務(wù)以及正確的電子政務(wù)戰(zhàn)略能夠擴大接入，應(yīng)對弱勢群體所面臨的挑戰(zhàn)。

圖3 網(wǎng)民個人月收入結(jié)構(gòu)來源：CNNIC中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計調(diào)查。

24 地域和年齡也是影響“數(shù)字鴻溝”的重要因素

在信息通信技術(shù)普及率和接入速度方面，收入差距與其他數(shù)字排斥的衡量參數(shù)相似。其中的一個參數(shù)便是城鄉(xiāng)差距或稱之為空間數(shù)字鴻溝。世界上大部分貧困人口都生活在農(nóng)村地區(qū)，世界上大多數(shù)農(nóng)村人口都是貧困人口。在空間數(shù)字鴻溝方面，區(qū)域視角特別重要。在人口稀少的偏遠地區(qū)和市場，電子/移動醫(yī)療服務(wù)以及電子/移動教育不僅僅意味著技術(shù)升級，而且有可能成為推動可持續(xù)發(fā)展的有效途徑，辦法就是增加接入和社區(qū)服務(wù)，這樣能夠推動社會各個群體參與制定、設(shè)計和提供所需的電子服務(wù)。

圖4 網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)來源：CNNIC中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計調(diào)查。

數(shù)字鴻溝問題同時也與年齡相關(guān)。如今，世界上45%的互聯(lián)網(wǎng)用戶的年齡在25歲以下，這相當于超過10億的青年人口。然而，仍有20億潛在的青年用戶缺乏互聯(lián)網(wǎng)接入?？紤]到青年人在適應(yīng)變化方面的靈活性和創(chuàng)新傾向，他們是想要培養(yǎng)長期數(shù)字技能的國家政府不可錯失的良機。為學(xué)校聯(lián)網(wǎng)以及通過信息通信技術(shù)工具為學(xué)校之間建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，是培養(yǎng)青年用戶的重要途徑。截至2013年6月底，中國網(wǎng)民中30歲以上各年齡段人群占比均有不同程度的提升，總占比為460%，相比2012年年底提升了21個百分點，說明我國互聯(lián)網(wǎng)的普及逐漸從青年向中老年擴散，中老年群體是中國網(wǎng)民增長的主要來源（圖4）。國際勞工組織警告，目前全球范圍內(nèi)存在青年人就業(yè)危機，因此，基于IT技術(shù)的數(shù)字融合項目變得越發(fā)重要，老年人也能受益于互聯(lián)網(wǎng)使用培訓(xùn)和接入項目?？朔娔X焦慮癥、提高對使用電腦益處的認識對老年人來說非常重要?？傮w上，老年人通過互聯(lián)網(wǎng)，能夠獲得醫(yī)療信息、節(jié)儉用錢、擴大社交網(wǎng)絡(luò)，并與家人保持聯(lián)系。老年人是能夠抓住這些有利條件，去增進自己的幸福，幫助縮小數(shù)字鴻溝的。青少年和年輕人最熱衷于在線社交活動。目前，約有72%的年輕人和青少年使用社交網(wǎng)絡(luò)，而在30歲以上的人群中這一比例為40%。但是即便如今青年用戶主導(dǎo)著社交網(wǎng)絡(luò)，越來越多的趨勢表明老年人也是一個有巨大潛力的群體。

3 縮小“電子政務(wù)數(shù)字鴻溝”的對策與建議

許多社會現(xiàn)象都能夠通過正確的經(jīng)濟模式、政治決策和社會政策加以推進，相似地，在“數(shù)字鴻溝”的各個層面，包括信息通信技術(shù)的傳播、密度、使用及應(yīng)用，在其構(gòu)造上是社會性的，因為它們經(jīng)常與社會中現(xiàn)存的社會經(jīng)濟不平等交織在一起。事實上，就連技術(shù)本身也是社會性的，因為技術(shù)由人類活動所塑造，并應(yīng)用于社會環(huán)境而非在真空之中。例如，如果通過縮小“性別數(shù)字鴻溝”能縮小結(jié)構(gòu)性的性別不平等，對于決策者來說，可謂是一舉兩得。要把“數(shù)字鴻溝”轉(zhuǎn)化為人類發(fā)展的數(shù)字紅利，必須運用電子政務(wù)服務(wù)對弱勢群體給予直接的和定向的關(guān)注，電子政務(wù)決策不能片面化或碎片化?！半娮诱?wù)數(shù)字鴻溝”需要通過多個維度才能最好地得到解決。

31 電子政務(wù)的設(shè)計與整體規(guī)劃中重視特殊、弱勢群體的特殊需求

掌握信息通信技術(shù)就意味著有教育上的優(yōu)勢，意味著未來就業(yè)及收入的前景，意味著社會和公民參與的機會，意味著進一步倡導(dǎo)社會公平。通過出臺服務(wù)弱勢群體的政策，這些優(yōu)勢效用能夠倍增。這意味著應(yīng)該考慮把電子政務(wù)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展政策結(jié)合起來。電子政務(wù)主管部門應(yīng)該加強這些電子政務(wù)服務(wù)融合項目的力度，貫徹到各個層面，最終落實到地方政府服務(wù)層面。

32 健全相關(guān)配套機制，為公眾提供公平的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

許多因素對于克服數(shù)字鴻溝也非常重要，其主要包括：充足的資金、最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視、一個全國性的信息通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、自由競爭及高效的經(jīng)濟環(huán)境、教育、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及創(chuàng)新模式。在高效的、以面向公眾服務(wù)為核心的電子政務(wù)框架下，基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字接入這兩點至關(guān)重要。與之相關(guān)的兩個問題是寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和移動政務(wù)的發(fā)展。寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)包括有效使用技術(shù)帶來的速度和連接優(yōu)勢，并將這些優(yōu)勢運用到可持續(xù)發(fā)展項目中去。移動政務(wù)發(fā)展有助于增加信息通信技術(shù)的獲取和有效使用，但不能完全解決數(shù)字鴻溝問題。擁有電話或者移動電話不同于建立自己的公司或者管理自己的社區(qū)，因為后二者需要一臺聯(lián)網(wǎng)的電腦。然而，移動政務(wù)平臺能夠推動用戶數(shù)量的增長和服務(wù)提供渠道的多元化。

33 推動新技術(shù)應(yīng)用，解決弱勢群體的具體需求與技術(shù)難題

弱勢群體主要面臨三個突出的信息通信技術(shù)問題：首先，通過像傳統(tǒng)媒體渠道這樣的中介能享受信息通信技術(shù)的間接益處，這些傳統(tǒng)媒體能接入互聯(lián)網(wǎng)，而弱勢群體則不能；其次，社交媒體的崛起，以及在發(fā)展趨勢上的包容性和更低的技術(shù)要求為弱勢群體的數(shù)字融合打開了新視野；最后，在弱勢群體中出現(xiàn)了只使用移動電話的無線網(wǎng)絡(luò)用戶。政府應(yīng)該關(guān)注并著手解決這三個問題，其方法包括：為學(xué)校連接互聯(lián)網(wǎng)并用信息通信技術(shù)手段為學(xué)校之間建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，對青年人參與電子政務(wù)至關(guān)重要?？朔娔X焦慮癥對老年人來說更為重要。針對目標群體開發(fā)電子學(xué)習(xí)以及合適的信息通信技術(shù)課程是關(guān)鍵所在，恰當?shù)幕A(chǔ)設(shè)施和技術(shù)對此頗有裨益。一個好的例子就是一種叫“簡單電腦”（Simputer）的裝置，操作簡便，可為文盲所用。對弱勢群體開展信息通信技術(shù)的教育和培訓(xùn)非常重要，但這并不是唯一的解決之道。對技術(shù)進行簡單微調(diào)頗有助益，包括：給網(wǎng)頁圖像加上標簽以方便讀屏軟件識別和查詢，或者為視覺障礙人士，包括老年人，提供有聲驗證碼等。

就我國而言，“數(shù)字鴻溝”的定義不僅限于每100人所擁有的固定電話或者移動電話的數(shù)量，而關(guān)乎獲取信息的技能和途徑，以及運用信息產(chǎn)生新內(nèi)容，與其他用戶進行互動，更好地滿足他們的需要和期望。要彌合這種“數(shù)字鴻溝”，繁榮的經(jīng)濟和健全的管理體制需要包括對弱勢群體給予直接的和定向的關(guān)注，要考慮到他們所面臨的不利條件以及他們在縮小數(shù)字鴻溝方面所能做出的獨特貢獻。發(fā)展以面向公眾服務(wù)為核心的電子政務(wù)能夠在推動公民可持續(xù)發(fā)展的同時，有效解決這些“數(shù)字鴻溝”問題。

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