美國制造業(yè)復(fù)興及其先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展策略分析

劉麗娜

[摘 要]本文分析了美國制造業(yè)復(fù)興政策出臺的背景及其在國內(nèi)引起的有關(guān)爭議。同時就美國創(chuàng)新戰(zhàn)略與其發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，結(jié)論是發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)是其創(chuàng)新戰(zhàn)略的組成部分之一，是其創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、強化美國在世界創(chuàng)新中的領(lǐng)導(dǎo)地位的必然要求。美國制造業(yè)必然向著先進(jìn)制造的方向發(fā)展，美國制造業(yè)在大蕭條之后的結(jié)構(gòu)性增長也證實了這一點，這同時也是其創(chuàng)新戰(zhàn)略實施和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演化的結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]制造業(yè)復(fù)興；美國創(chuàng)新戰(zhàn)略；先進(jìn)制造業(yè)

[中圖分類號]F203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0083-02

2009年奧巴馬政府的上臺可以說是“受命于危難之中”，面對金融危機后的經(jīng)濟(jì)大衰退，反思美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題，解決就業(yè)和經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長，提高有所下降的世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位，成為新一屆政府面臨的核心問題。

為此，奧巴馬政府近幾年密集提出了一系列的政策，這些政策圍繞著三個詞展開：制造業(yè)、創(chuàng)新、投資。以2009年2月簽署的《復(fù)興法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009（Recovery Act））為基礎(chǔ)，奧巴馬為自己的經(jīng)濟(jì)振興計劃提供大量的政府投資支持。

1 美國制造業(yè)復(fù)興政策的出臺背景及有關(guān)爭議

在經(jīng)濟(jì)衰退的大背景下，美國反思最近兩次經(jīng)濟(jì)衰退的原因，認(rèn)識到，沒有實體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的泡沫式增長（1995—2000年以納斯達(dá)克為代表的高科技泡沫，2008年前的房地產(chǎn)和金融泡沫）是不健康、不可持續(xù)的[ZW（]見《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略2009》。[ZW）]。因此，作為一系列經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策之一，美國提出了振興制造業(yè)政策，主要出于兩個基本目的：創(chuàng)造就業(yè)機會、刺激經(jīng)濟(jì)。美國勞動統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000—2010年的十年間，美國制造業(yè)消失了570萬個（約1/3）工作崗位。

美國政府并不是在奧巴馬上臺以后才看到制造業(yè)的問題，比如2004年年初小布什的第一個任期即將結(jié)束時，商務(wù)部就發(fā)布了一份題為“政府如何幫助美國制造業(yè)走出困境”的報告，而在此之前，美國制造業(yè)已經(jīng)消失了240萬個工作崗[ZW（]“美國將出臺旨在振興國內(nèi)制造業(yè)的新計劃”，國際在線2004-1-16，http：//gb.cri.cn/321/2004/01/16/。[ZW）]。同年，商務(wù)部成立了“制造業(yè)委員會”（Manufacturing Council），隸屬于商務(wù)部下屬的國際貿(mào)易署，主要用意是促進(jìn)制造業(yè)投資和產(chǎn)品出口，以帶動就業(yè)。

此后，美國政府始終關(guān)注制造業(yè)的保持，出臺了不少減稅和投資政策，但收效甚微，面對新興國家尤其是中國的競爭，其制造業(yè)持續(xù)外遷，在全球制造業(yè)產(chǎn)品中的占比持續(xù)下降，直到2008年下降到20%左右，之后得以保持。而同一時期，歐盟制造業(yè)的全球地位下降并不明顯，直到金融危機后的2008年開始才出現(xiàn)明顯下降（見圖1）。

圖1 各主要國家和地區(qū)制造業(yè)的全球地位Source： Haver Analytics and World Bank Development Indicators.1/Values for 2011 and 2012 are staff estimates based on IP growth rates of each country.

注：IP，Industrial Production index

引自：Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28

奧巴馬政府上任以來，將制造業(yè)看作創(chuàng)造就業(yè)機會和推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵機會之一，并連續(xù)推動一系列重大政策，2009年12月公布《重振美國制造業(yè)框架》，2010年8月簽署《2010美國制造業(yè)促進(jìn)法案》等，致力于制造業(yè)復(fù)興，以增加就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。2010年1月至2013年4月的約三年間，美國新增52萬個制造業(yè)崗位，其中5萬來自海外企業(yè)回遷（及海外的制造業(yè)投資）[ZW（]Brad Plumer，Is U.S.manufacturing making a comeback — or is it just hype？http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01[ZW）]，但相對于前十年消失的600萬個崗位來說仍顯得微不足道，因此也被認(rèn)為僅僅是2008年經(jīng)濟(jì)衰退以來的周期性反彈。

當(dāng)前困擾發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的主要經(jīng)濟(jì)問題之一是就業(yè)，美國對制造業(yè)的關(guān)注一直以來也都是基于創(chuàng)造就業(yè)的目的，因此對于制造業(yè)支持政策的國內(nèi)爭議很大。反對者的論點主要有兩個，一方面，美國經(jīng)濟(jì)已不再是一個以制造業(yè)為主的國家經(jīng)濟(jì)形態(tài)，這是市場演進(jìn)的自然結(jié)果，制造業(yè)已不能代表經(jīng)濟(jì)的未來，任何人為的干預(yù)只能使制造業(yè)在國內(nèi)獲得不公平競爭優(yōu)勢，造成效率損失；另一方面，多年的制造業(yè)扶持政策帶來的就業(yè)效果并不明顯。

但是，這種關(guān)于制造業(yè)政策的爭議主要還是對于制造業(yè)就業(yè)創(chuàng)造能力的質(zhì)疑，而對提升美國制造業(yè)的全球地位以及制造業(yè)生產(chǎn)能力的作用卻爭議不大，所以有媒體發(fā)出“Manufacturing is back — but where are the jobs？”[ZW（]Rana Foroohar，How ‘Made in the USA is Making a Comeback，http：//business.time.com/2013/04/11/[ZW）]的感嘆。美國制造業(yè)增速不僅高于其他發(fā)達(dá)國家（故如圖1所示，其全球地位出現(xiàn)上升），而且也高于本國GDP增長速度（見下表），其制造業(yè)增加值與GDP之比也一改2009年之前持續(xù)下降的勢頭，連續(xù)三年上升。但2013年美國制造業(yè)增加值增速出現(xiàn)大幅下滑，GDP增速也出現(xiàn)較大下降。

2 美國對制造業(yè)的基本觀點和美國制造業(yè)的結(jié)構(gòu)性增長

在世界經(jīng)濟(jì)論壇2012年4月與德勤聯(lián)合發(fā)布的《The Future of Manufacturing：Opportunities to Drive Economic Growth》、麥肯錫公司在2012年11月發(fā)布的《Manufacturing the Future：The Next Era of Global Growth and Innovation》以及美國制造業(yè)者聯(lián)合會連續(xù)發(fā)布的《當(dāng)代制造業(yè)現(xiàn)實》等報告中，一致認(rèn)為，制造業(yè)雖然在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中占比重不大（部分因為消費品價格持續(xù)下降以及對服務(wù)業(yè)需求的上升，以及制造業(yè)對服務(wù)業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)），但對于經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展卻始終發(fā)揮關(guān)鍵作用，比如對新工作的創(chuàng)造力，對生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)，對整個社會創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的推動。尤其2008—2009年大衰退之后，世界經(jīng)濟(jì)仍沒有走出困境的當(dāng)下，制造業(yè)對經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用被各類世界性經(jīng)濟(jì)組織和重要制造業(yè)國家給予了很大關(guān)注。

美國各界也注意到，由于技術(shù)進(jìn)步，美國制造業(yè)已發(fā)生了本質(zhì)變化，技術(shù)對勞動的替代越來越明顯[ZW（]http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01/is-u-s-manufacturing-set-for-a-comeback-or-is-it-all-hype/. [ZW）]，美國增長明顯的高附加值制造業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)方面已經(jīng)不可能和傳統(tǒng)制造業(yè)相提并論；而低附加值制造業(yè)也不是美國勞動力的就業(yè)目標(biāo)，同時也不可能在美國得到重新繁榮。因此，美國制造業(yè)的振興最重要的價值恐怕還是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以及保持美國在技術(shù)和創(chuàng)新上的世界領(lǐng)導(dǎo)地位等方面。

總的來說，美國對復(fù)興制造業(yè)尤其是發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的重視，一方面基于變化了的全球形勢。主要包括，新興制造業(yè)大國（主要是中國）的工資持續(xù)上升，相對于美國的成本優(yōu)勢逐漸喪失；相對工資水平來說美國仍保持了很高的制造業(yè)生產(chǎn)率；弱勢美元政策；美國制造業(yè)更臨近其服務(wù)的北美市場等[ZW（]The Boston Consulting Group（2011），Made in American，Again-Why Manufacturing Will Return to the U.S.[ZW）]。另一方面，美國發(fā)展制造業(yè)還基于美國制造業(yè)的現(xiàn)實。雖然其增加值的全球占比始終下降，但相對其他發(fā)達(dá)國家來說，其制造業(yè)產(chǎn)出增長還是較快的；美國制造業(yè)者的R&D支出相對其他國家來說高得多，且大部分R&D支出發(fā)生在高技術(shù)部門（尤其是制藥和電子儀表制造），而其他國家制造業(yè)的大部分R&D支出發(fā)生于中等技術(shù)部門（比如汽車和機械制造）[ZW（]Congressional Research Service Report（2014），U.S.Manufacturing in International Perspective，www.crs.gov.[ZW）]。美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的確具備很好的基礎(chǔ)。

同時，美國制造業(yè)在2008—2009年大衰退之后的確也經(jīng)歷了制造業(yè)增加值份額的顯著恢復(fù)（相比較于20世紀(jì)80年代及之后三次衰退來說），但這種恢復(fù)呈現(xiàn)了明顯的結(jié)構(gòu)性特征，即主要集中在耐用品部門，且主要是三個部門——計算機和電子產(chǎn)品、汽車、機械，而且增加值增長和就業(yè)增長主要集中在計算機和電子產(chǎn)品部門；非耐用品部門仍在經(jīng)歷衰退或緩慢回升[ZW（]Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28.[ZW）]。因此，制造業(yè)能否真的成為美國經(jīng)濟(jì)增長的主要發(fā)動機，也有學(xué)者對此提出質(zhì)疑。

3 美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及其最新進(jìn)展

2012年3月12日，經(jīng)合組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕多安（Pier Carlo Padoan）在一次講話中指出，“要防止盲目、片面推進(jìn)再工業(yè)化。發(fā)達(dá)國家再工業(yè)化不應(yīng)以增加工業(yè)產(chǎn)出為目標(biāo)，而應(yīng)致力于促進(jìn)創(chuàng)新，理順服務(wù)業(yè)和工業(yè)的關(guān)系。創(chuàng)新與知識是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉?！盵ZW（]轉(zhuǎn)引自張向晨，《美國重振制造業(yè)戰(zhàn)略動向及影響》。[ZW）]

事實上，奧巴馬非常重視創(chuàng)新，作為奧巴馬政府推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“組合拳”，在《復(fù)興法案》決定從提供政府資金和進(jìn)行政府管制創(chuàng)新兩方面進(jìn)行支持的基礎(chǔ)上，2009年9月發(fā)布《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略（2009）》，2011年2月又公布了新版的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略（2011）》。該戰(zhàn)略回顧最近兩次美國經(jīng)濟(jì)衰退的原因，認(rèn)為創(chuàng)新是美國一直以來取得世界領(lǐng)先經(jīng)濟(jì)成就的關(guān)鍵。結(jié)合兩個版本看，該戰(zhàn)略提出了振興美國的世界經(jīng)濟(jì)地位的策略框架和一系列行動方案（見圖2），并提出了具體目標(biāo)，比如教育上使美國本科畢業(yè)率重回世界第一。該戰(zhàn)略還提出“私營機構(gòu)是美國創(chuàng)新的發(fā)動機”，而“政府是創(chuàng)新推動者”（其作用發(fā)揮領(lǐng)域是那些正外部性很大的研發(fā)領(lǐng)域以及保護(hù)創(chuàng)新權(quán)益的制度設(shè)立上），首先就政府管理提出五項行動計劃。在創(chuàng)新戰(zhàn)略中，“推動先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展”被視為“推進(jìn)國內(nèi)優(yōu)先領(lǐng)域的重大突破”之一。

因此，從戰(zhàn)略制定的邏輯聯(lián)系看，美國國家先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略是基于奧巴馬政府提出的“國家創(chuàng)新戰(zhàn)略”而非制造業(yè)發(fā)展目標(biāo)提出的。美國政策制定者認(rèn)為，要保持在創(chuàng)新上的世界領(lǐng)導(dǎo)地位，必須有相應(yīng)的制造業(yè)實踐活動，因為技術(shù)創(chuàng)新與制造知識緊密相關(guān)。在支持政策上，僅靠產(chǎn)業(yè)政策（政府投資于特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)部門）也是不夠的，而必須制定內(nèi)在一致的創(chuàng)新政策（Innovation Policy）。[ZW（]Executive Office of the President，Presidents Council of Advisors，on Science and Technology，2011，Report To the President On Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing.[ZW）]

圖2 美國創(chuàng)新戰(zhàn)略和行動方案

為發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，2011年6月美國總統(tǒng)辦公室提交《給總統(tǒng)的關(guān)于確保美國先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位的報告》，最終于2012年2月總統(tǒng)辦公室聯(lián)合國家科學(xué)技術(shù)委員會制訂了《先進(jìn)制造業(yè)的國家戰(zhàn)略計劃》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing），標(biāo)志著美國先進(jìn)制造業(yè)國家發(fā)展戰(zhàn)略的形成。此后，便開始了有關(guān)方案的實施，比如“先進(jìn)制造伙伴關(guān)系”的展開。2013年2月又公布《制造業(yè)創(chuàng)新的國家網(wǎng)絡(luò)：初步設(shè)計》（National Network For Manufacturing Innovation：A Preliminary Design），同年4月發(fā)布《2013先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新法案》。

總體上來看，同樣基于就業(yè)創(chuàng)造，但相比于制造業(yè)復(fù)興政策，創(chuàng)新戰(zhàn)略和先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略在美國國內(nèi)沒有引起太大爭議，因為此戰(zhàn)略根本上是基于為未來提供高質(zhì)量就業(yè)和提高美國在創(chuàng)新上的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，美國國內(nèi)很多研究者也主要將其視為對整個經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)很大的經(jīng)濟(jì)成分，是整個經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的部分，而不再僅僅靜態(tài)地看其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（主要是就業(yè)貢獻(xiàn)）[ZW（]Whats next for U.S.manufacturing？ http：//www.forbes.com/sites/rebeccabagley/2013/08/01/.[ZW）]。

4 結(jié) 論

在2008—2009年大衰退之后，奧巴馬政府采取的一系列經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策發(fā)揮了積極作用，使得美國經(jīng)濟(jì)在之后的三年（2010—2012）GDP實現(xiàn)較高增長，其中制造業(yè)實現(xiàn)了高于GDP增速的高速增長。2013年GDP與制造業(yè)增速出現(xiàn)大幅度下滑，但其增長仍為各發(fā)達(dá)國家中較高的，即使最新公布的2014年第一季度的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，美國在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中也是表現(xiàn)最好的。但美國國內(nèi)對制造業(yè)政策仍有很大爭議，認(rèn)為制造業(yè)的表現(xiàn)不過是大衰退之后的周期性反彈，制造業(yè)很難再成為美國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機，且對就業(yè)創(chuàng)造也效果甚微。

至于創(chuàng)新和先進(jìn)制造業(yè)，美國自身也認(rèn)識到和其他國家的差距，尤其是其制造業(yè)產(chǎn)品中先進(jìn)制造業(yè)的增加值份額僅有42%（2009年）[ZW（]轉(zhuǎn)引自美國《先進(jìn)制造業(yè)的國家戰(zhàn)略計劃2012》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing）。[ZW）]，低于日、韓、德，且是四國中唯一“研究密集型產(chǎn)品”貿(mào)易呈現(xiàn)逆差的