我國政府采購相關(guān)研究的文獻綜述

姜國慶　張婷

[摘 要]政府采購是政府財政資金支出的一個重要部分，是調(diào)節(jié)整個宏觀經(jīng)濟運行、協(xié)調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。實施政府采購制度，是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的合適調(diào)節(jié)劑。但是在改革開放以及當(dāng)前的國際形勢下，政府采購在發(fā)展的同時也面臨著一定的挑戰(zhàn)，這不僅會影響到宏觀經(jīng)濟的運行效率，而且還會阻礙我國加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）的進程。本文在介紹我國政府采購制度理論和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒《政府采購協(xié)定》及國內(nèi)外有益的理論觀點和研究方法，試圖探索出適合我國政府采購制度改革和發(fā)展的理論，以期指導(dǎo)實踐，解決我國政府采購制度存在的問題。

[關(guān)鍵詞]政府采購；文獻綜述；WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）

[中圖分類號]F252 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0041-02

1 政府采購的概念

政府采購（Government Procurement），在一些西方國家也被稱為“公共采購”（Public Procurement）。雖然政府采購制度已有200多年的歷史，但國際上對政府采購至今仍沒有一個統(tǒng)一的定義。世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》中將政府采購定義為，成員國的中央政府和地方政府以任何契約形式采購產(chǎn)品、工程和服務(wù)，包括購買、租賃、分期付款購買、有無期權(quán)購買等。我們將其概括為各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動的需要或為公眾提供服務(wù)的需要以法定的方法、方式和程序從國內(nèi)外市場上為政府部門及所屬事業(yè)單位、社會團體購買商品和勞務(wù)的行為。其實質(zhì)是市場競爭機制與財政支出管理的有機結(jié)合，具有政策性、公平性、守法性和社會責(zé)任性等一般特點。

我國2003年頒布的《中華人民共和國政府采購法》對政府采購的定義是：政府采購指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

孟春（2001）出版了《政府采購：理論與實踐》一書，他指出：“各國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的政黨組織、社會團體、事業(yè)單位，應(yīng)使用財政性資金對政府采購進行統(tǒng)一管理?！?/p>

蘇明（2003）給政府采購做了定義，他認(rèn)為：“政府采購即政府統(tǒng)一采購或者是政府公共采購，它是各級政府日常政務(wù)活動的必要程序，是通過公開招標(biāo)、合理競爭或者是直接付款給供貨商開運用財政資金進行日常購買，是一種財政開支關(guān)于購買商品和勞務(wù)的行為?！?/p>

2 國內(nèi)外關(guān)于政府采購的相關(guān)研究

2.1 關(guān)于政府采購理論發(fā)展的研究

1929年美國學(xué)者福布斯出版了著作《政府采購》，這本書全面論述了政府采購問題，但主要探討的是集中采購的優(yōu)缺點，以及政府采購過程中官員考核和選拔方面，最后得出的結(jié)論是：關(guān)于政府采購官員的選拔需要以立法形式進行規(guī)則化，并且應(yīng)該建立一批職業(yè)化的政府采購隊伍，不能隨意或者臨時進行選擇采購。

1947年英國學(xué)者鮑莫爾發(fā)表了《政府采購論》，他主要是對政府采購方法進行了分析和歸類，概括為以下幾種：公開市場法、傳統(tǒng)招標(biāo)法、價格商討法、價格公布法。

1977年美國教授勒與萊曼李合著了《采購和物料管理》，著重介紹了政府采購部門在進行私人采購人員的選拔時，應(yīng)選擇有經(jīng)驗的人員從事采購工作。并且還介紹了多種政府采購方法：政府協(xié)商采購法，詢問價格采購法，以及單一來源采購法。

1995年，麥肯尼著作了《公共部門和非營利機構(gòu)的有效財務(wù)管理》一書，他認(rèn)為政府采購過程中會產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，并且指出這種現(xiàn)象的產(chǎn)生原因是由于采購官員和代理機構(gòu)之間的利益不協(xié)調(diào)，提出的建議是完善整個內(nèi)部控制制度，防范和治理腐敗的產(chǎn)生。

1988年美國采購專家佩奇出版了《公共采購和物料管理》，區(qū)分了政府采購和私人采購，從不同角度具體研究了政府采購制度，并對其內(nèi)涵進行了詳盡的分析。

與國外相比，我國對政府采購的探索起步較晚，理論研究也較落后，但是理論界和實踐部門都積極地吸收和借鑒國外學(xué)者對政府采購研究的理論成果，在此基礎(chǔ)上，我國學(xué)者從不同的視角對政府采購制度進行了深入的分析與探討。

我國學(xué)者將對政府采購范圍的研究分為兩方面，一是采購的主體范圍，二是采購的對象范圍。通常來說，對于國家機關(guān)、社會團體和政黨組織是否應(yīng)納入政府采購范圍，我國學(xué)者已經(jīng)達成共識，但對于事業(yè)單位，則有不同意見：馬國賢（1999）認(rèn)為“政府撥款占其總支出達 50%以上的事業(yè)單位應(yīng)納入其中”；曹富國（2000）認(rèn)為“那些已經(jīng)走向市場化的事業(yè)單位不應(yīng)該納入其中”；還有學(xué)者建議凡是使用財政資金的都應(yīng)納入其中。在對政府采購規(guī)模的研究上，經(jīng)濟學(xué)家李安澤（2004）認(rèn)為一個國家的政府采購規(guī)模受到經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職能和經(jīng)濟開放程度等因素影響，政府采購的規(guī)模要從供給量、需求量、相關(guān)指標(biāo)以及對財政資源進行內(nèi)外配置的合理比例等角度進行衡量。大部分研究者都認(rèn)為，目前我國的政府采購規(guī)模較小，為了不限制其發(fā)揮應(yīng)有的功能，我國應(yīng)進一步擴大政府采購的規(guī)模。

2.2 關(guān)于政府采購現(xiàn)狀及問題的研究

隨著歐美等國家國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟和國際競爭力的增強，為了進一步開拓和占領(lǐng)國外市場，解決國際貿(mào)易失衡問題，在全球關(guān)稅壁壘逐步降低的大背景下，政府采購越來越成為這些國家關(guān)注的焦點。進行了大幅修改之后新的《政府采購協(xié)議》，于1996年1月1日正式生效。GPA對簽署方境內(nèi)的政府采購適用范圍和政府采購市場的開放程度做出明確規(guī)范，從而限制了政府采購歧視政策和消除貿(mào)易保護主義，以在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)更大程度上的貿(mào)易自由化。

Aaditya Mattoo（1996）認(rèn)為，GPA的非歧視條款好像最接近最大化全球福利的規(guī)則，但是同時被經(jīng)濟學(xué)理論挑戰(zhàn)，首先，他證明了在一定條件下，如果各國政府在采購中實行歧視政策，可能與其沒有關(guān)系，產(chǎn)出和貿(mào)易不可能受到影響。其次，闡釋了在迄今作為優(yōu)先采購具有真正的效果，它可能提高采購國家的福利。Alfons J.Weichenrieder（2000）認(rèn)為，政府公共采購決定是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式，政府可能偏向國內(nèi)企業(yè)而拒絕更為有效的國外企業(yè)。

在我國，隨著采購規(guī)模的擴大，采購中不斷暴露出各種弊端，國內(nèi)學(xué)者對其原因探究后提出以下觀點：

第一，制度設(shè)計不完善，法律上存在漏洞。阮劫松（2004）指出，目前我國雖然出臺了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），但實施細(xì)則還不夠完善，在采購的過程中出現(xiàn)的許多實際問題沒有統(tǒng)一的解決方式，操作起來比較困難。馬志強、習(xí)云蘅（2005）提到《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在某些方面相互不協(xié)調(diào)，在一些相同問題上，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定也不一致。這樣法律上的沖突不僅無法規(guī)范政府采購行為，反而給相關(guān)人員鉆了法律漏洞的機會，滋生腐敗。

第二，監(jiān)督“真空”。包軍（2010）指出，由于我國在理論上缺乏契約國家觀念，政府是納稅人的公共資金托管人的概念并沒有被大家廣泛接受，所以納稅人也缺乏對公共資金進行監(jiān)督的意識。即使是有意識想要進行監(jiān)督，政府采購沒有足夠的透明度，也無法實現(xiàn)真正意義上的監(jiān)督作用。

3 完善我國政府采購的對策建議

學(xué)者們針對問題的原因提出了一系列對策，有從經(jīng)濟學(xué)的角度分析政府采購的宏觀以及微觀作用；有從《政府采購協(xié)議》（GPA）與我國的政府采購制度比較中尋找應(yīng)對之策的；有專門針對政府采購的法律進行研究分析的；有建立政府采購績效評價模型談如何治理政府采購的對策，實現(xiàn)“綠色政府采購”的；有從尋租理論的角度分析如何抑制政府采購中的腐敗現(xiàn)象，有從經(jīng)濟全球化的背景中來探討如何完善政府采購制度等，但從研究中也可以看到，學(xué)者們對于對策的研究主要集中在兩個方面，一是政府采購制度的完善，二是監(jiān)督體系的構(gòu)建，實現(xiàn)真正的“陽光采購”。

第一，政府采購制度的完善。倪東生（2013）認(rèn)為要搞好政府采購，最直接和最見效的就是先把政府采購的職能體系建立起來，并將現(xiàn)代管理方式應(yīng)用到政府采購中來，張得讓（2004）從政府采購支出的綜合效益的角度分析，為我國政府采購制度的改革提供方向；徐煥東（2007）等人通過對政府采購制度完善中一些重點問題進行探討，提出相應(yīng)對策。如政府采購制度規(guī)范范圍需要明確的界定；運行機制和管理體制需更科學(xué)規(guī)范，處理好由誰采購、由誰管理、由誰監(jiān)督、由誰仲裁等一系列問題；增強政府采購需求規(guī)劃和預(yù)算控制，從源頭上避免不必要的浪費；邱泰如（2009）認(rèn)為我國的政府采購制度雖已初步形成框架，但是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，還需進一步的完善，促進經(jīng)濟在穩(wěn)定中發(fā)展。

第二，監(jiān)督體系的構(gòu)建。何毅華（2003）等人指出政府采購的監(jiān)督不能片面的認(rèn)為是對集中采購機構(gòu)的監(jiān)督，而應(yīng)是對所有采購當(dāng)事人的監(jiān)督。于明奎（2006）經(jīng)過分析政府采購中設(shè)租、尋租行為產(chǎn)生的原因和過程，提出治理政府采購中設(shè)租、尋租行為的路徑選擇為：一方面，根據(jù)設(shè)租者“經(jīng)濟人”的特性，規(guī)范政府采購中的委托代理關(guān)系，建立有效的監(jiān)督約束機制，使設(shè)租的成本和風(fēng)險加大，設(shè)租行為得不償失；另一方面，建立租金的消散機制，完善政府采購市場，實行科學(xué)、合理的政府采購方法，使供應(yīng)商在競標(biāo)中市場化的成本加大，尋租的預(yù)期下降。

我國目前出現(xiàn)的一些采購亂象是發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的一個階段，不能因為這些問題就否認(rèn)政府采購的經(jīng)濟以及社會效益。應(yīng)該找出產(chǎn)生問題的原因，將其引向正確的發(fā)展道路。

參考文獻：

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