中國銀行業(yè)改革的頂層設(shè)計：框架、運行與保障機制

劉振沛

摘要：改革的頂層設(shè)計就是要加強對改革全局的整體戰(zhàn)略謀劃，使我國的改革沿著實現(xiàn)社會主義基本價值的目標(biāo)邁進(jìn)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀。銀行業(yè)是我國金融體系的主體，在銀行、證券和保險三個基本行業(yè)中占有絕對地位。銀行體系的穩(wěn)健性與資源配置效率是銀行業(yè)的兩個核心要素。改革銀行體系的頂層設(shè)計應(yīng)圍繞這兩個核心來進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)改革；頂層設(shè)計；保障機制

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國銀行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生了巨大變化，國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持較快增長，對外開放向縱深邁進(jìn)，國際金融環(huán)境動蕩不定，外部風(fēng)險的影響日益顯著。因此，在國民財富快速增長的良好發(fā)展條件下，如何應(yīng)對開放格局下的競爭挑戰(zhàn)與風(fēng)險沖擊，是深化銀行業(yè)改革必須解決好的問題。

一、中國初步建立起多元化的銀行體系架構(gòu)

1979～1984年為銀行業(yè)改革的起步階段。在這個階段，銀行業(yè)打破了計劃經(jīng)濟(jì)體制下銀行“大一統(tǒng)”的組織結(jié)構(gòu)，中央銀行逐步將存貸業(yè)務(wù)分離出去，集中發(fā)揮其在貨幣發(fā)行、國債發(fā)行、最后貸款人、票據(jù)清算及宏觀調(diào)控方面的職能。與此同時，國有商業(yè)銀行興起，從而推動了我國二級銀行體系的建立。二級銀行體系的形成使得我國銀行系統(tǒng)分工更加清晰，定位更為準(zhǔn)確，改變了“大一統(tǒng)”模式下銀行資金來源缺乏約束的信貸擴張機制，形成了中央銀行調(diào)控基礎(chǔ)貨幣、商業(yè)銀行經(jīng)營存貸業(yè)務(wù)的二元貨幣供應(yīng)機制。商業(yè)銀行內(nèi)部運行的存款決定貸款的機制使得貨幣信貸擴張機制有章可循。

1985～1997年為銀行業(yè)改革探索階段。在這個階段，我國銀行系統(tǒng)逐步建立：四家國有商業(yè)銀行陸續(xù)成立，組建了政策性銀行，股份制商業(yè)銀行興起，頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律。這樣，多元化的銀行體系架構(gòu)基本形成。首先，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也呈多元化的特點，除國家所有之外，出現(xiàn)了企業(yè)法人、自然人等多元化的持股主體。其次，銀行在管理制度上引入競爭機制和市場機制，在經(jīng)營中以創(chuàng)新求發(fā)展，以市場需求為導(dǎo)向，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束。最后，城市信用社改制為城市合作銀行或城市商業(yè)銀行，實現(xiàn)農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行的脫鉤，整頓信托投資公司，培育財務(wù)公司、金融租賃公司等新的金融機構(gòu)，銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)由寡頭壟斷轉(zhuǎn)向了壟斷競爭型，信貸資源配置效率得以提高。

1998～2010年為銀行業(yè)改革突破階段。圍繞現(xiàn)代商業(yè)銀行制度建設(shè)核心，推動國有商業(yè)銀行通過剝離不良資產(chǎn)提升資產(chǎn)質(zhì)量、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、境內(nèi)外上市等改革，建立起現(xiàn)代商業(yè)銀行制度和治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村信用社改制不斷深入，逐步形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、合作銀行、郵政儲蓄銀行及村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)體系，在基礎(chǔ)上成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，初步建立起多元化的銀行體系架構(gòu)。

綜上所述，我國銀行業(yè)由計劃經(jīng)濟(jì)體制下“大一統(tǒng)”的組織結(jié)構(gòu)發(fā)展為中央銀行、商業(yè)銀行并存的二級銀行體系；由單一化的銀行體系發(fā)展為多元體系架構(gòu)；銀行業(yè)務(wù)經(jīng)歷了由統(tǒng)一計劃安排發(fā)展為市場導(dǎo)向的經(jīng)營機制等一系列改革歷程?；仡欀袊y行業(yè)的改革歷程，我們得出結(jié)論：中國銀行業(yè)的發(fā)展壯大離不開改革，我們需要堅持解放思想、與時俱進(jìn)，在改革中謀求銀行業(yè)的發(fā)展，在改革中追求銀行經(jīng)營理念與運行機制的創(chuàng)新。此外，銀行業(yè)的改革與發(fā)展必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，在發(fā)展中正確處理收益與風(fēng)險的關(guān)系，完善監(jiān)管機制與預(yù)警機制，實現(xiàn)安全性、收益性、風(fēng)險性的平衡與統(tǒng)一。

二、中國銀行業(yè)面臨的問題

目前，中國銀行業(yè)存在的問題是“三層多元型”銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)蘊含著較大風(fēng)險。三層是指正規(guī)銀行體系陽光層、體制外非銀行機構(gòu)體系灰色層與民間借貸市場體系模糊層。

第一，正規(guī)銀行業(yè)體系陽光層經(jīng)過30多年改革發(fā)展形成了多元化銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)層，該層面存在結(jié)構(gòu)不均衡、競爭不充分、大型商業(yè)銀行服務(wù)質(zhì)量不高等問題。從銀行機構(gòu)的市場份額來分析，工、農(nóng)、中、建、交五家大型商業(yè)銀行資產(chǎn)占比49.2%，股份制商業(yè)銀行資產(chǎn)占比15.6%，農(nóng)村中小金融機構(gòu)和郵政儲蓄銀行資產(chǎn)占比14.9%，其他銀行類金融機構(gòu)的資產(chǎn)僅占20.3%，銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)的壟斷特征明顯。儲蓄與信貸資源集中于大銀行，必然降低資源配置效率，中小企業(yè)難以獲得充足的金融服務(wù)，尤其是信貸服務(wù)。

第二，體制外非銀行機構(gòu)體系灰色層是指在銀監(jiān)會監(jiān)管體制之外存在的數(shù)量龐大的非銀行類機構(gòu)。這些非銀行機構(gòu)包括小額貸款公司、擔(dān)保公司、投資公司、典當(dāng)行、寄售行等。具體而言，由于小額貸款公司最初由人民銀行推出試點，一直沒有納入銀行業(yè)監(jiān)管委員會的監(jiān)管體系當(dāng)中，只是由各省金融辦、地市縣金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管。除小額貸款公司之外，只要經(jīng)過工商注冊登記的擔(dān)保公司、投資公司和經(jīng)過公安、工商登記管理的典當(dāng)行、寄售行等機構(gòu)都在開展貸款業(yè)務(wù)。

第三，民間借貸市場體系模糊層是由處于社會最基層的非正式信貸組織、經(jīng)紀(jì)人等組成的市場。近年來，繁榮的民間借貸在資本過剩的浙江溫州、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西神木等地區(qū)的影響與規(guī)模已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)氐你y行業(yè)信貸，民間金融一方面支撐著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方也蘊藏了比較大的風(fēng)險。

綜上所述，首先三層多元銀行業(yè)信貸市場格局使信貸資源難以有效配置，貨幣政策的信貸傳導(dǎo)機制失靈；其次，銀行業(yè)效率與穩(wěn)定的問題也與金融監(jiān)管的不協(xié)調(diào)有關(guān)；再次，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性較弱，導(dǎo)致體制外非銀行機構(gòu)及民間信貸市場體系的行為難以得到監(jiān)管機構(gòu)的有效監(jiān)管，如影子銀行體系（包括非銀行金融機構(gòu)體系和信用衍生品）的監(jiān)管存在真空層。目前，中國的影子銀行體系包括銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管的信托公司、金融租賃公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等；證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管的證券公司、基金公司、期貨公司等；保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管的保險公司。影子銀行通過貨幣市場、資本市場將間接信用與直接信用融合在一起，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品。創(chuàng)新產(chǎn)品的非傳統(tǒng)性特征導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)難以有效甄別其屬性和監(jiān)管職責(zé)歸屬，出現(xiàn)監(jiān)管真空、金融風(fēng)險集聚的問題。由此，三層多元銀行信貸市場結(jié)構(gòu)不僅弱化了貨幣政策的信貸傳導(dǎo)機制，監(jiān)管機構(gòu)真空層的存在也使得銀行業(yè)風(fēng)險增加。

三、中國銀行業(yè)體系架構(gòu)、運行機制與監(jiān)管保障改革的頂層設(shè)計

（一）多層級銀行框架體系

由中國銀行業(yè)的改革歷程可知，我國銀行業(yè)的發(fā)展壯大離不開改革，而中國銀行業(yè)改革的最終目標(biāo)是要建立適應(yīng)我國國情的、有利于國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和國家金融安全的銀行體系。因此，今后幾年，中國銀行業(yè)框架體系模式應(yīng)該是：正規(guī)銀行體系為主導(dǎo)、體制外非銀行信貸機構(gòu)為補充、民間借貸市場為基礎(chǔ)的三層多元架構(gòu)。首先，正規(guī)銀行體系應(yīng)該是以中央銀行為核心、商業(yè)銀行為主體的二元銀行體系，以及政策性銀行、股份制商業(yè)銀行、新型農(nóng)村金融機構(gòu)并存的多層級銀行體系；其次，體制外非銀行信貸機構(gòu)應(yīng)控制數(shù)量與規(guī)模，依據(jù)功能監(jiān)管原則，將業(yè)務(wù)納入銀行業(yè)監(jiān)管的范疇，采取適度發(fā)展的策略；最后，民間借貸市場體系應(yīng)以法律制度為依托，規(guī)范其發(fā)展，盡快出臺《放貸人條例》、《最高利率法》等法律制度，規(guī)范民間借貸市場秩序，民間借貸無需納入銀監(jiān)會的監(jiān)管范疇，充分發(fā)揮其靈活、高效和適應(yīng)性強的優(yōu)勢，為小型經(jīng)濟(jì)單位提供信貸支持。

（二）銀行體系的運行機制

中國的銀行業(yè)基本建立起了現(xiàn)代銀行制度和治理結(jié)構(gòu)并加入了中國元素，如黨組織建制、國有股東代表向大型銀行派出監(jiān)事等，銀行運行機制基本符合國際銀行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。后續(xù)改革要加快構(gòu)建銀行的業(yè)務(wù)、組織、管理流程，由傳統(tǒng)的銀行運作模式變革為以流程為核心的全新銀行模式。通過管理模式與經(jīng)營模式的創(chuàng)新，逐步建立“以客戶為中心”的銀行企業(yè)文化，提高金融服務(wù)水平，改善銀行運營效率。在效率及服務(wù)水平的提升中降低成本、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)營效益、實現(xiàn)價值創(chuàng)造。

（三）銀行體系的監(jiān)管保障

銀行業(yè)的穩(wěn)健性是整個金融體系順利進(jìn)行的保障，因此監(jiān)管保障顯得尤為重要。監(jiān)管保障的基本框架為：在全球視角下構(gòu)建全面風(fēng)險管理體系，運用全新有效的風(fēng)險管理方法、全額風(fēng)險計量手段進(jìn)行全球的風(fēng)險管理，采用全員的風(fēng)險管理文化。具體而言，外部監(jiān)管體系是對銀行合規(guī)性的約束機制，目前銀行業(yè)監(jiān)管的主要問題是對體制外信貸機構(gòu)和影子銀行缺乏有效監(jiān)管。影子銀行通過把直接信用與間接信用融合在一起，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品，出現(xiàn)監(jiān)管真空，相應(yīng)的產(chǎn)品跨越了貨幣市場與資本市場、銀行業(yè)與非銀行金融機構(gòu)，這大大增加了監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管難度，使得金融風(fēng)險積聚。基于以上情況，影子銀行監(jiān)管頂層設(shè)計的基本框架應(yīng)為：組建專門的影子銀行監(jiān)管委員會，其內(nèi)部包括風(fēng)險監(jiān)測、信用控制、產(chǎn)品與機構(gòu)統(tǒng)計、懲處部門等。此外，由銀行業(yè)監(jiān)管委員會、證券監(jiān)管委員會、保險監(jiān)管委員會共同組成協(xié)作委員會，重點監(jiān)管影子銀行市場準(zhǔn)入及金融交易行為的合規(guī)性。傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)與影子銀行專門機構(gòu)的雙重模式可以使我國影子銀行體系的監(jiān)管問題得以保障，從而增強我國銀行業(yè)的穩(wěn)健性。

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（作者單位：山西汾陽閥門制造有限公司）