我國勞動力轉(zhuǎn)移與城鄉(xiāng)收入差距問題研究

陳 偉

(江蘇師范大學 商學院，江蘇徐州 221116)

引言

城鄉(xiāng)之間收入差距是我國收入分配差距的突出表現(xiàn)之一。由于我國市場化改革，工業(yè)化、城市化優(yōu)先發(fā)展以及城市傾向的經(jīng)濟政策，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革所帶來的“制度紅利”已經(jīng)發(fā)揮殆盡［1］，而中國“人多地少、細碎化經(jīng)營”的小農(nóng)經(jīng)濟模式一時難以發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，使得城鄉(xiāng)收入差距總體上呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。

20世紀80年代中期以來，隨著工業(yè)化和市場化的發(fā)展，大批農(nóng)民開始向城市流動和轉(zhuǎn)移，形成了蔚為壯觀的農(nóng)民進城潮流［2］。截至2009年，在7億左右農(nóng)村人口中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)不到3億①數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2010》，截至2009年末，中國農(nóng)村人口為71 288萬人，占全國總?cè)丝诘?3.4%，其中從事第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為28 891萬人，占農(nóng)村人口的40.5%。，可見有大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移至非農(nóng)生產(chǎn)中。由此出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大和農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移并存的現(xiàn)象。按照經(jīng)典發(fā)展經(jīng)濟學理論，勞動力從邊際生產(chǎn)率很低的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)部門，可以通過縮小兩個部門的邊際勞動生產(chǎn)率差別從而縮小農(nóng)村和城市之間的收入差距，而現(xiàn)實中卻存在著收入差距不斷擴大的趨勢。

現(xiàn)有文獻中關于城鄉(xiāng)收入差距問題的研究可謂汗牛充棟，學者們從不同角度剖析了城鄉(xiāng)收入差距的成因。陳斌開、林毅夫［3］認為城鄉(xiāng)收入差距的形成有其歷史原因，新中國成立初期選擇的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略以及為此而建立的城鄉(xiāng)隔絕的戶籍管理制度，逐漸成為拉大城鄉(xiāng)收入差距的推手。陸銘、陳釗［4］通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)，戶籍轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟開放程度、私有化改革和政府對經(jīng)濟活動的參與都是拉開城鄉(xiāng)收入差距的因素，尤其是城市化過程中政府實施的城市偏向的經(jīng)濟政策對差距的拉大具有顯著的影響。近年來，對城鄉(xiāng)收入差距與勞動力轉(zhuǎn)移關系的分析取得了很大的進展。城鄉(xiāng)收入差距促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移［5?，［6］，但勞動力的轉(zhuǎn)移又拉大了城鄉(xiāng)收入差距，原因是轉(zhuǎn)移過程中農(nóng)村人力資本的外溢以及農(nóng)村向城市巨大的價值轉(zhuǎn)移［7］。蔡昉［8］認為，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移縮小城鄉(xiāng)收入差距必須建立在一定的條件之上，如勞動力是向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)自由、無摩擦的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移也能夠創(chuàng)造出足夠的就業(yè)崗位等，即在轉(zhuǎn)移過程中需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。還有很多學者致力于用實證分析的方法來研究兩者的因應關系［9］，但由于研究的角度、方法，選取的變量和數(shù)據(jù)的來源等不同，卻也有著截然不同的結(jié)論。

客觀地說，已有文獻對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與收入差距的關系作了大量的工作，這為本文的寫作提供了開闊的研究視野。但大部分研究只是探討兩種現(xiàn)象之間的關系，而缺乏對產(chǎn)生這種矛盾現(xiàn)象的原因作系統(tǒng)的解釋。本文從勞動力轉(zhuǎn)移這一視角對現(xiàn)象下的本質(zhì)作了進一步挖掘，對理論中的矛盾現(xiàn)象作一個系統(tǒng)的解釋。另外，大部分的實證文獻中對于將制度變量量化的研究并不多，而本文也將對這方面的工作作一些嘗試。筆者認為，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作為一種現(xiàn)象，并不能直接解決城鄉(xiāng)收入分配差距不斷擴大問題，而應該究其本質(zhì)，從勞動力轉(zhuǎn)移中伴隨的障礙因素和相關反向效應來共同解釋這個現(xiàn)實中的矛盾現(xiàn)象。

一、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的歷程及測算

(一)勞動力轉(zhuǎn)移的演進歷程

新中國成立初期，政府通過建立城鄉(xiāng)隔絕的戶籍管理制度，嚴格控制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。①1955年6月，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記的指示》，由此建立統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作;1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”，政府開始對人口流動實行嚴格管制。另外為了解決城市的就業(yè)問題，國家實行“知青下鄉(xiāng)”，把城市人口轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，因此這一時期，不但很少有農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，反而有大批的城市人口轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。改革開放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動力，勞動力開始有了較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，此階段主要表現(xiàn)為“離土未離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移模式［10］。但是到了20世紀90年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對剩余勞動力的吸納能力大幅下降，加上統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系和社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立，農(nóng)村剩余勞動力開始進行大規(guī)模、跨區(qū)域的“離土又離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移。這一階段，農(nóng)民工總量呈持續(xù)增長之勢，1995年就達到了8 000萬人，2003年又上漲到了9 900萬人，2010年更是達到了2.4億，占當年農(nóng)村總?cè)丝诘?8.4%。②數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。農(nóng)村進城務工人員的規(guī)模逐年擴大，形成了所謂的“民工潮”現(xiàn)象。由于勞動力嚴重供過于求，并且農(nóng)民工在城市部門的待遇非常低，自2003年以來，國內(nèi)許多城市的農(nóng)民工數(shù)量迅速減少，許多企業(yè)出現(xiàn)用工短缺的現(xiàn)象。2003年珠江三角洲的工人短缺人數(shù)高達200多萬，長江三角洲和閩南等發(fā)達地區(qū)的工人缺口也有40多萬，這種現(xiàn)象就是學界所謂的“民工荒”。2010年在金融危機和世界經(jīng)濟危機緩和的情況下，企業(yè)用工量急劇增加，務工人員反而減少，使得“民工荒”現(xiàn)象更為嚴重?！懊窆せ摹爆F(xiàn)象的出現(xiàn)標志著中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀由以往的供過于求、無限供給轉(zhuǎn)為供不應求、有限供給，勞動力短缺或?qū)⒊蔀榇撕蠖嗄晡覈r(nóng)村勞動力供給呈現(xiàn)的基本現(xiàn)狀［11］?！懊窆こ薄焙汀懊窆せ摹辈⒋娴默F(xiàn)象，是結(jié)構(gòu)性失業(yè)的一種表現(xiàn)，從中也折射出了一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理性。

(二)勞動力轉(zhuǎn)移的測算

關于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的測算，本文借鑒何建新［12］的方法。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，社會從業(yè)勞動力總量按產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)劃分具有一致性，故滿足如下公式:

其中，TL為社會實際就業(yè)勞動力總量，AL為農(nóng)業(yè)(第一產(chǎn)業(yè))實際從業(yè)勞動力總量，IL為工業(yè)(第二產(chǎn)業(yè))實際從業(yè)勞動力總量，SL為服務業(yè)實際從業(yè)勞動力總量;RL為農(nóng)村實際從業(yè)勞動力總量，UL為城市實際從業(yè)勞動力總量。將式(1)變換可得:

由式(2)可知，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)勞動力總量與城市從業(yè)勞動力之間的差額，和農(nóng)村實際從業(yè)勞動力與農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動力的差額在數(shù)量上具有一致性，這個差額可以用來表示農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量，即:

根據(jù)式(3)計算的我國1985—2010年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量如表1所示。

由表1可以看出，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以年均3.52%的速度增長，尤其在20世紀90年代呈現(xiàn)加速轉(zhuǎn)移的態(tài)勢，由1991年的8 928萬人增長到2000年的12 891萬人，年均增長4.44%。而該時期城鄉(xiāng)收入比由 2.39∶1 擴大到 2.79∶1，年均擴大1.67%，低于整個25年間的5.44%的平均水平?？梢姀闹庇^上來看，勞動力的加速轉(zhuǎn)移對城鄉(xiāng)收入差距的拉大起到了緩和作用。

表1 1985—2010年中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況 單位:萬人

二、城鄉(xiāng)收入差距現(xiàn)狀及原因分析

(一)城鄉(xiāng)收入差距變化回顧

圖1 1978—2010年中國城鄉(xiāng)居民收入差距變化

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距變化呈現(xiàn)出“W”形的走勢(如圖1)，即改革開放初期這種差距先是縮小，從20世紀80年代中期到90年代中期又擴大，然后到90年代中后期短暫縮小，之后這種差距就一直呈擴大趨勢。因而，可將我國城鄉(xiāng)居民收入差距的變化大致分為四個階段:縮小階段(1978—1985年)、擴大階段(1986—1994年)、再縮小階段(1995—1997年)、再擴大階段(1998年至今)?？偟膩碇v，除部分階段有所縮小外，城鄉(xiāng)收入差距總體來說呈現(xiàn)擴大趨勢，城鄉(xiāng)收入比由1985年的1.86∶1擴大到2010年的3.22∶1，年均增長5.44%，其中，2009 年達到最高峰3.33∶1。對于改革開放初期的縮小階段，可能是由于農(nóng)村地區(qū)開展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能得到了大幅提升，而這種變化所帶來的最直接的后果就是農(nóng)村居民個人收入的增加，因而該時期出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距的下降。20世紀90年代差距的短暫縮小，可能是因為東南亞金融危機來臨，全球經(jīng)濟環(huán)境惡化，以出口導向為主的沿海加工型企業(yè)受到?jīng)_擊，進一步拖累了中國經(jīng)濟增長的步伐，這直接影響到城鎮(zhèn)居民的收入增長。

(二)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移增加與城鄉(xiāng)收入差距擴大并存的原因分析

1.制度障礙

一方面，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力只是短暫的“候鳥式遷移”，并沒有真正成為城鎮(zhèn)居民。據(jù)統(tǒng)計，至2009年末，在轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的勞動力大軍中，只有約43%比例的人口真正融入城鎮(zhèn)，獲得城鎮(zhèn)戶籍。①據(jù)“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組推算，截至2009年末，在約6.2億的城鎮(zhèn)人口中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量應在3.9億左右，而其中由農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的約為1.7億，占轉(zhuǎn)移人口的43.6%。首先，戶籍制度的差異使得勞動力市場呈現(xiàn)出二元性特征，報酬高、福利好、收入穩(wěn)定的工作機會很少對農(nóng)村勞動力開放，他們往往在工資低下的非正規(guī)部門就業(yè)，而擁有城鎮(zhèn)戶口的勞動力則在勞動力市場中處于有利地位［13］。農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)機會、工資報酬的不平等直接導致了現(xiàn)實中的城鄉(xiāng)收入差距。其次，由于戶籍的差異，流入城市的農(nóng)村勞動力并不能享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障、福利待遇和相應的公共服務，這就增加了他們在城市生活的成本和壓力，擴大了隱性的收入差距。

另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，將農(nóng)村居民束縛于土地之上，影響了勞動力的遷移決策。首先，農(nóng)民工一方面擁有家庭承包制配置的農(nóng)村土地使用權，另一方面還享有城市部門提供的就業(yè)機會。在這種情況下，他們就會對進城務工和返鄉(xiāng)務農(nóng)進行抉擇，這種“亦工亦農(nóng)”的狀態(tài)增加了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的不確定性和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本。其次，落戶城市的困難性又使農(nóng)民不愿意放棄土地。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村勞動力獲得城市戶口以后，必須放棄其農(nóng)村土地。但是，想得到大中城市的戶口又非常困難，在這種情況下，在城市就業(yè)的農(nóng)村勞動力就不愿意輕易切斷與農(nóng)村的聯(lián)系，這就造成了中國目前普遍存在的“離鄉(xiāng)不離土”的遷移模式。再次，現(xiàn)階段政府給農(nóng)民的征地補償遠遠低于土地在二級市場上交易的價格，失地農(nóng)民并沒有從土地征用中獲得應有的足額補償，這樣雖然有征地后勞動力的轉(zhuǎn)移，但其收入并沒有得到最大程度的增加，加上失地后的就業(yè)得不到保障，其收入改善的程度就更有限了。另外，現(xiàn)階段我國農(nóng)村還沒建立起一套完整有效的土地流轉(zhuǎn)制度，勞動力轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的土地閑置和拋荒現(xiàn)象十分嚴重，土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度有限，這就導致了“有地不想種”與“想種沒地種”的矛盾，農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的現(xiàn)實路徑?jīng)]有形成，城鄉(xiāng)收入差距就沒有得到有效改善。

總之，雖然有農(nóng)村勞動力向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，但由二元戶籍制度和農(nóng)村土地制度形成的制度障礙并沒有使城鄉(xiāng)收入差距得到很好的改善。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理首先表現(xiàn)在對非公有制經(jīng)濟和中小型企業(yè)的不公平對待上。非公有制經(jīng)濟和中小型企業(yè)是最能吸納勞動力、提供就業(yè)崗位的部門。據(jù)統(tǒng)計，中國每年新增的勞動力有70%以上就職于非公有制部門。近些年來，中小型企業(yè)平均每年增加就業(yè)崗位500萬至600萬個，占城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位的3/4。①數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理而得。但是長期以來，相對于國有企業(yè)和大型企業(yè)來說，非公有制和中小型企業(yè)在法律政策環(huán)境、監(jiān)管力度、稅收和融資等方面都受到了不公平的對待，各地政府為了追求產(chǎn)值和GDP水平，往往重視發(fā)展本地大型國有企業(yè)，忽視了非公有制和中小型企業(yè)在解決就業(yè)問題中的作用。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理還表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)的低水平發(fā)展上。從發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，在工業(yè)化的早期，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重是相當小的，隨著工業(yè)化的推進，第三產(chǎn)業(yè)所占的比重會逐步增加。到工業(yè)化后期，大多數(shù)國家的第三產(chǎn)業(yè)比重超過60%，而我國的情況是第三產(chǎn)業(yè)一直處于較低的發(fā)展水平，截至2010年末，從事第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)達到2.6億，只占就業(yè)總數(shù)的34.6%。由于第二產(chǎn)業(yè)尤其是資本密集型的重工業(yè)對就業(yè)吸納的局限性，而能有效吸收勞動力的第三產(chǎn)業(yè)又沒有很好的發(fā)展，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力在城市中并沒有得到充分和有效的就業(yè)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導致城市部門并沒有給轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力提供充分的就業(yè)崗位，加上某些崗位的短暫性和臨時性，導致了勞動力流動的非連續(xù)性和搜尋成本的提高。這就出現(xiàn)了勞動力轉(zhuǎn)移表面的數(shù)量龐大，而無實質(zhì)的收入穩(wěn)定提高，對縮小城鄉(xiāng)收入差距未起到很好的改善作用。

3.人力資本的溢出效應

人力資本的溢出效應即人力資本的外部效應，是指擁有較高人力資本者對周圍的人產(chǎn)生更多的有利影響，卻并不因此而得益。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，人力資本的溢出效應表現(xiàn)為在農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移過程中所創(chuàng)造的價值更多地轉(zhuǎn)向城市。具體來講，由于城鄉(xiāng)分割的二元體制以及城市偏向的政策，中國在城鄉(xiāng)人力資本公共投資方面存在相當大的差距，農(nóng)村人力資本公共投資嚴重不足，因而城市在人均人力資本和物質(zhì)資本存量都遠高于農(nóng)村。同質(zhì)的人力資本在城市的報酬遠高于農(nóng)村，因此，在城鄉(xiāng)勞動力可以流動的情況下，在農(nóng)村形成的人力資本具有流入城市的傾向，而在城市形成的人力資本則不會流向農(nóng)村。在農(nóng)村人力資本存量與城市有較大差距的情況下，農(nóng)村人力資本的外流使得農(nóng)村人力資本存量進一步降低。相應地，農(nóng)村人力資本的外流加快了城市人力資本的積累速度，使城市人力資本快速積聚，城市又獲得進一步發(fā)展，農(nóng)村勞動力創(chuàng)造的價值也隨著人力資本的轉(zhuǎn)移流向了城市。據(jù)測算，超過四成的城鄉(xiāng)收入差距是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中的外溢效應帶來的［7］。雖然存在著大規(guī)模的資本溢出和價值轉(zhuǎn)移，但由于農(nóng)村存在大量剩余勞動力，以及在農(nóng)村人力資本獲得報酬的低下，加上農(nóng)村勞動力確實從轉(zhuǎn)移中獲得了利益(包括非農(nóng)收入提高、人力資本提升等等)，因此仍會存在大規(guī)模轉(zhuǎn)移。只是由于人力資本投資與流出過程中存在的扭曲，導致新增收益的分配極不均衡，成為拉大城鄉(xiāng)收入差距的重要因素之一。這就從理論上很好地解釋了收入差距不斷擴大與轉(zhuǎn)移趨勢不減并存的局面。

三、實證檢驗及結(jié)果分析

(一)模型與變量的選取

本文建立回歸模型，Y=α+ΣβjXj+μ考察農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中相關因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響，α、μ 分別為常數(shù)項和殘差項，βj(j=1，…，6)是解釋變量回歸系數(shù)，相關變量的意義及計算方法見表2。

表2 變量說明

(二)數(shù)據(jù)的描述

本研究使用1985—2010年時間序列數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒2010》及《新中國60年農(nóng)業(yè)發(fā)展統(tǒng)計匯編》整理而得。

(三)回歸結(jié)果及分析

運用Eviews6.0軟件進行回歸分析，得到城鄉(xiāng)收入差距與各變量的回歸系數(shù)及相關指標如表3:

表3 回歸結(jié)果

回歸結(jié)果顯示，模型的擬合優(yōu)度較高，說明變量對模型整體有很好的解釋作用。從各解釋變量的具體回歸系數(shù)來看:(1)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移這一變量顯著為負，說明單從轉(zhuǎn)移這一現(xiàn)象來講，其確實有縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用;(2)財政制度和戶籍制度對城鄉(xiāng)收入差距有微弱的反向作用，這似乎有悖于預期的結(jié)果，但深究其背后的原因，可能與近年來財政對“三農(nóng)”的支持力度不斷加大以及戶籍制度改革具有“持續(xù)放松”的趨勢有關;(3)土地流轉(zhuǎn)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本溢出效應都具有比較顯著的正向影響效應，即具有使城鄉(xiāng)收入差距拉大的作用。

四、結(jié)論及政策啟示

(一)結(jié)論

作為經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程中的客觀規(guī)律，農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移具有客觀必然性。勞動力轉(zhuǎn)移本身具有縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用，但在向城市的轉(zhuǎn)移過程中，由于土地制度的障礙、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理性和農(nóng)村人力資本向城市的溢出效應，使得這一力量發(fā)揮的作用沒有顯現(xiàn)出來，反而由于這些障礙因素使得城鄉(xiāng)收入差距問題變得惡化。這就解釋了現(xiàn)實中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大并存的矛盾局面。

(二)政策啟示

繼續(xù)深化戶籍制度、公共服務均等化和農(nóng)村土地制度改革。首先，就戶籍制度來說，各地方政府應轉(zhuǎn)變觀念，扭轉(zhuǎn)地方保護主義的傾向，逐步降低城市人口永久遷入的標準。以此逐步發(fā)揮勞動力市場上的供求機制在調(diào)節(jié)城市就業(yè)問題上的作用。其次，應逐步深化社會保障制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障和公共服務均等化，加強農(nóng)村社會保障體系的建設，擴大農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等待遇的覆蓋面。最后，在土地制度改革方面，建立有效的土地流轉(zhuǎn)制度，加快土地流轉(zhuǎn)的進程，以此提高土地規(guī)?；?jīng)營的面積和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度;在利益分配方面，政府要給予被征地農(nóng)民足額的補償收益，以此來增加農(nóng)民的收入以及達到改善城鄉(xiāng)收入差距的效果［14］。

加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強中小企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸收能力。首先，要以小城鎮(zhèn)建設來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。城市容納農(nóng)村剩余勞動力的能力是有限的，農(nóng)民市民化也絕不僅是向大城市轉(zhuǎn)移的唯一途徑，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移也是一個很好的舉措，尤其在新型城鎮(zhèn)化和加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，更應倡導就地就近轉(zhuǎn)移。其次，政府要通過自身以及聯(lián)合民間資本加強對第三產(chǎn)業(yè)的投資，銀行也應增加對第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的信貸支持，要通過制度建設給予中小企業(yè)更多公平競爭的機會和扶持力度，以此提供更多的就業(yè)機會，有效吸納轉(zhuǎn)移出去的大量勞動力。

增加財政支農(nóng)力度，提升農(nóng)村地區(qū)人力資本積累。一是要徹底改變城鄉(xiāng)人力資本公共投入的不公平格局，加大對農(nóng)村地區(qū)人力資本形成的投入，使農(nóng)村地區(qū)由人口資源優(yōu)勢向人力資本增加轉(zhuǎn)變;二是要努力消除城市勞動市場上的歧視，通過戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場;三是鼓勵從農(nóng)村走出去的大學生和有經(jīng)驗的外出務工者，帶著他們所學的專業(yè)知識和先進的創(chuàng)業(yè)理念回到農(nóng)村，帶領當?shù)剞r(nóng)民發(fā)家致富，切實增加農(nóng)民的收入，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距拉大的局面。

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