開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力實(shí)現(xiàn)研究
——基于天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)673個(gè)地塊的調(diào)研

黃凌翔，趙 娣，金麗國

（1.天津城建大學(xué)，天津 300384；2.天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力實(shí)現(xiàn)研究
——基于天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)673個(gè)地塊的調(diào)研

黃凌翔1，趙 娣1，金麗國2

（1.天津城建大學(xué)，天津 300384；2.天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

研究目的：探究開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力實(shí)現(xiàn)的約束及途徑。研究方法：實(shí)證研究法，對比分析法。研究結(jié)果：開發(fā)區(qū)可實(shí)現(xiàn)的潛力與理論潛力存在較大的差異，潛力的實(shí)現(xiàn)與用地類型、用地時(shí)間和企業(yè)類型及成長階段關(guān)系密切。研究結(jié)論：在探索開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力時(shí)要充分考慮各種約束條件，并以單個(gè)地塊為測算對象。

土地利用； 開發(fā)區(qū)；土地集約利用；潛力實(shí)現(xiàn)

1 問題的提出

資源的節(jié)約集約一直是中國發(fā)展的重要任務(wù)，十八大和十八屆三中全會中都強(qiáng)調(diào)了能源、水、土地節(jié)約集約使用問題。2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》也明確指出要健全節(jié)約集約用地制度。開發(fā)區(qū)歷來是土地集約利用的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)[1]，2008年國家頒布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）開始對國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)工作開展試點(diǎn)，旨在掌握開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀、測算開發(fā)區(qū)各類土地利用潛力，促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的外延擴(kuò)展和內(nèi)部挖潛[1]。隨后各地將評價(jià)對象擴(kuò)展到省級開發(fā)區(qū)。

開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力的科學(xué)測算是推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約的關(guān)鍵[2]。《規(guī)程》中土地集約利用潛力包括擴(kuò)展?jié)摿?、結(jié)構(gòu)潛力、強(qiáng)度潛力和管理潛力。近年來的文獻(xiàn)中關(guān)于土地集約利用潛力研究思路大多與《規(guī)程》較為一致[1,3-4]。同時(shí)指出工業(yè)用地內(nèi)部潛力挖掘即結(jié)構(gòu)潛力和強(qiáng)度潛力是土地集約利用潛力挖掘的重點(diǎn)[5-6]。

潛力的實(shí)現(xiàn)受區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方政策、資源稟賦等多種條件的限制，理論測算出的潛力可能并不是實(shí)際的潛力，差距的產(chǎn)生是因?yàn)槔碚摑摿κ抢硐霠顟B(tài)下所有假設(shè)條件都得到滿足，但現(xiàn)實(shí)中評價(jià)地區(qū)可能存在著難以改善的問題[7-8]。所以測算出的理論潛力與現(xiàn)實(shí)中可實(shí)現(xiàn)潛力存在一定的差異。本文試圖以天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)673個(gè)地塊為例，對理論潛力的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行深入分析。

2 開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力類型

2.1 潛力類型

按《規(guī)程》分類方法，潛力一般可分為擴(kuò)展?jié)摿Α⒔Y(jié)構(gòu)潛力、強(qiáng)度潛力和管理潛力。計(jì)算公式如下：

（1）擴(kuò)展?jié)摿Α?/p>

式1中，QE表示尚可供應(yīng)土地面積；QZ表示開發(fā)區(qū)土地總面積；QD表示已供應(yīng)國有建設(shè)用地面積；QF表示不可供應(yīng)土地面積，單位均為hm2。

（2）結(jié)構(gòu)潛力。

式2中，QSP表示結(jié)構(gòu)潛力，單位為hm2；QA表示已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，單位為hm2；PI表示工業(yè)用地率的理想值；PP表示工業(yè)用地率的現(xiàn)狀值。

（3）強(qiáng)度潛力。

式3中，QIP表示強(qiáng)度潛力，單位為hm2；QA2表示已建成工礦倉儲用地面積，單位為hm2；II表示工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度的理想值；IP表示工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度的現(xiàn)狀值。

（4）管理潛力。

式4中，QAP表示管理潛力；QD22表示有償使用且已到期但未處置土地面積；QG1表示收回閑置土地面積，單位均為hm2。

由各類潛力的計(jì)算公式可知，擴(kuò)展?jié)摿χ饕紤]尚未供應(yīng)土地的潛力；結(jié)構(gòu)潛力是在已供應(yīng)土地中，通過用地類型改變能夠提高的潛力；強(qiáng)度潛力則是在既定的工礦倉儲用途下集約度還能夠提升的土地面積；管理潛力為可收回閑置土地和有償使用且已到期但未處置土地的面積。

2.2 潛力實(shí)現(xiàn)約束及研究思路

潛力的實(shí)現(xiàn)不同于潛力測算，潛力測算一般通過理想值和現(xiàn)狀值的差異進(jìn)行計(jì)算，然而各指標(biāo)理想值的實(shí)現(xiàn)受到諸多因素的影響，如土地供應(yīng)時(shí)間、行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、用地企業(yè)所處發(fā)展階段等，所以研究潛力實(shí)現(xiàn)要分析以上因素的約束?？紤]到擴(kuò)展?jié)摿碜陨形垂?yīng)的土地，為較容易實(shí)現(xiàn)潛力部分。管理潛力只要政府嚴(yán)格執(zhí)法此部分潛力也較容易實(shí)現(xiàn)。本文重點(diǎn)對結(jié)構(gòu)潛力和強(qiáng)度潛力的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行探究。具體方法如下：

（1）結(jié)構(gòu)潛力分析。結(jié)構(gòu)潛力是非工礦有償使用地塊近期可能轉(zhuǎn)換成工礦倉儲用地的潛力。對其實(shí)現(xiàn)約束的研究思路為：首先，利用不同地塊出讓時(shí)間、用地年限等信息，對地塊用地到期年份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，判斷可以提高結(jié)構(gòu)潛力的地塊，隨后，測算出可以提高的結(jié)構(gòu)潛力面積。

（2）強(qiáng)度潛力分析。強(qiáng)度潛力的實(shí)現(xiàn)主要來自部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和入駐較早企業(yè)的容積率和建筑系數(shù)的提升[9]。對其實(shí)現(xiàn)約束的研究思路為：第一步，利用GIS軟件對單個(gè)地塊土地供應(yīng)時(shí)間、已使用時(shí)間、工業(yè)用地綜合容積率（已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)工礦倉儲用地上的總建筑面積/工礦倉儲用地面積）和工業(yè)用地建筑系數(shù)（已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)工礦倉儲用地上的建筑物構(gòu)筑物基底面積、露天堆場和露天操作場地的總面積/工礦倉儲用地面積）等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；第二步，對容積率和建筑系數(shù)低于理想值的地塊的已使用時(shí)間統(tǒng)計(jì)，每10年作為一個(gè)時(shí)間段，分析潛力實(shí)現(xiàn)的可能性；第三步，對兩個(gè)指標(biāo)的現(xiàn)狀值和開發(fā)區(qū)理想值差距分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析潛力實(shí)現(xiàn)的難易程度；最后，根據(jù)企業(yè)的生命周期，對具有強(qiáng)度潛力提升的地塊和其上承載的企業(yè)類型分析判斷，測算可以實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)度潛力面積。

3 實(shí)證研究

3.1 研究對象概況

天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立于1984年12月6日，是中國首批國家級開發(fā)區(qū)之一，包括東區(qū)、西區(qū)、中區(qū)、南港工業(yè)區(qū)、逸仙科學(xué)工業(yè)園、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)區(qū)、微電子工業(yè)區(qū)、南部新興產(chǎn)業(yè)區(qū)、泰達(dá)慧谷以及北塘企業(yè)總部園，是天津?yàn)I海新區(qū)的重要組成部分，國家批準(zhǔn)總土地面積為3797.04 hm2。從產(chǎn)值僅有300萬元的鹽灘起步，經(jīng)過近30年的建設(shè)，投資環(huán)境日趨完善，形成了電子信息、食品、機(jī)械、生物醫(yī)藥4大支柱產(chǎn)業(yè)，成為發(fā)展速度最快、綜合效益最好的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之一。

3.2 數(shù)據(jù)來源

從2008年國家開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)工作試點(diǎn)以來，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已完成三次評價(jià)工作，最近的一次是2012年，評價(jià)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)為2011年。本文出于資料可得性的原因，對2012年評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。數(shù)據(jù)主要來源為天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)和實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)。

3.3 潛力實(shí)現(xiàn)分析

結(jié)構(gòu)潛力和強(qiáng)度潛力的測算需要相應(yīng)指標(biāo)的理想值，確定方法主要有發(fā)展趨勢法、目標(biāo)值法和專家咨詢法。

3.3.1 結(jié)構(gòu)潛力分析 借助GIS軟件對天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)住宅用地、商服用地、其他公共管理與公共服務(wù)用地、公園與綠地等非工礦倉儲用地類型的673個(gè)地塊進(jìn)行分析。在供應(yīng)類型上451個(gè)地塊屬于有償使用土地，222個(gè)地塊為劃撥土地。重點(diǎn)對451塊有償使用土地的出讓時(shí)間和出讓年限進(jìn)行分析。由表1可知，451個(gè)地塊中最早的到期年份為2028年，最早到期時(shí)間距評價(jià)時(shí)點(diǎn)為16年。所以，其他類型用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地角度不能提升結(jié)構(gòu)潛力。這反映出通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)釋放開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用潛力將是一個(gè)長期的、艱巨的、緩慢的過程。

3.3.2 強(qiáng)度潛力分析

（1）工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊。

天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地均為有償使用土地，用地年限均為50年。借助GIS軟件分別計(jì)算出已建成工礦倉儲用地上461個(gè)地塊（面積為1533.22 hm2）的工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)，并與這兩個(gè)指標(biāo)的理想值進(jìn)行對比分析。其中，工業(yè)用地綜合容積率指標(biāo)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有234個(gè)（面積為1187.99 hm2），占地塊總數(shù)的50.98%、占總面積的77.48%。工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有220個(gè)（面積為831.28 hm2），占地塊總數(shù)的47.72%、占總面積的54.22%。以上分析表明，工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)兩個(gè)指標(biāo)，有近地塊總數(shù)一半的地塊現(xiàn)狀值低于理想值，僅僅從數(shù)量上分析潛力的提升就不容易。

表1 有償使用地塊用地類型及出讓時(shí)間Tab.1 Land types and land transfer time

（2）不同用地時(shí)間工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊分布。

不同用地時(shí)間工業(yè)用地綜合容積率低于理想值的分布情況詳見表2。其中，現(xiàn)狀值低于理想值的地塊中用地年限較少，用地時(shí)間在1—10年的地塊有116個(gè)（面積為597.72 hm2），地塊個(gè)數(shù)占比49.57%，面積占比為50.31%。

不同用地時(shí)間工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊情況詳見表2。其中，現(xiàn)狀值低于理想值的地塊中用地年限較少，用地時(shí)間在1—10年的地塊有104個(gè)（面積為389.37 hm2），地塊個(gè)數(shù)占比47.27%，面積占比為46.84%。

以上按照出讓年限分析分布情況，近半數(shù)具有潛力挖潛的地塊已使用年限較短，潛力的提升不易實(shí)現(xiàn)。

表2 現(xiàn)狀值低于理想值的企業(yè)用地信息Tab.2 Information of the land that present value is lower than expected one

（3）工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值與理想值差距分布。

工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值和理想值差距地塊分布情況詳見圖1。其中，現(xiàn)狀值與理想值差距大于50%的有142個(gè)地塊（面積875.11 hm2）。這反映出在綜合容積率的挖潛上，需要超過開發(fā)區(qū)總倉儲用地面積的57.08%以上的地塊，進(jìn)行50%以上的容積率潛力實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)難度較大。

工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值和理想值差距地塊分布情況詳見圖2。其中，現(xiàn)狀值與理想值差距大于50%的地塊只有1個(gè)。多數(shù)地塊現(xiàn)狀值與理想值差距不大，差距范圍主要集中在30%以內(nèi)，是因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的多數(shù)企業(yè)由于行業(yè)性質(zhì)需要露天堆場、露天操作場地面積較大。

圖1 工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值和理想值差距分布Fig.1 Distribution of gap between present value and expected value of the industrial land

圖2 工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值和理想值差距分布Fig.2 Distribution of gap between present value and expected value of the coefficient of industrial land

（4）用地時(shí)間與地塊承載企業(yè)類型兩種因素綜合考慮土地集約潛力來源。

企業(yè)的用地時(shí)間對潛力實(shí)現(xiàn)起著決定性的作用。1970年名列美國《財(cái)富》雜志前500強(qiáng)的大企業(yè)，其生命周期有40—50年[10]；日本《經(jīng)濟(jì)實(shí)業(yè)》的調(diào)查顯示，日本企業(yè)平均壽命為30年[11]。2014年上海出臺新規(guī)定“新增用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類出讓年限不超過20年”。綜上關(guān)于企業(yè)生命周期和用地年限調(diào)整的研究，再依據(jù)天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)況分析可實(shí)現(xiàn)潛力，出讓時(shí)間比較短在10年以內(nèi)的企業(yè)，工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑密度不易改變。在入駐企業(yè)方面，開發(fā)區(qū)有來自境內(nèi)外的89家世界500強(qiáng)企業(yè)投資，投資項(xiàng)目達(dá)230個(gè)。參考黃鐵等[12]的研究成果，最終以用地年限20年以上的地塊為主要潛力提升對象。

用地年限在20年以上且工業(yè)用地綜合容積率現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有30個(gè)（不同地塊可能是同一企業(yè)的情況），如表3所示，由于政府對非傳統(tǒng)企業(yè)的政策扶植，傳統(tǒng)企業(yè)為容易實(shí)現(xiàn)的潛力部分。其中涉及食品制造業(yè)、農(nóng)副食品加工、通用設(shè)備制造等傳統(tǒng)行業(yè)的地塊有17個(gè)（面積為47.34 hm2），占現(xiàn)狀值低于理想值地塊總數(shù)的7.33%,面積的3.98%；用地年限在20年以上且工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值的地塊有26個(gè)，如表4所示，其中涉及農(nóng)副食品加工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)的地塊有12個(gè)（面積為34.26%），占現(xiàn)狀值低于理想值地塊總數(shù)的5.45%，面積的4.12%。

（5）工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度潛力分析。

對于工業(yè)用地投入、產(chǎn)出潛力可以根據(jù)同類型企業(yè)投入、產(chǎn)出強(qiáng)度的方差進(jìn)行分析，方差計(jì)算公式：

式5中，x為同類型企業(yè)投入、產(chǎn)出的平均數(shù)，同一類型的企業(yè)投入、產(chǎn)出理論上差異不大，如果s?2變化較大說明存在部分企業(yè)土地投入、產(chǎn)出強(qiáng)度較低的情況，反映用地不節(jié)約集約的因素，同時(shí)也是用地投入、產(chǎn)出強(qiáng)度潛力所在。但由于單個(gè)地塊投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)未能完全獲取，本文未進(jìn)行單個(gè)地塊投入、產(chǎn)出強(qiáng)度潛力的分析。

以上對工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)潛力分析，反映出理論上可以提高的土地集約利用的潛力，在實(shí)際工作中并不具有完全的可行性，潛力提高并不容易。

表3 用地時(shí)間20年以上綜合容積率現(xiàn)狀值低于理想值地塊信息Tab.3 Information of the land that the present fl oor area ratio is lower than expected one

表4 用地年限20年以上工業(yè)用地建筑系數(shù)現(xiàn)狀值低于理想值地塊信息Tab.4 Information of the land that present building coefficient value is lower than expected one

3.4 理論潛力與可實(shí)現(xiàn)潛力的結(jié)果對比

基于可實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)潛力和強(qiáng)度潛力的分析，對可實(shí)現(xiàn)的潛力進(jìn)行測算，與理論潛力測算結(jié)果對比分析。

結(jié)構(gòu)潛力部分，可實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)潛力來自其他類型土地轉(zhuǎn)化為工礦倉儲用地，由表5可知451個(gè)地塊中最早到期的地塊還有16年，所以實(shí)際通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整可增加工礦倉儲用地面積為0。

強(qiáng)度潛力部分，利用強(qiáng)度潛力計(jì)算公式測算實(shí)際可以提高的強(qiáng)度潛力，得到可以提高的工業(yè)用地綜合容積率潛力面積為19.58 hm2，可以提高的工業(yè)用地建筑系數(shù)潛力面積為6.62 hm2。

由表5可知《規(guī)程》中的測算方法并不具有完全可行性。一方面體現(xiàn)在理論上測算出的潛力與實(shí)際測算出的潛力存在較大差距，即因?yàn)槟承l件不能完全滿足，并不能實(shí)現(xiàn)理論測算的潛力。另一方面表現(xiàn)在可能實(shí)現(xiàn)的潛力大于理論測算的潛力，理論測算潛力是以開發(fā)區(qū)整體為研究對象，采用的是指標(biāo)的平均值，而不同地塊的集約利用程度差異較大，如工業(yè)用地建筑系數(shù)指標(biāo)，234個(gè)地塊的現(xiàn)狀值高于理想值，高于理想值的地塊基本不可能降低，低于理想值的地塊則有提高的潛力，所以按各個(gè)地塊計(jì)算出的可以提高的潛力會高于理論測算出的潛力。

綜上，為了提高潛力測算的科學(xué)性，在測算方法上應(yīng)該以單個(gè)地塊為單位而不是以開發(fā)區(qū)整體為測算單位。

表5 理論測算潛力與可實(shí)現(xiàn)潛力對比 單位：hm2Tab.5 Comparison between achievable potentiality and theoretical potentiality unit: hm2

4 總結(jié)與討論

本文按照《規(guī)程》中的方法對開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力進(jìn)行測算，并進(jìn)一步對潛力實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行分析。對天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的實(shí)踐則表明，可實(shí)現(xiàn)的潛力與理論上測算出的潛力存在很大差距，同時(shí)也可能存在可實(shí)現(xiàn)潛力高于理論測算潛力的情況。在以后的研究中對開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力測算方法上進(jìn)行創(chuàng)新，可以考慮以單個(gè)地塊為測算對象，探尋潛力提升的途徑。同時(shí)，如何通過土地供應(yīng)和已有用地的管理促進(jìn)土地利用強(qiáng)度和開發(fā)區(qū)整體的發(fā)展，是開發(fā)區(qū)長期發(fā)展需要考慮的關(guān)鍵問題。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Study On the Realization of Potentially Intensive Land Use in Development Zones: A Case of 673 Plots in Tianjin Economic-Technological Development Zone

HUANG Ling-xiang1, ZHAO Di1, JIN Li-guo2
（1. Tianjing ChengJian University, Tianjin 300384, China; 2. Tianjin Land Resources and Housing Administrative Research Centre, Tianjin 300042, China）

The purposes of this article are to explore the constraints and countermeasures of realizing potentially intensive land use in development zones. Methods employed were empirical research and comparative analysis. Results show that there is a large gap between achievable potentiality and theoretical potentiality, and there is a close connection between realizing the potentiality with the land types, the time of using the land, type of enterprises, and the development stage of the enterprises. It is concluded that in exploring the potentiality of intensive land use in development zones we should take all the constraints into account and base on the scale of individual plot.

land use; development zone; land intensive utilization; potentiality of realization

F293.2

A

1001-8158（2014）10-0033-07

2014-06-30

天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究科技計(jì)劃項(xiàng)目（13ZLZLF06400）；教育部人文社會科學(xué)項(xiàng)目（13YJC790051）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（70803032）。

黃凌翔（1979- ），男，湖北監(jiān)利人，博士，教授。主要研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)和土地資源管理。E-mail: hllxiang@126.com