東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營研究

劉洪彬，董秀茹，錢鳳魁，王秋兵

（沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽 110866）

東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營研究

劉洪彬，董秀茹，錢鳳魁，王秋兵

（沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽 110866）

研究目的：系統(tǒng)分析東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、存在問題，并提出相應(yīng)對策，為農(nóng)村土地管理提供參考。研究方法：問卷調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)分析法、區(qū)域比較法。研究結(jié)果：東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀為分散經(jīng)營仍是主要方式，土地規(guī)?；潭炔桓?，但農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營意愿較強(qiáng)；農(nóng)業(yè)合作社初具規(guī)模，經(jīng)營形式多樣，但呈現(xiàn)出省際間發(fā)展不均衡的態(tài)勢。主要特點(diǎn)為以尊重農(nóng)民意愿發(fā)展新型農(nóng)業(yè)合作化為主要形式；多部門資金和政策扶持、機(jī)械化引領(lǐng)為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主要推動(dòng)力。主要問題是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營前提條件不充分、政府服務(wù)與管理不到位，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的配套改革滯后等。研究結(jié)論：土地管理及相關(guān)部門在推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營中不能急于求成，要依靠增加農(nóng)業(yè)收益，差別化引導(dǎo)，充分發(fā)揮典型示范作用等多種途徑推進(jìn)；仍需要多樣化的資金渠道扶持，創(chuàng)新性的用地政策和嚴(yán)格的用地監(jiān)督與管理機(jī)制保障；更需要完善在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)和宅基地閑置等相關(guān)方面的配套改革措施。

土地管理；農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營；問卷調(diào)查；東北三省典型區(qū)域

1 引言

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向性選擇，是一件事關(guān)農(nóng)民收入、農(nóng)民穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大問題[1]。中國以家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度推行30多年來取得了巨大成就，但一家一戶分散經(jīng)營的弊端也日益顯現(xiàn)[2]。同時(shí)，在中國加速發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的宏觀戰(zhàn)略背景下，如何加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的越來越緊迫的問題。為此，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大又提出要以土地規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化的現(xiàn)代經(jīng)營方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。自此，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營逐漸成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

近年來，關(guān)于農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營問題的研究日益增多，目前相關(guān)研究主要集中在探討農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的必要性[3-4]、土地規(guī)模經(jīng)營條件[1,5]、土地規(guī)模經(jīng)營的組織形式及途徑[6-10]、土地規(guī)模經(jīng)營效果及其影響因素[11-16]等方面。基于農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社層面典型區(qū)域大規(guī)模調(diào)查實(shí)證研究甚少。因此，本文以東北三省典型地區(qū)調(diào)研為出發(fā)點(diǎn)，從農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社兩個(gè)層面分析目前農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及存在的問題，并提出相應(yīng)問題的對策，為農(nóng)村土地管理提供依據(jù)。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究區(qū)域選擇

本文選擇東北三省作為典型研究區(qū)域主要基于以下幾個(gè)方面考慮：首先，本區(qū)域擁有亞洲最大和世界最肥沃的黑土地帶，是中國主要的農(nóng)業(yè)區(qū)和糧食生產(chǎn)基地，有適宜農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的自然條件；其次，有適宜農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的外部條件，研究區(qū)域由于地勢比較平坦，擁有全國最高的農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平，尤其是黑龍江省，在大型拖拉機(jī)、小型拖拉機(jī)及大中型拖拉機(jī)配套農(nóng)具使用方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平；第三，研究區(qū)域擁有全國最高農(nóng)業(yè)科技水平，尤其是在優(yōu)質(zhì)種子培育、生物化肥技術(shù)的使用程度和節(jié)水灌溉技術(shù)模式的廣泛應(yīng)用都居于全國的領(lǐng)先水平；第四，該區(qū)基礎(chǔ)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)比較容易獲取。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2013年6—9月對東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況的抽樣調(diào)查。數(shù)據(jù)分兩個(gè)層次：（1）農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)據(jù)。首先，通過相關(guān)報(bào)道資料、主管部門訪談進(jìn)行篩選專業(yè)合作社，然后，對篩選的專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人進(jìn)行問卷調(diào)研。（2）農(nóng)戶（包括一般農(nóng)戶、專業(yè)大戶）數(shù)據(jù)。首先，選擇典型性和代表性區(qū)域，包括遼寧省撫順市、沈陽市、鐵嶺市、盤錦市和營口市，吉林省白城市和黑龍江省齊齊哈爾市；其次，確定土地規(guī)模經(jīng)營面積較大且在空間上分布較均衡的村落；在田間地頭、農(nóng)民聚集場所和農(nóng)戶家中進(jìn)行隨機(jī)抽樣，進(jìn)行問卷調(diào)研獲得農(nóng)戶數(shù)據(jù)。

2.3 樣本分布與特征

樣本包括遼寧省、吉林省、黑龍江省7市9縣（區(qū)）26鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）32個(gè)村40個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社、300戶農(nóng)戶（包括專業(yè)大戶）近80萬畝土地規(guī)模經(jīng)營情況，其中農(nóng)民專業(yè)合作社有效問卷33份，有效率為82.5%；農(nóng)戶有效調(diào)查問卷287份，有效率為95.67%。通過對287戶農(nóng)戶調(diào)查問卷和33份農(nóng)民專業(yè)合作社問卷的統(tǒng)計(jì)分析，得到農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營基本特征如表1。

表1 樣本特征統(tǒng)計(jì)表Tab.1 Sample characteristics

3 研究結(jié)果

3.1 東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀

（1）分散經(jīng)營仍是東北三省耕地的主要經(jīng)營方式，農(nóng)村土地規(guī)?；潭炔桓?/p>

隨著土地流轉(zhuǎn)，耕地有集中化、規(guī)模化的經(jīng)營趨勢，但速度較慢，農(nóng)戶一般還只經(jīng)營自家承包地或少量租種外出打工親戚朋友的承包地。統(tǒng)計(jì)分析得出，調(diào)研涉及的287戶農(nóng)戶中，只有95戶發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)，占調(diào)研樣本數(shù)的33.10%，且流轉(zhuǎn)面積多數(shù)低于20畝，說明在研究區(qū)域的農(nóng)戶更多的還是耕種自家擁有的土地，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的情況并不是普遍現(xiàn)象；從戶均經(jīng)營的耕地面積統(tǒng)計(jì)可以看出，黑龍江省、吉林省、遼寧省的戶均耕地經(jīng)營面積分別為57.14畝、39.86畝、18.16畝，依次出現(xiàn)遞減的情況，在調(diào)研樣本中，54.36%農(nóng)戶的耕地經(jīng)營面積低于20畝，13.59%農(nóng)戶的耕地經(jīng)營面積大于50畝，其中僅有5.9%農(nóng)戶的耕地經(jīng)營面積大于100畝，且集中分布于黑龍江省、吉林省，說明研究區(qū)域農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模存在較大差異，且農(nóng)村土地規(guī)模化程度整體并不高。

（2）農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營意愿較高，但土地轉(zhuǎn)出意愿相對較低

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，希望擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶為168戶，占調(diào)研總樣本的58.53%，希望擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作組織占調(diào)研總樣本的90%，說明農(nóng)戶希望擴(kuò)大土地經(jīng)營的積極性還是非常高的；與此對應(yīng)，在現(xiàn)有耕種農(nóng)戶中，愿意轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶僅有5戶，只占1.74%。農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)出土地的原因：一是對于很多的專業(yè)大戶，土地轉(zhuǎn)出收益低于自己經(jīng)營獲取的收益，而且這部分農(nóng)戶基本上都是種植親戚的土地，如果全部加入到專業(yè)合作社中，合作社分紅的收益只能給原有的承包者。二是觀念沒有轉(zhuǎn)變，對土地有特殊的感情。由于對土地流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營政策和生活保障有所顧慮，又很難獲取到除種植業(yè)以外的收益，因此，就不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

（3）農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營模式多樣，農(nóng)民合作社初具規(guī)模，但省際間發(fā)展不均衡

從表2的統(tǒng)計(jì)分析可以看出，目前東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營主要有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等3種模式，其中，農(nóng)民合作社是主要的土地規(guī)模經(jīng)營模式，家庭農(nóng)場數(shù)量最少。農(nóng)民合作社在黑龍江省最典型，按其依托主體又分為能人領(lǐng)辦型、村集體領(lǐng)辦型、涉農(nóng)企業(yè)領(lǐng)辦型，如黑龍江省齊齊哈爾市克山縣仁發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社是典型的能人領(lǐng)辦型合作社，是黑龍江省惟一的示范社，經(jīng)營耕地19930 hm2，2012年純收入2500萬元，合作社經(jīng)營人員只有32人；克山縣北聯(lián)鄉(xiāng)新興村農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社是村集體領(lǐng)辦型合作社，全村2193 hm2耕地全部入社，外租耕地2267 hm2，經(jīng)營收益除了給農(nóng)民分紅外，都用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已為2個(gè)屯建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)住宅131棟，還計(jì)劃為2個(gè)屯240戶農(nóng)戶建設(shè)多層樓房，農(nóng)民對合作社的信任度很高；克山縣昆豐大豆專業(yè)合作社和拜泉縣龍盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有限公司都屬于企業(yè)領(lǐng)辦型合作社，經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及農(nóng)產(chǎn)品種植、儲(chǔ)運(yùn)、加工和流通等各個(gè)環(huán)節(jié)，利潤高、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)。黑龍江省合作社的機(jī)械化程度也很高，大多數(shù)合作社都是千萬元農(nóng)機(jī)合作社。吉林省合作社處于發(fā)展的雛形階段，經(jīng)營領(lǐng)域只涉及種植和產(chǎn)品初加工，機(jī)械化程度低。遼寧省合作社的主要作用是產(chǎn)品銷售，很少直接參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（4）土地規(guī)模經(jīng)營可以降低生產(chǎn)成本、釋放勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入，但對提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量效果不明顯

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)模經(jīng)營有利條件有5個(gè)。首先，降低銷售產(chǎn)品的成本。如合作社是一個(gè)整體，各種信息渠道比較暢通，能夠把握復(fù)雜形勢，可以實(shí)現(xiàn)與收購商的討價(jià)還價(jià)，提高銷售的價(jià)格，同時(shí)收購商基本上都采取上門收購的方式收購農(nóng)產(chǎn)品，也大大降低了運(yùn)輸成本。第二，降低購買生產(chǎn)資料成本。購買生產(chǎn)資料合作社通過打包進(jìn)入市場可以搞批發(fā)，與一般農(nóng)戶相比，生產(chǎn)資料降價(jià)幅度在10%—20%，但三省規(guī)?；潭炔煌a(chǎn)成本還是存在顯著差異。第三，貸款便利。要實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，資金是重要的保障，商業(yè)銀行對一家一戶貸款要求的門檻較高，對合作社貸款的門檻相對較低。第四，政策優(yōu)惠。2014年政府出臺(tái)了對以合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主體的扶持政策，如購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。第五，能夠增加農(nóng)民收入。對勞動(dòng)力投入和農(nóng)業(yè)機(jī)械的投入分析中可以看出，土地規(guī)?；潭容^高的黑龍江省，農(nóng)業(yè)機(jī)械的投入已經(jīng)開始替代勞動(dòng)力的投入，生產(chǎn)效率得到提高的同時(shí)，也使得大量的勞動(dòng)力從土地中釋放出來，轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)，提高了家庭收入。調(diào)查中，在外打工的家庭，每年每戶勞務(wù)純收入平均都在3萬元以上。但是，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營并不能實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)量的大幅度提高，以種植玉米為例，一般農(nóng)戶和實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民合作社都可以達(dá)到1100—1300斤/畝左右，中間產(chǎn)量的差異更多的是由于氣候條件差異造成。

3.2 東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的特點(diǎn)

（1）尊重農(nóng)民意愿是新型農(nóng)業(yè)合作化的主要特點(diǎn)

農(nóng)戶入社自愿、退社自由是每一個(gè)農(nóng)民合作社成立的基本原則。新時(shí)期土地規(guī)模經(jīng)營所出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)合作化與中國20世紀(jì)50年代中期的農(nóng)業(yè)合作化有著本質(zhì)的區(qū)別。以前的農(nóng)業(yè)合作化是將農(nóng)民的土地收歸集體后搞大鍋飯，強(qiáng)迫入社?，F(xiàn)在的農(nóng)業(yè)合作化是在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營，農(nóng)民仍享有土地承包權(quán)和收益權(quán)，流轉(zhuǎn)出去的只是土地經(jīng)營權(quán)，土地流轉(zhuǎn)期限也由農(nóng)民自行確定。

（2）多部門資金和政策扶持是土地規(guī)模經(jīng)營的推動(dòng)力

新型農(nóng)業(yè)合作化是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的背景下出現(xiàn)的，為了發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，各級人民政府、農(nóng)業(yè)及農(nóng)機(jī)等部門都制定了相應(yīng)的扶持、獎(jiǎng)勵(lì)和管理辦法。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模經(jīng)營土地的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作組織都不同程度地享受到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的成果，每公頃耕地平均得到近2000元的綜合補(bǔ)貼，購買農(nóng)業(yè)機(jī)械可以得到60%的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。所有千萬元農(nóng)機(jī)合作社都是在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和合作社優(yōu)惠貸款政策的扶持下建立起來的。資金和政策扶持在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營中作用巨大。

（3）機(jī)械化程度與土地規(guī)模經(jīng)營程度呈正相關(guān)關(guān)系

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大型農(nóng)機(jī)具的應(yīng)用和推廣，對土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大作用明顯，特別是對于以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)合作社，其前身都是以農(nóng)業(yè)機(jī)械為農(nóng)戶代耕代收的基礎(chǔ)上發(fā)展起來。尤其是在黑龍江省的平原地區(qū)，1個(gè)千萬元農(nóng)機(jī)合作社可以帶動(dòng)周邊幾個(gè)村的5—6萬畝耕地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。機(jī)械化促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化分工，使生產(chǎn)力得到極大解放，同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，逐漸實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模化經(jīng)營。

表2 農(nóng)民專業(yè)合作社土地經(jīng)營情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)表Tab.2 Land management of the farmers' cooperatives

3.3 東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主要問題

（1）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的前提條件不充分

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，部分農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，影響了土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)更多依靠農(nóng)民自發(fā)的或者是政府主導(dǎo)的方式，并沒有形成土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制。由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)村土地更多起到了社會(huì)保障的功能，再加上部分農(nóng)戶觀念轉(zhuǎn)變較慢，影響了農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。其次，農(nóng)村土地市場，尤其是土地金融市場不健全，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款困難，缺少發(fā)展資金成為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的瓶頸。調(diào)查中有60%以上的調(diào)查對象提出，目前制約農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主要限制因素是資金，沒有資金就不能租地、買大型的農(nóng)業(yè)機(jī)械擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，沒有資金就很難獲取更為先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)。

（2）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的政府服務(wù)水平不到位

首先，農(nóng)民合作社發(fā)展受到用地瓶頸的制約，經(jīng)營場所沒有建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，缺少大型農(nóng)機(jī)具的存放場所、農(nóng)產(chǎn)品晾曬場所和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存庫房用地。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多大型機(jī)械由于沒有存放場地，只能被露天放置在田間地頭，也得不到應(yīng)有的保養(yǎng)，這樣就大大地縮短了機(jī)器的使用壽命。剛收獲的農(nóng)產(chǎn)品，由于水分較大，不符合收購商收購要求，但是由于沒有專門的晾曬場地，很多農(nóng)戶不得不把農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)賣給專門進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品烘干的企業(yè)，不利于農(nóng)民收入的提高。有的農(nóng)產(chǎn)品，比如土豆需要較大的倉儲(chǔ)地，如果在耕地中挖儲(chǔ)存窖是法律不允許的，就迫使農(nóng)戶把大量土豆在短時(shí)間內(nèi)以較低的價(jià)格賣出，而這些問題解決的根源就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有相應(yīng)配套設(shè)施的建設(shè)用地指標(biāo)。其次，發(fā)展資金不足阻礙農(nóng)民合作社繼續(xù)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，雖然國家為了促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，已經(jīng)采取了很多惠農(nóng)政策，但還是不能滿足現(xiàn)有發(fā)展的需要。第三，土地規(guī)模經(jīng)營過程中，耕地的“非農(nóng)化”、“非糧化”，甚至是破壞耕地的現(xiàn)象依然存在。調(diào)查中很多地區(qū)為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益，往往將土地改種經(jīng)濟(jì)作物，出現(xiàn)土地的“非糧化”。而一些農(nóng)戶為了解決農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)、晾曬等問題，不得不鋌而走險(xiǎn)，將農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，造成了土地的“非農(nóng)化”。

（3）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的配套改革措施滯后

首先，相關(guān)配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度改革滯后。按照目前的《合作社法》和《農(nóng)村土地承包法》，都是自愿入社或承包土地，如當(dāng)?shù)孛繎羝骄?塊土地，只要有1戶不同意入社或被承包，土地就很難成片，就難以形成規(guī)模經(jīng)營。如果要調(diào)地，就要做大量的工作和付出額外的成本（差地調(diào)好地或者是給予一定的補(bǔ)償）。其次，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營釋放的大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力分流問題沒有很好解決。大多數(shù)剩余勞動(dòng)力還處于自發(fā)的、兼業(yè)轉(zhuǎn)移狀態(tài)，進(jìn)城為“工”、回鄉(xiāng)為“農(nóng)”，享有雙重身份，出現(xiàn)雙重占地現(xiàn)象。需要在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。第三，農(nóng)村宅基地制度改革沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，農(nóng)民在土地規(guī)模經(jīng)營后進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)更嚴(yán)重的閑置、利用率低下等現(xiàn)象。

4 推進(jìn)東北三省農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的政策建議

4.1 土地規(guī)模經(jīng)營不能急于求成，要依靠農(nóng)業(yè)效益吸引農(nóng)戶，實(shí)行差別化引導(dǎo)，充分發(fā)揮典型示范作用

通過前面的分析可以看出，首先，目前的農(nóng)民合作化水平還處于早期和中期階段，其服務(wù)化程度仍有待于逐步完善、逐步提高，其對農(nóng)民的吸引力還沒有完全發(fā)揮出來，一些農(nóng)戶仍愿意分散經(jīng)營。因此，現(xiàn)階段不能急于求成。其次，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在同等投入條件下，相比小規(guī)模土地經(jīng)營，大規(guī)模土地經(jīng)營沒有體現(xiàn)出單產(chǎn)優(yōu)勢，而高效益是目前農(nóng)戶是否選擇合作化的惟一標(biāo)準(zhǔn)。因此，在土地規(guī)模經(jīng)營中增加科技投入，適當(dāng)延長農(nóng)業(yè)合作化的產(chǎn)業(yè)鏈條，如在規(guī)模經(jīng)營中推廣優(yōu)質(zhì)良種、推廣“高光效”等先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，有條件的合作社以農(nóng)產(chǎn)品為原料發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品粗加工、甚至是深加工，以此真正提高農(nóng)業(yè)效益。合作化有超預(yù)期收入，農(nóng)戶就會(huì)有加入的動(dòng)力。利益機(jī)制是推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的首要機(jī)制，只有靠科技投入、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提高農(nóng)業(yè)比較效益，才能保障土地規(guī)模經(jīng)營有序、健康地發(fā)展。最后，政府應(yīng)在大力宣傳、提高農(nóng)民土地規(guī)模經(jīng)營認(rèn)識(shí)的同時(shí)，在適宜的地區(qū)加大力度扶持大型農(nóng)民合作社的發(fā)展，樹立如黑龍江省的“兩大平原”典型示范，帶動(dòng)處于觀望中的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營。

4.2 土地規(guī)模經(jīng)營需要多樣化的資金政策扶持、創(chuàng)新性的用地保障政策和嚴(yán)格的用地監(jiān)督與管理機(jī)制

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)模經(jīng)營中兩大現(xiàn)實(shí)性問題是“用地難”和“資金難”。問題的解決途徑要靠政府多部門、多角度的用地政策創(chuàng)新和資金政策扶持。首先，除現(xiàn)有扶持資金外，應(yīng)將國土資源管理部門的土地整治資金吸納進(jìn)來，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目等，對規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度高的區(qū)域?qū)嵭嗅槍π越ㄔO(shè)投資。目前黑龍江省、吉林省的土地整治項(xiàng)目數(shù)量較少，投資額過低。建議完善現(xiàn)行國家土地整治項(xiàng)目尤其是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的投資辦法，實(shí)行差別化的土地整治項(xiàng)目投資管理辦法。一是向耕地大省和國家重點(diǎn)產(chǎn)糧區(qū)域傾斜，尤其是黑龍江省的“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)域更應(yīng)做重點(diǎn)傾斜。二是向農(nóng)村土地規(guī)模程度高的縣、市傾斜，尤其是向整村、多村推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營的村、鎮(zhèn)傾斜。

其次，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營用地管理辦法，解決建設(shè)用地指標(biāo)緊張等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模土地經(jīng)營過程中確實(shí)需要大配套量的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，尤其是大農(nóng)機(jī)合作社需要上萬平方米的附屬農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，主要為農(nóng)產(chǎn)品晾曬場、大型機(jī)械倉房、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存房等配套，這些附屬農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國家設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，目前的國家標(biāo)準(zhǔn)很難滿足土地大規(guī)模經(jīng)營的需求。建議對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行更靈活的管理辦法，一是簡化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批手續(xù)；二是取消規(guī)?；N植的附屬農(nóng)業(yè)設(shè)施用地規(guī)模控制上線；三是制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾規(guī)劃并交納復(fù)墾保證金，解除農(nóng)民合作社解體后設(shè)施農(nóng)用地?zé)o法復(fù)耕的隱憂；四是允許并鼓勵(lì)農(nóng)民合作社開發(fā)未利用地作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。

第三，加強(qiáng)對土地規(guī)模經(jīng)營的監(jiān)督和管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)合作化用地行為，嚴(yán)格保護(hù)耕地。對于正當(dāng)?shù)耐恋匾?guī)模經(jīng)營行為要鼓勵(lì)、扶持，但對于土地規(guī)模經(jīng)營中的違法違規(guī)用地行為要加強(qiáng)監(jiān)督、管理。一是要防止借新型農(nóng)業(yè)合作化之名，改變耕地用途。防止土地規(guī)模化經(jīng)營過程中受利益驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)耕地園地化，造成糧食作物種植面積減少。防止農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)深加工誘發(fā)破壞耕地的現(xiàn)象，尤其是掛著土地規(guī)模經(jīng)營的幌子，搞休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等。二是要防止工商資本借土地規(guī)模經(jīng)營之名，搞新圈地運(yùn)動(dòng)。破壞土地用途管制制度，擾亂土地市場秩序，損害農(nóng)民合法權(quán)益。

4.3 完善農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的配套改革措施，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營提供制度保障

通過前面分析可以看出，土地規(guī)模經(jīng)營的前提條件是土地流轉(zhuǎn)，而土地要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是必不可少的，而勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出后，又會(huì)在農(nóng)村形成大量閑置的宅基地。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，也必須完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)和宅基地閑置等相關(guān)方面配套改革措施。首先，應(yīng)加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的離土轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)必須與工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。應(yīng)從調(diào)整現(xiàn)有的工業(yè)化、城市化模式入手，使進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民真正成為城市人口，使其贍養(yǎng)的家庭人口能夠遷入城市生活。其次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高土地規(guī)?；?jīng)營程度。要明晰農(nóng)村土地所有權(quán)，豐富農(nóng)村土地使用權(quán)的內(nèi)容，強(qiáng)化其收益權(quán)能和處分權(quán)能，讓農(nóng)民可以從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中取得自己的預(yù)期收益。適當(dāng)放寬農(nóng)村土地轉(zhuǎn)入主體的限制，減少流轉(zhuǎn)方式的約束，吸引更多農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手和“戰(zhàn)略投資者”進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，通過土地規(guī)模經(jīng)營利益優(yōu)勢吸引農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)措施，保障土地規(guī)模經(jīng)營的有序推進(jìn)。第三，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，優(yōu)化資源配置。推進(jìn)宅基地制度改革的終極目標(biāo)是農(nóng)村宅基地與城市房屋享受同等待遇，都可以入市交易。這樣才能打破依附在農(nóng)村宅基地和農(nóng)民身上的二元分割現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地制度改革的核心在于構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立起所有權(quán)歸集體，占有權(quán)、使用權(quán)歸農(nóng)戶，收益權(quán)由農(nóng)民和集體均沾，處分權(quán)由農(nóng)民、集體、國家三者均沾且國家擁有最高處置權(quán)，各行為主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰的新型農(nóng)村宅基地制度。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Study on the Scale-up Management of Rural Land: Taking Typical Area of Three Northeast Provinces as Example

LIU Hong-bin, DONG Xiu-ru, QIAN Feng-kui, WANG Qiu-bing
（The College of Land and Environment, Shen Yang Agriculture University, Shenyang 110866, China）

The purpose of this paper is to investigate the development trend and characteristics, problems and policy optimization of the Scale-up Management of Rural Land. Methods of questionnaires, statistical analysis, and regional comparison law were employed. Results indicate that the decentralized operation is still the main mode of operation, the size of the land is not high, but the willingness of farmers is a stronger, agricultural cooperatives are formed, the mode and form are diverse, but the inter-provincial development is uneven development; taking account of the willingness of farmers to develop new agricultural cooperatives, financial and policy support are the main features of the rural land management. It is conclude that land management and related government departments should moderate scale management of rural land by increasing agricultural income, differentiated guidance, and giving full play to the role of the typical model, They stillneed to diversify funding policy support, innovate land protection policy and strict supervision and management mechanism of land, it needs to pay attention more on improving the relevant measure in the transfer of labor, land, and the idle of the homestead, etc.

land administration; the management of rural land; questionnaire; typical area of three northeast provinces

F301.2

A

1001-8158（2014）10-0012-08

2014-04-08

2014-07-03

2014年遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支撐計(jì)劃（高校杰出青年學(xué)者成長計(jì)劃）；中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2014M551127）；國家土地督察沈陽局調(diào)研項(xiàng)目“東北三省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營調(diào)研”；國家自然科學(xué)基金（70903048，71373127）。

劉洪彬（1980-），男，遼寧沈陽人，講師，博士。主要研究方向?yàn)橘Y源經(jīng)濟(jì)與土地經(jīng)濟(jì)、土地利用與信息技術(shù)。E-mail: liuhongbinsy@163.com

王秋兵（1962-），男，遼寧沈陽人，教授，博導(dǎo)。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源保護(hù)、土壤發(fā)生分類。E-mail: qiubingwang@163.com