廉租房有效供給機制研究

摘要：廉在推廣租房的過程中，受公租房資金的影響和制約，廉租房在大多數(shù)城市依然處于停滯不前的狀態(tài)。針對這一現(xiàn)象，本文從廉租房進展的具體實際出發(fā)，研究廉租房供給機制的相關內(nèi)容，探討了供給模式、資金來源等具體的影響因素，并找出中國未來廉租房供給機制的共性。

關鍵詞：廉租房 供給機制 資金來源

國務院1998年7月3日在《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》中明確提出：建立和完善廉租房體系。隨后在1999年，國務院頒布實施了《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，當年5月1日廉租房制度在全國范圍內(nèi)實施。到2013年末，住建部、財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)，要求從2014年起，各地廉租住房建設計劃調(diào)整并入公租房年度建設計劃。各地公共租賃房和廉租房將并軌運行，并軌后各地廉租房建設計劃調(diào)整并入公租房年度建設計劃，并統(tǒng)稱為公共租賃房，未來的公租房租金仍按照適當?shù)陀谕囟?、同類型住房市場租金水平確定。由于受到公租房資金來源的影響和制約，在推廣廉租房的過程中受到巨大的阻力，進而在一定程度上使得大多數(shù)城市的廉租房一直處于停滯不前的狀態(tài)。對廉租房和公租房實施問題，國內(nèi)專家學者以及房地產(chǎn)從業(yè)者、政府主管部門的研究人員等開展了一系列的研究工作，并取得驕人的成果。在研究過程中，雖然涉及制度建設的研究比較多，但是從廉租房和公租房體系中的供給模式的角度進行比較研究的相對較少。

所以說，如何從地方政府具體實際出發(fā)，研究廉租房供給機制的相關內(nèi)容，包括供給模式、供給結構、資金來源、土地來源等具體的影響因素，并從理論上找出中國未來廉租房供給機制的共性，顯得非常有必要。

1 我國廉租房發(fā)展進展狀況

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

從出臺廉租房政策以來，我國經(jīng)過了數(shù)年的不斷探索與實踐，并取得了一定成效（見圖1）。2013年2月20日剛剛頒布的“新國五條”提出，在一定程度上為保障性安居工程的規(guī)劃和建設奠定了基礎。在2013年要全面落實推進城鎮(zhèn)保障性安居工程任務，其中基本建成470萬套、新開工630萬套。通常情況下，與保障性安居工程項目一樣，配套設施需要進行同步規(guī)劃、建設，并且在一定程度上確保同時交付使用。為了確保公租房分配的公平性，在分配過程中需要對退出制度進行不斷完善，同時嚴格執(zhí)行。2013年年底前，地級以上城市的當?shù)刈》勘Ｕ戏秶幸{入符合條件的外來務工人員。

1.2 資金需求

對于廉租房來說，從其建設一直發(fā)展到現(xiàn)在，都會面臨各種各樣的問題，這些問題主要體現(xiàn)為：所需建設資金來源不穩(wěn)定，廉租房覆蓋面積??；建設一批廉租住房對于部分地區(qū)來說甚至成為短期的形象工程，制度建設在一定程度上根本沒有得到重視；公租房建設資金來源缺乏穩(wěn)定性，為了解決資金問題，從住房公積金增值收益中提取部分資金或者由政府主管部門自籌解決這是多數(shù)地方主要解決方案，進而使得廉租住房制度建設在一定程度上受到影響和制約；在對住房制度進行改革的過程中，城市最低收入家庭的住房問題成為一個急待解決的難題。目前來看，廉租房的有效供給與有效需求之間均存在不同程度地缺口，沒有做到“全覆蓋”。與國際上許多國家相比較，中國地方政府的廉租房支出占GDP 的比重也遠遠低于其他國家地方政府的保障房支出占GDP比重。也就是說，地方政府在既定的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力下，并未盡其全力地供給廉租房。

表1 廉租房建設資金需求結構

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數(shù)據(jù)來源：依據(jù)《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》；印珺，中國廉租房制度的資金來源問題研究，經(jīng)濟研究導刊，2012年第29期。

通過上述分析，可以看出，廉租房建設的資金問題即使受到政府的高度重視，但是問題依然非常嚴重，而且非常突出，使得我國廉租房的發(fā)展受到資金的影響和制約。全國保障房建設資金以2010 年為例總額需3 500 億元，其中，632 億元來自中央財政補助，在投資總額中占18.1%；100 億元來自地方政府土地資金收益，在投資總額占28.6%；其他收入493 億元，在資金總額占14.1%；通過統(tǒng)計資金缺口高達39.3%。

1.3 資金供給

按照初步規(guī)劃，將由中央政府、省級人民政府以及市縣政府通過各種渠道來籌集廉租房建設所需的部分資金， 由社會機構投入以及保障對象和所在企業(yè)籌集剩余的資金。對于保障性安居工程來說，雖然中央加大了支持的力度，但是，在資金數(shù)量方面，與實際建設所需資金相比，中央下?lián)艿牧夥垦a助資金依然有限，存在比較大的資金缺口。另外，根據(jù)相關政策的規(guī)定，對于住房公積金的資金來源，中央要求各地要嚴格執(zhí)行相關的規(guī)定，在一定程度上將住房公積金增值收益全部用于建設廉租房項目。

從實際執(zhí)行情況來看，目前廉租房等保障性安居工程已經(jīng)得到中央的高度關注，并且在一定程度上制定了相關規(guī)劃，同時下?lián)芰艘欢ǖ难a助資金。但是，行政命令的性質(zhì)在當前的政策中表現(xiàn)的依然比較突出，與各地方政府的實際財力相比，相關的規(guī)劃任務還存在不相匹配性，對于

地方政府來說，一方面沒有積極性，另一方面沒有財政

預算能力，開工和完成保障性安居工程的情況仍然不理想。

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圖2 2011年中國保障房資金來源（單位：億元）

（數(shù)據(jù)來源：中國指數(shù)研究院）

2 我國廉租房供給機制存在的問題

目前我國在廉租房建設方面整體呈現(xiàn)發(fā)展的趨勢，但是與居民的高期望值和長遠的目標相比，依然存在較大的差距。在我國，自從廉租屋體系投入運行以來，取得的成就是一個不爭的事實，但是，在運行過程中，廉租屋體系依然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：

2.1 缺乏有效的協(xié)調(diào)機制

在我國，住房消費的特點表現(xiàn)為：長期性、持久性，對于住房消費情況不同的人群來說，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段存在一定的差異。對于國家來說，沒有從發(fā)展的角度出發(fā)，進而在一定程度上對可操作性做出具體的安排。

2.2 廉租房的供求失衡

在對廉租住房保障體系進行推廣實施的過程中，制約廉租住房保障體系實施的一個重要因素就是房源數(shù)量缺乏。一些地區(qū)通過搖號的方式分配廉租房就是例證。造成房源缺乏的原因主要表現(xiàn)為：一是各單位的公有住房沒有閑置的。對于一些單位來說，尚未分配的公房雖然手頭留有一定的數(shù)量，但是早在終止福利分房之前，留有的公租房早已被單位分配給單位的職工。二是現(xiàn)已租住的公房無法騰退。實施新房改方案后，對于再建房、買房進行實物分配等受到嚴格的限制。三是己售公房即房改房也無法騰退。

2.3 資金來源渠道的單一

目前廉租住房進展與眾多需要政府提供廉租住宅的家庭急迫的住房需求相比顯得非常緩慢，進而在一定程度上使得廉租資金進一步制約了廉租房的推進。

2.4 政府保障職能缺位

目前，通過對廉租政策進行研究分析，相對于廉租家庭來說，房源供給數(shù)量是非常少的，進而在一定程度上通過輪候排序，搖號的方式進行分配。這種分配公租房的方式在一定程度上反映了制度設計的初始性。

3 廉租房供給機制分析

3.1 穩(wěn)定的政府資金來源

在當前，根據(jù)我國所處實際環(huán)境，廉租房建設在很多城市都面臨巨大的阻力，造成這種現(xiàn)象的原因主要為：建設廉租房的資金嚴重不足。國家雖然在廉租房建設方面出臺了相應的政策，給予了政策方面的扶持，但是沒有對廉租房建設的資金渠道給予疏通，進而在一定程度上使得廉租房建設停留在理論形態(tài)。目前，我國建設廉租房的資金，主要來源于：第一通過公共財政建立專項的基金。通過這種方式獲取建設資金，通常情況下，需要在公共財政預算支出中納入廉租住房資金需求，進而在一定程度上結合居民的最低收入，并且對政府的財政支付能力進行綜合考慮，進而對年度住房保障經(jīng)費支出水平在一定程度上進行確定，進一步確保廉租房制度的持續(xù)發(fā)展。第二住房公積金的部分增值資金。住房公積金的歸集額隨著時間的不斷延伸進而逐年的增長，其增值收益在一定程度上得到不斷的擴大，在這種情況下，需要對其中的管理費用進行嚴格的控制。隨著管理制度的建立和完善，在較低水平控制貸款風險準備金；第三出售直管公房后的部分凈歸集資金。根據(jù)舊的住房管理體制的相關規(guī)定，直管公房是解決居民住房問題的主要途徑，其直管公房的來源是多樣的，因此在出售直管公房過程中，所歸集的住房款從實質(zhì)上說通常情況下就是進行回收社會公共資金，進而在一定程度上將其投入到住房保障需求中，通常情況下這是對住房保障制度資金來源的補充。

3.2 多渠道拓寬投融資模式

在對廉租房進行建設與回購的過程中，呈現(xiàn)出一系列的特點，主要表現(xiàn)為：投入的資金量非常集中、回收周期比較長、投資回報率比較低，難以通過任何單一投融資渠道解決建設需要的大量資金，美國、澳大利亞和瑞典等在廉租房建設方面做得比較好，在這些國家，社會資本與金融機構通常情況下都能夠充分地發(fā)揮作用。在住房保障方面，美國的特點是：政府提供信貸援助，政府對于廉價住房的建造提供一定的補貼。而澳大利亞在住房保障方面，通常會調(diào)動公共部門、社區(qū)部門和私人進行多方面的參與，進而在一定程度上由教會，其它民間組織等社會非營利機構建造和管理。對于瑞典來說，在公共住房建設方面，通常情況下分為：政府直接投資、合作社投資和私人投資三種方式，并且在一定程度上對公共住房建設采用稅收優(yōu)惠政策的方式給予支持。具體途徑可以通過PPP模式融資、房地產(chǎn)投資信托、證券化模式融資、發(fā)行廉租房建設債券模式融資、發(fā)行福利彩票募集廉租房資金模式融資。

3.3 科學的廉租房管理體制

對于科學的廉租房管理體制來說，通常情況下，主要包括建立和實施廉租房管理的主體、管理監(jiān)督貨幣的補貼與發(fā)放、確定租金水平、建立輪候機制以及廉租房退出機制等。一是廉租房管理主體。在廉租房制度中，應作為管理的主體，政府可以直接介入住房市場的，或者通過財政、金融政策等對住房市場進行間接的調(diào)控。二是確定合理的租金水平。通常情況下，廉租房制度的保障效率的關鍵就是根據(jù)家庭的收入情況確定廉租房的租金水平。三是管理和監(jiān)督貨幣的補貼與發(fā)放。四是輪候機制的建立和實施。從社會公平角度上講，廉租房應首先保障那些最困難，也是最需要這種保障的家庭。五是廉租房退出機制的建立和實施。不管廉租房制度采用的是實物配租還是租金補貼的方式，都涉及到廉租房退出機制的建立和實施問題。

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作者簡介：

趙毅（1982-），女，浙江衢州人，湘潭大學公共管理學院，主要研究方向：公共保障。