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    我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷及啟示

    2014-04-23 17:06:43高冬雪
    2014年5期
    關(guān)鍵詞:制度變遷

    高冬雪

    摘要:當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已蓬勃發(fā)展且規(guī)模不斷擴(kuò)大,但在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障領(lǐng)域至今尚未建立起完善的體系。本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托,從宏觀層面上對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷進(jìn)行系統(tǒng)性分析,探索并總結(jié)了變遷歷史和特點(diǎn),提出了適合我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)巨災(zāi);風(fēng)險(xiǎn)保障;制度變遷

    一、引言

    我國(guó)是世界上因自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的國(guó)家之一,據(jù)資料數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年因自然災(zāi)害造成巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失,而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和應(yīng)急機(jī)制,在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要的作用。

    制度的產(chǎn)生是為了約束人們的行為,是解決人們利益沖突的一種有效手段,制度非均衡必然導(dǎo)致制度變遷。我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系也隨著經(jīng)濟(jì)制度的變遷經(jīng)歷了自己的發(fā)展歷程。本文將以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ),以探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷為基點(diǎn),從宏觀層面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展變遷歷史進(jìn)行論證分析,以為構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系提供政策上的思路。

    二、我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的發(fā)展歷程

    任何制度的形成與變遷都是處在一定的歷史背景之下的,是特定時(shí)間段內(nèi)多種因素共同作用的結(jié)果,筆者將從以下五個(gè)階段來(lái)論述我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展歷程。

    2.1 我國(guó)古代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障思想的萌芽

    “天有不測(cè)風(fēng)云,人有旦夕禍?!?,早在科學(xué)水平不發(fā)達(dá)的古代,為保障小農(nóng)生產(chǎn)方式的延續(xù)以維系政權(quán)穩(wěn)定,作為中國(guó)早期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想的萌芽的“倉(cāng)儲(chǔ)制度”和“荒政思想”也相應(yīng)產(chǎn)生了。

    中國(guó)古代的這種以實(shí)物形式的“倉(cāng)儲(chǔ)救濟(jì)后備制度”,具有政府統(tǒng)籌、帶有強(qiáng)制性的保險(xiǎn)性質(zhì)。但其保障的范圍都是狹窄的,其主要還是以應(yīng)付天災(zāi)人禍為主。此外,民間自發(fā)養(yǎng)成了以“養(yǎng)兒防老,積谷防饑”為主的自助思想和一些自發(fā)形成的互助組織和風(fēng)俗制度。從某種程度上來(lái)說(shuō),中國(guó)幾千年封建農(nóng)業(yè)社會(huì)沉淀下來(lái)的這種政府救濟(jì)與民間互助相結(jié)合、具有代表性非正式風(fēng)險(xiǎn)保障制度,至今仍對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障制度生產(chǎn)有著重大影響。

    2.2 我國(guó)近代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的形成

    鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,一些具有愛國(guó)思想的知識(shí)分子探索從西方資本主義國(guó)家尋找我國(guó)近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論與思想。陳熾(?-1899年)在《續(xù)富國(guó)策》中提出“保險(xiǎn)集資說(shuō)”中論述了保險(xiǎn)的一般原理和自行集資辦保險(xiǎn)的設(shè)想,是我國(guó)近代比較完善、系統(tǒng)的保險(xiǎn)思想。同時(shí),少數(shù)省份也試辦過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),其主要形式包括互助合作團(tuán)體保險(xiǎn)社和由官僚資本興辦的保險(xiǎn)公司等。中國(guó)近代時(shí)期,雖然引進(jìn)了西方近代保險(xiǎn)原理和觀念進(jìn)行一些試點(diǎn)嘗試,但這種根植于農(nóng)業(yè)社會(huì)、以社會(huì)救濟(jì)為主要內(nèi)容的非正式制度形式,雖有利于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的形成,但卻阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

    2.3 我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的演進(jìn)(1949-1978)

    新中國(guó)成立之初,形成完全由國(guó)家壟斷型保險(xiǎn)制度。1949年,為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù),新中國(guó)政府批準(zhǔn)建立國(guó)有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司,開展以大牲畜和農(nóng)作物為對(duì)象農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了迅速發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)由1951年的1824億迅速上升至1953年的3270億。在國(guó)家保險(xiǎn)理論指導(dǎo)和意識(shí)形態(tài)的影響下,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從創(chuàng)建之初就具有明顯的“財(cái)政性保險(xiǎn)”特征,由于政府干預(yù)過(guò)多,強(qiáng)迫命令過(guò)于嚴(yán)重,賠付率日益上漲,1953年,保費(fèi)收入銳減至404億。

    在1958年,隨著“人民公社的建立,認(rèn)為商業(yè)保險(xiǎn)沒有存在的必要,決定停辦國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由集體統(tǒng)一組織,風(fēng)險(xiǎn)由集體承擔(dān),完全由國(guó)家救災(zāi)方式所替代,主要依靠國(guó)家財(cái)政和民間救助兩種方式對(duì)損失進(jìn)行補(bǔ)助。這種低層次、小范圍的事后性補(bǔ)償措施進(jìn)一步弱化人們風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

    2.4我國(guó)市場(chǎng)改革初期農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的恢復(fù)和平穩(wěn)發(fā)展(1982—1992)

    1978年改革開放以來(lái),國(guó)務(wù)院于1982年在貫徹“收支平衡,以豐補(bǔ)欠,略有結(jié)余,以備大災(zāi)之年”的原則上,先后開辦了100多個(gè)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種,使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)從1982年23萬(wàn)急速上升至92年的8.17億。此時(shí)出現(xiàn)了多種經(jīng)營(yíng)模式,由于缺乏適宜的法規(guī)和資金支持,大多已停辦而告終。保險(xiǎn)機(jī)制引入到政府救災(zāi)領(lǐng)域,以保障農(nóng)民在受災(zāi)后取得基本保障的制度模式,使保障水平大大提高。據(jù)最初五年的統(tǒng)計(jì),共統(tǒng)籌保險(xiǎn)金2.56億,相當(dāng)于改革前30年救災(zāi)資金的3.5倍,累計(jì)賠款1.6億,積累籌備金5000多萬(wàn),為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失提供了巨大保障。因此可見巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的建設(shè)已初步完善。

    2.5我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展(1993—今天)

    隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排也呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

    2.5.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后的萎縮徘徊期(1993—2003)

    在1992年國(guó)企改革期間,只有中國(guó)人民保險(xiǎn)和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)兩家公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)。到2000年后,中國(guó)人保財(cái)保股份有限公司大面積停辦農(nóng)保業(yè)務(wù),使農(nóng)保跌入“低谷”。盡管一批新興的非商業(yè)性互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織應(yīng)運(yùn)而生,因其規(guī)模小和非營(yíng)利性,沒有納入國(guó)家政策資金和法規(guī)的保護(hù)之內(nèi),只有在作為試點(diǎn)得到了一些政策的許可。

    農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的萎縮徘徊客觀地提出進(jìn)行體制改革、同商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)分離的要求,說(shuō)明必須依據(jù)本國(guó)國(guó)情,尋找到適合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展變遷方式。

    2.5.2 新一輪的制度創(chuàng)新——政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索(2004-2006)

    在2004年十六屆三中全會(huì)上明確地提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”,標(biāo)志著我國(guó)開始農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新一輪試驗(yàn)。盡管并未形成系統(tǒng)設(shè)計(jì)和配套的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)節(jié),但多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)廣泛開展。2005年,我國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)的收入達(dá)7.29億,首次扭轉(zhuǎn)了1994年以來(lái)逐年萎縮的局面。

    此時(shí)我國(guó)對(duì)如何構(gòu)建一個(gè)農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系尚未形成規(guī)劃,但多種形式農(nóng)保試點(diǎn)的開展,對(duì)建立符合我國(guó)國(guó)情、對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活安定能發(fā)揮作用的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度所進(jìn)行的探索是不能忽略的,新一輪試點(diǎn)取得的成效也預(yù)示著我國(guó)農(nóng)保發(fā)展真正春天的到來(lái)。

    2.5.3 2007年以后農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度發(fā)展展望

    2007年財(cái)政部正式對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼設(shè)立預(yù)算科目,開始了由商業(yè)性經(jīng)營(yíng)向政策性經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。目前中央財(cái)政支持開辦的涉及民生的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種已達(dá)14個(gè),保險(xiǎn)責(zé)任已包括了大部分災(zāi)害和意外事故。同時(shí)已出現(xiàn)了多種典型的經(jīng)營(yíng)模式,極大豐富了巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐。但目前我國(guó)并未形成統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系,加上中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象,單個(gè)保險(xiǎn)公司很難利用專項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金在不同的年份分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),我國(guó)形成的以國(guó)家財(cái)產(chǎn)為后盾的災(zāi)后救濟(jì)的救濟(jì)體制來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),但這種手段的救災(zāi)機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的要求了。

    由此可見,我國(guó)不存在完善和有效的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系,為實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展,提高我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力,需要迫切改變這種資源管理分散的局面,通過(guò)制度安排和機(jī)制的創(chuàng)新,將財(cái)政補(bǔ)貼資金和再保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制相結(jié)合,形成一種全國(guó)范圍內(nèi)可持續(xù)增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。

    三、我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的路徑分析

    制度變遷的目的就是使外部利潤(rùn)內(nèi)部化。我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷就是一個(gè)伴隨著制度供求變化由均衡→非均衡→均衡的不斷循環(huán)反復(fù)的一個(gè)過(guò)程,使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)由萌芽→創(chuàng)立→發(fā)展→落后→再發(fā)展的不斷循環(huán)往復(fù)的歷史過(guò)程。同時(shí)發(fā)現(xiàn),無(wú)論是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、還是相互合作保險(xiǎn)模式,其產(chǎn)生與發(fā)展都離不開政府行政力量的支持。這種依賴于傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和文化所導(dǎo)致的“路徑依賴”的剛性,決定了在目前階段,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展想要脫離政府的支持是激活不可能的。

    現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷必須建立新的邏輯起點(diǎn),創(chuàng)新制度變遷的路徑。尊重國(guó)情,打破傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài),樹立市場(chǎng)理念與文化,依靠政府但不可完全依賴政府;充分發(fā)揮政府的“強(qiáng)勢(shì)”作用,為其發(fā)展創(chuàng)造合適的政策環(huán)境支持,努力尋找政府與市場(chǎng)之間有效結(jié)合的切合點(diǎn)引導(dǎo)變遷,降低制度變遷的成本,形成與當(dāng)前農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的新路徑。

    四、我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的啟示

    4.1 提高農(nóng)民巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障意識(shí),分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)成本

    首先,加強(qiáng)農(nóng)民的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的宣傳力度,使其成為投保的直接參與者與受益者;其次,政府也要對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給者提供技術(shù)與知識(shí)上的支持,幫助調(diào)解、仲裁糾紛,降低經(jīng)營(yíng)成本,提高服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)農(nóng)民的投保信心;最后,應(yīng)該尋找途徑向外部分?jǐn)偙kU(xiǎn)成本,從而使保險(xiǎn)的義務(wù)和權(quán)利更加匹配。

    4.2 健全政府的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,優(yōu)化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式

    我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系以保障農(nóng)民的再生產(chǎn)能力為主,故以保本作為對(duì)農(nóng)戶的保障水平是減輕政府負(fù)擔(dān)的有效方式。而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,政府應(yīng)該設(shè)計(jì)一套完善的利益誘導(dǎo)機(jī)制,以比較完善的法律法規(guī)作為依托,以各種方式降低保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成本,保證保險(xiǎn)公司有利可圖。

    4.3 完善金融市場(chǎng)體系的發(fā)展,規(guī)避農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系的風(fēng)險(xiǎn)

    發(fā)展和完善我國(guó)的金融衍生品市場(chǎng),規(guī)范市場(chǎng)交易規(guī)則,加大中介服務(wù)體系與市場(chǎng)設(shè)施的完善,提供多樣化的風(fēng)險(xiǎn)管理手段和方法,有效的規(guī)避農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn);考慮國(guó)際市場(chǎng)需求,爭(zhēng)取和境外金融機(jī)構(gòu)合作,進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)衍生品的發(fā)行和承銷,將國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)際市場(chǎng)上。

    4.4 加快專業(yè)人力資源的培養(yǎng),為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障體系注入新動(dòng)力

    政府應(yīng)該通過(guò)各種途徑培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才,充分利用現(xiàn)代化的人力資源管理手段和方法,借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和方法,引入人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行激勵(lì)薪酬制度,最大限度的發(fā)揮人才的潛能,為我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障體系持續(xù)發(fā)展提供長(zhǎng)久動(dòng)力支持。

    4.5 協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機(jī)制,建立完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律框架

    介于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)對(duì)相關(guān)制度、法律高度依賴性,政府應(yīng)該頒布專門農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例,用以調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶之間的關(guān)系;對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、原則、組織形式、政府支持方式等做出明確法律規(guī)定,建設(shè)符合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。(作者單位:云南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院)

    [基金課題]2013年云南財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生教育創(chuàng)新基金校級(jí)資助項(xiàng)目《云南防災(zāi)減災(zāi)體系的優(yōu)化與重構(gòu)研究》 項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):云財(cái)研創(chuàng)(2013)14。

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    [4](美)諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[C] 上海:上海三聯(lián)書社, 1994

    [5]張曙光.論制度均衡和制度變革[M] 北京:北京大學(xué)出版社,2003

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