我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力提升問題探索

中國人民大學勞動人事學院 董尚雯

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！薄巴晟埔远愂铡⑸鐣Ｕ?、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制”，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。

社會保障作為國家抵御公民社會風險的制度體系，是民生一個重要的方面，是實現(xiàn)改善民生目標的主要途徑和手段。2020年讓人人享有基本生活保障，是國家義務、黨的執(zhí)政目標和政府責任，實現(xiàn)這一目標和責任必將對社會保險公共服務提出更大的需求。社保經(jīng)辦機構(gòu)是服務型政府建設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)，在改善民生過程中起著非常重要的作用。伴隨中國社會保險制度的發(fā)展，社保機構(gòu)在十年中成長起來，正在形成一個以各級社保機構(gòu)為主干、以銀行及各類定點服務機構(gòu)為依托、以社區(qū)勞動保障工作平臺為基礎(chǔ)的社會保障服務網(wǎng)絡(luò)和組織體系。社保機構(gòu)隊伍是“中央重大決策的有力執(zhí)行者、積極進取的創(chuàng)造者和自強不息、追求卓越的建設(shè)者。①《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。對于社保經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)和提升也日益被關(guān)注并應該得到更高度的重視。

一、社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的基本概念和平衡計分卡的基本理念

(一)社保經(jīng)辦機構(gòu)和社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的基本概念。

廣義上的社保經(jīng)辦機構(gòu)應該包括社會保險、社會福利、社會求助、慈善事業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)辦機構(gòu)，如社會保險機構(gòu)、民政機構(gòu)、計劃生育機構(gòu)等。本文中的“社保經(jīng)辦機構(gòu)”特指社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，它是社會保險費征收、管理和支付的責任主體。

社保經(jīng)辦能力，是指基于內(nèi)部有效管理產(chǎn)生外部服務績效。內(nèi)部有效管理即指可進行數(shù)量考量的人財物成本和利用效率，可用經(jīng)濟性指標進行評價;外部服務績效即指可進行質(zhì)量考量的管理能力(對事)和服務能力(對人)，可用效率性、效用性和公平性指標進行評價。②中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

(二)平衡計分卡的基本理念。

任何一個組織都有其使命、戰(zhàn)略及價值創(chuàng)造模式，其價值創(chuàng)造模型是衡量戰(zhàn)略達成的系統(tǒng)。目前在管理學領(lǐng)域非常著名的平衡計分卡就是提供了描述創(chuàng)造價值的戰(zhàn)略框架。平衡計分卡框架有幾個重要因素:財務業(yè)績、客戶價值的達成、內(nèi)部流程、無形資產(chǎn)。這四個層面的目標連接為一條因果關(guān)系鏈，增強并使無形資產(chǎn)協(xié)調(diào)一致將改善流程業(yè)績，進而驅(qū)動客戶和股東成功。

平衡計分卡產(chǎn)生于20世紀90年代初期，是目前較為流行的一種全面的績效管理體系與方法。它是由美國哈佛大學教授卡普蘭和企業(yè)管理咨詢師諾頓總結(jié)了12家業(yè)績突出企業(yè)在績效管理和戰(zhàn)略實施方面的經(jīng)驗共同研究開發(fā)而成的，其前身是企業(yè)計分卡。其出現(xiàn)的標志是1992年1～2號《哈佛商業(yè)評論》中的文章:《平衡計分卡:驅(qū)動業(yè)績的評價指標體系》。平衡計分卡績效管理方法與其他績效管理或評價方法相比，有相當大的突破，該理論及方法表達出多樣的、相互聯(lián)系的目標，從而將任務和決策轉(zhuǎn)化成具體的、可以衡量的目標和指標。平衡計分卡由四部分構(gòu)成:財務層面、客戶層面、內(nèi)部經(jīng)營流程層面、學習與成長層面。

2004年之后平衡計分卡開始進入發(fā)展完善階段，平衡計分卡與其他管理手段結(jié)合，大范圍的引入到教育、醫(yī)療、政府公共服務等領(lǐng)域。這一時期，卡普蘭和諾頓撰寫了《戰(zhàn)略地圖——化無形資產(chǎn)為有形成果》，它標志著平衡計分卡的持續(xù)之旅，如果說，平衡計分卡中創(chuàng)造性地提出了“你不能衡量的就無法進行管理”，那么，在戰(zhàn)略地圖中，兩位大師再一次創(chuàng)造性地提出了“描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略”這一嚴密的邏輯體系，其創(chuàng)新與貢獻不亞于平衡計分卡。在《戰(zhàn)略地圖》一書中涉及的九個案例，其中只有三個是企業(yè)，其他的六個案例分別是:皇家加拿大騎警、經(jīng)濟發(fā)展管理司、英國國防部、富爾頓學區(qū)系統(tǒng)、波士頓歌劇團以及美國教育?？梢钥闯?，平衡計分卡已經(jīng)在公共部門加以驗證，成為公共管理的一個重要理念和工具。平衡計分卡的應用領(lǐng)域拓展，既是管理學發(fā)展的必然，也是社會對綜合性績效評價的需要，特別是在公共服務領(lǐng)域，政府對群眾滿意度看的非常重視，群眾的維權(quán)意識、自我保護意識、對政府的行政監(jiān)督意識都大幅提高，政府如果不關(guān)注群眾，不加強自身建設(shè)，會逐漸失去公信力，逐漸遠離群眾，逐漸失去執(zhí)政基礎(chǔ)。

公共部門和非營利組織的價值創(chuàng)造框架與平衡計分卡描述的框架相似，但有所區(qū)別。公共部門和非營利組織成功的最終定義是實現(xiàn)他們使命的業(yè)績。無論是哪個行業(yè)的企業(yè)都有一個相同的財務層面:增加股東價值。而公共部門和非營利組織跨越了一套寬泛各異的使命，因此必須分別定義他們的社會影響和高層目標。公共部門和非營利組織也是通過滿足目標客戶的需要來實現(xiàn)他們的使命。通過內(nèi)部流程業(yè)績組織創(chuàng)造成功，而無形資產(chǎn)(學習與成長)又是內(nèi)部流程業(yè)績的支柱。盡管受托人層面并非主要層面，卻反映了主要支持者的目標，因為國家提供了資金支持。為了使財務支持者和客戶滿意，并與使命保持一致，公共部門和非營利組織必須創(chuàng)建一個以效率和效果為主題的戰(zhàn)略框架。

在社保經(jīng)辦機構(gòu)的平衡計分卡模型中，使命仍然位于最頂層，盡管有責任高效配置資金，但不是體系的最終目標，社保經(jīng)辦機構(gòu)服務于更高的目標即受托人層面的目標。而戰(zhàn)略也依然是平衡計分卡的核心，是有效的戰(zhàn)略落地和執(zhí)行的重要工具。同時，客戶層面維度得以提升，這是與企業(yè)平衡計分卡的明顯差異。從使命出發(fā)，社保經(jīng)辦機構(gòu)更關(guān)注的是服務對象，而不是財務利益相關(guān)者，但實際上，沒有財務維度，平衡計分卡也是不完整的，因為財務資源是滿足客戶需求的重要保證，但它可以在受托人層面予以體現(xiàn)。

因此，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)平衡計分卡模型的四個維度可以歸結(jié)為:受托人層面、客戶層面、內(nèi)部流程層面以及學習與成長層面。

二、我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的現(xiàn)狀

近二十年是中國社會保險事業(yè)迅速發(fā)展的二十年。伴隨城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度為重點的社會保險制度的不斷完善，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)也隨之有了長足的發(fā)展，在保障社會保險制度運行中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。與此同時，也顯示出了能力不足的現(xiàn)象。

(一)我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模。

截至“十一五”期末，全國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)7635個，其中省級經(jīng)辦機構(gòu)69個，地(市)級1032個，縣(區(qū))級6534個。人員編制136 572人，實有人員150 376人。

經(jīng)辦機構(gòu)工作人員與參保人次比例為1∶6480。

(二)從價值創(chuàng)造層面評估社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的指標。

衡量一個組織是否達成戰(zhàn)略目標需要一套評估體系，社保經(jīng)辦機構(gòu)也不例外。根據(jù)公共部門和非營利組織價值創(chuàng)造的簡單模型，需要先對我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的戰(zhàn)略使命加以明確，在此基礎(chǔ)上從受托人層面、客戶層面、內(nèi)部層面、學習與成長層面進行指標的設(shè)計。

1.我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的使命和戰(zhàn)略。目前，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的發(fā)展目標已經(jīng)明確，社會保險的核心地位已經(jīng)確定，一個覆蓋全民的社會保障體系將在2020年以前完成，隨著全面深化改革的不斷深入，一個大社會保障管理體制(相關(guān)部門聯(lián)席會議和統(tǒng)一預算制)和公共服務系統(tǒng)(集中派送機制)將應運而生。在2020年以前，完成“中央信息共享、省級統(tǒng)籌基金、社區(qū)服務窗口一卡通”的社會保險運營機制，創(chuàng)造公共服務體系中的優(yōu)質(zhì)窗口。①楊燕綏:《建設(shè)服務型政府與提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發(fā)言，2008年。

筆者認為，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的愿景可以歸納為:通過社保經(jīng)辦機構(gòu)這個平臺使我國服務型政府、社會保障理念、社會保障政策傳導至全民;提供一流的社保經(jīng)辦服務，成為我國服務型政府乃至服務業(yè)的標桿。

2.基于使命和戰(zhàn)略提煉的評估指標。基于社保經(jīng)辦機構(gòu)對于公平性和經(jīng)濟性的要求，提煉指標見表1。

從客戶的層面即參保企業(yè)和參保人希望社保經(jīng)辦機構(gòu)能夠達成哪些目標可以從服務質(zhì)量和透明性標準兩個指標進行延展。質(zhì)量標準是指公共部門生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和提供的公共服務(包括服務態(tài)度)是否讓受眾滿意，即受眾的滿意程度。公共部門以受眾為本的理念蘊含著讓受眾滿意理應是公共部門及其人員追求的重要目標，公共部門追求質(zhì)量即量大程度地追求受眾滿意。將質(zhì)量確定為公共部門績效評價的核心尺度具有劃時代的意義。

表1 受托人層面指標

表2 客戶層面指標

從內(nèi)部流程的層面即為了保證國家和客戶希望達成的目標，社保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部應該完善和執(zhí)行哪些業(yè)務流程可以從效率和安全兩個指標進行延展。效率關(guān)注投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，它是對組織過程的評價。①卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。簡單地說，社保經(jīng)辦機構(gòu)所運營的無非是資金和信息，對這二者的安全性都是有非常高的要求的。安全標準從某種程度來說，亦可以屬于質(zhì)量標準的一部分。

從學習與成長的層面即為實現(xiàn)目標社保經(jīng)辦機構(gòu)需要如何學習和提高可以從內(nèi)控和人力資源管理兩個指標進行延展。內(nèi)控與人力咨詢管理體系能夠有力地保障內(nèi)部流程的實現(xiàn)。

表3 內(nèi)部流程層面指標

表4 學習與成長層面指標

(三)基于評估指標發(fā)現(xiàn)的我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力方面的欠缺。

由于我國社會保險增長的態(tài)勢，參保人數(shù)的增加使需求的主體發(fā)生了變化，預計社會保險服務需求在未來12年內(nèi)將增長5～6倍;與此同時，個性化服務需求、一站式服務需求、一卡通服務需求及個人賬戶基金安全管理需求等服務方式的變化需求也對社保經(jīng)辦能力提出了新的要求，而相應的配套措施沒有跟上。在這樣的情況下，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力在現(xiàn)階段顯現(xiàn)出了不足之處。①中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

1.從受托人層面來看。

社會保險覆蓋面還不夠，與2020年人人享受基本生活保障的目標還存在著相當?shù)牟罹?，在擴面相關(guān)法律和政策出臺以后，社保機構(gòu)將面對組織體制、運行機制、信息系統(tǒng)和人員素質(zhì)等方面執(zhí)行能力的挑戰(zhàn)。

社會保險公共服務均等化還遠未達到，盡管已經(jīng)初步完成了城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，但地區(qū)間、不同群體之間在享受社保公共服務上還存在著相當大的差異。

2.從客戶層面來看。

機構(gòu)定性不明確，形象不統(tǒng)一，公眾識別度不高。

社會保險繳費不能一票征收，造成管理上的困擾。

未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會保險基金統(tǒng)籌和管理體制很不協(xié)調(diào)。

社保經(jīng)辦機構(gòu)還未樹立“公共服務”的理念，很多社保機構(gòu)未正確樹立服務意識和理念，缺乏對公共服務需求的分析和服務型政府工作模式的研究。

社保服務工作應對能力不足:長期依賴以參保單位為參保人提供服務，對服務型經(jīng)辦機構(gòu)缺乏相應準備。

3.從內(nèi)部流程層面來看。

因多種原因，總體管理與運行效率不高。

信息系統(tǒng)不兼容，數(shù)據(jù)的安全性、準確性和及時性都存在問題。

風險控制能力不足，社保基金潛在風險大，部分經(jīng)辦機構(gòu)尤其是區(qū)縣級經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部的崗位操作職責過于集中，流程設(shè)計及業(yè)務處理過于簡易、粗放，有的地區(qū)收付尚未分開，在基數(shù)核定、待遇審批等方面存在隨意性，增加了管理隱患和管理風險。

4.從學習與成長層面來看。

人力資源數(shù)量嚴重不足，盡管我國社保機構(gòu)服務的人頭比與國際水平基本相當(1∶5000左右)，但是因為我國的社會保險正處于高速發(fā)展的時期，除了日常的社會保險業(yè)務外，還面臨很多新政策、突發(fā)事件和個性需求，造成人均工作量超負荷且不均衡。

組織機構(gòu)基本不支持以客戶為導向的理念，目前的社保經(jīng)辦機構(gòu)沒有全面推廣客戶為導向的服務理念，組織機構(gòu)設(shè)置也不是從客戶角度出發(fā)而是從職能角度出發(fā)。

未搭建以能力素質(zhì)為核心的人力資源管理體系，績效管理和激勵機制不到位，人力資源管理體系不到位，難以吸引、激勵和保留核心人才。

三、我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的路徑探索

(一)受托人層面。

受托人層面是國家整個社保體系可以采取的措施，可以圍繞著擴面、理念研究與推廣、統(tǒng)一化幾個核心來進行:

1.進一步推進擴面工作，進一步擴大社會保險的覆蓋面。

2.在理論和實踐中積極探索社會保險服務均等化。根據(jù)公共服務均等化的要求，加大對于社會保險服務均等化研究的投入，梳理現(xiàn)狀，提煉社會保險服務均等化的指標，以此為原則進行社保經(jīng)辦機構(gòu)特別是基層服務平臺的設(shè)置以及相關(guān)業(yè)務流程的設(shè)計。

(二)客戶層面。

1.建立管理模式統(tǒng)一的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。統(tǒng)籌地區(qū)社保機構(gòu)對各級經(jīng)辦機構(gòu)從人員、業(yè)務、財務、固定資產(chǎn)、信息平臺等方面一管到底。

2.提高層次，社會保險基金統(tǒng)籌管理，強調(diào)信息和基金管理向中央集中，服務向社區(qū)終端派送。

(三)內(nèi)部流程層面。

1.統(tǒng)一和完善社保信息系統(tǒng)，建立健全居民征信管理的數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一社會保險信息系統(tǒng)，同時全國統(tǒng)籌也必須同步進行社保經(jīng)辦業(yè)務流程、評估體系、內(nèi)控流程等的設(shè)計和改革，將其納入到信息系統(tǒng)中，以免統(tǒng)籌后或流程優(yōu)化后的重復建設(shè)。

2.標準化建設(shè)。標準化的主要目的是提高產(chǎn)品或服務質(zhì)量、提高資源配置效率、實現(xiàn)最佳經(jīng)濟效益等，并通過修訂標準，使對象事物不斷循環(huán)、螺旋上升、持續(xù)改進。在統(tǒng)一的前提下，建立社會保險的基礎(chǔ)標準、技術(shù)標準、管理標準、工作標準以及服務標準，對社會保險領(lǐng)域內(nèi)重復性事物或概念進行規(guī)范，以定性形式(如文字描述)或以定量形式(如數(shù)據(jù)、圖表)作出統(tǒng)一規(guī)定。

(四)學習與成長層面。

1.對社保機構(gòu)人力資源投入產(chǎn)出模型進行研究:目前對此方面的研究主要是借鑒國際經(jīng)驗和相關(guān)公共服務的實踐經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，對當前我國社保經(jīng)辦機構(gòu)進行深入研究，整理我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的歷史數(shù)據(jù)，探索我國社保經(jīng)辦機構(gòu)人頭配比人員/資金配比人員等人力資源投入產(chǎn)出模型，為今后的編制管理提供依據(jù)。

2.完善內(nèi)部管理體系:完善以崗位—崗位能力素質(zhì)模型為核心的內(nèi)部人力資源管理體系，從崗位的工作內(nèi)容出發(fā)，梳理崗位經(jīng)辦人員所需要的知識、技能、基本素質(zhì)，圍繞此核心進行各崗位具體績效指標的設(shè)計、薪酬激勵體系的設(shè)計、招募選拔標準的設(shè)置、培訓體系和課程的設(shè)計、員工職業(yè)生涯發(fā)展通道的設(shè)計等。

3.在社保經(jīng)辦機構(gòu)全面推廣公共服務理念，認真研究公共服務需求和服務型政府理念、責任和功能，扭轉(zhuǎn)重管理、輕服務的思想，強化內(nèi)部管理效率，提高外部服務能力。

總而言之，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升問題是現(xiàn)在應該被提上日程的一個重要的問題，同時由于其歷史背景和現(xiàn)狀的復雜性，能力的提升也無法一蹴而就，而是應該有計劃、有步驟地進行，筆者認為，一系列的措施中，“統(tǒng)一”是最急迫需要解決的問題，在統(tǒng)一的前提下，方可進行優(yōu)化。由于時間和能力水平的限制，本文的內(nèi)容相對簡單粗放，特別是對指標的提煉還缺少嚴謹?shù)恼撟C和斟酌，這些將在日后的研究中加以深入探討。

［1］《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。

［2］中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

［3］王語哲:《公共服務》，中國人事出版社2007年版。

［4］羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓:《戰(zhàn)略地圖——化無形資產(chǎn)為有形成果》，廣東經(jīng)濟出版社2005年版。

［5］楊燕綏:《建設(shè)服務型政府與提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發(fā)言，2008年。

［6］卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。

［7］歐文·E·休斯:《公共管理導論》，中國人民大學出版社2007年版。

［8］胡代霞、付奉義:《能力建設(shè):社保經(jīng)辦機構(gòu)的“必修課”》，載于《中國勞動保障》2005年第5期。

［9］陳宗利:《從分立到合一的路徑選擇——對提升社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的思考》，載于《中國勞動保障》2006年第7期。

［10］陳春蘭、練文強:《電子政務建設(shè)的影響因素及建議》，載于《中國信息界》2006年第2期。

［11］李惠寧:《提高社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理服務能力問題的探討》，載于《決策管理》2007年第5期。

［12］呂洪魁、封會民:《改善環(huán)境 提升經(jīng)辦能力——社會保險經(jīng)辦工作環(huán)境分析》，載于《中國勞動保障》2008年第5期。

［13］徐桂華:《上海:“三個三”助推社保經(jīng)辦專業(yè)化》，載于《中國勞動保障》2008年第7期。

［14］《中國勞動保障》編輯部:《社保經(jīng)辦工作五年盤點》，載于《中國勞動保障》2008年第8期。

［15］無錫市社保中心:《無錫市社保經(jīng)辦能力提升建設(shè)方案》，無錫市社保經(jīng)辦能力提升建設(shè)方案論證會會議資料，2011年。

［16］勞科院項目組:成都市社保經(jīng)辦能力提升及公共服務均等化課題相關(guān)資料。

［17］部分省、市社保經(jīng)辦機構(gòu)總結(jié)。

［18］我要社保網(wǎng)，www.51shebao.com。