關(guān)于我國顯性存款保險制度設計的構(gòu)想

集美大學 江 露

一、引言

存款保險制度是指由存款性金融機構(gòu)集中建立起一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保機構(gòu)向保險機構(gòu)繳納保險費，當成員機構(gòu)面臨危機或瀕臨破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性支持或代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)向存款者支付存款的制度。存款保險制度有顯性(explicit)和隱性(implicit)之分，前者是指以法律的形式明確說明或正式建立了存款保險機構(gòu)的存款保險制度，后者則多見于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中，沒有法律說明或者正式的保險機構(gòu)提供保險，但往往在事后由政府或者中央銀行提供兜底。

存款保險制度有隱性和顯性兩種，無論哪種，都存在道德風險加劇、市場約束軟化的問題。其中尤其是隱性存款保險制度，其弊端大于顯性存款保險制度。目前，我國實行的是隱性存款保險制度，覆蓋面廣，不但四大國有商業(yè)銀行因“大而不倒”享受政府對其存款的隱性擔保，其他商業(yè)銀行的存款人也無存款損失之憂。研究建立一個什么樣的存款保險制度，使之在更規(guī)范、有效和及時地處置出現(xiàn)嚴重問題的金融機構(gòu)，更規(guī)范和公平地對存款人實施保護和保護金融體系穩(wěn)定運行方面發(fā)揮積極作用的同時，又能有效地防范道德風險、強化市場規(guī)律對金融機構(gòu)和存款人的行為約束具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、我國建立顯性存款保險制度的必要性

徐滇慶(2002)認為我國應大力發(fā)展銀行的存款保險制度。汪渝(1999)認為，中國在建立存款保險制度的初期，保費收取方式應采取差別費率模式，并且由評級機構(gòu)對銀行的經(jīng)營情況進行評估，評級度高的銀行其不穩(wěn)定因素少，可以適當降低保險費率;反之則適當提高保險費率，并且要求經(jīng)營不善的銀行不斷改正，使其達到正常情況。我國建立顯性存款保險制度的必要性為以下三點:

(一)國家承擔過多擔保風險。

我國一直都在實行以國家信用為擔保的隱性存款保險制度:銀行出現(xiàn)危機，儲戶的利益由國家全額買單;國有銀行積壓的大量不良資產(chǎn)由國家注資、剝離，充實商業(yè)銀行資本金。這不僅使風險過多的集中于國家，而且助長了銀行從事高風險投資的勢頭。再加上國有銀行的紛紛上市和國際金融市場的不斷開放帶來的激烈競爭，國家不可能也不應該為此負全責，所以商業(yè)銀行必須通過合理的保證金方式為自己的經(jīng)濟行為買單。

(二)保障廣大儲戶利益。

我國的國民儲蓄率自20世紀70年代到現(xiàn)在一直居世界前列，2009年最高儲蓄率達52%，排名世界第一。要保證巨額的存款儲蓄不縮水，保障所有中國老百姓的切身利益和企業(yè)融資的穩(wěn)定，就必須最小化商業(yè)銀行面臨的信用、利率等各種風險。所以存款保險制度的建立非常必要。［3］

(三)推動銀行業(yè)合理競爭。

由于國有銀行主導地位暫時不可動搖，銀行業(yè)市場競爭化程度較低。中小銀行無論開發(fā)多么優(yōu)秀的項目，由于缺少國家財政支持和公眾的安全性顧慮，也不可能與其公平競爭。商業(yè)銀行的改革永遠無法實現(xiàn)，更不用談利率市場化了。利率市場化最直接的影響就是加劇銀行業(yè)的競爭，縮減其利潤空間，優(yōu)勝劣汰使個別銀行倒閉是必然的結(jié)果。所以，如果沒有防范措施一定會引發(fā)市場恐慌造成頻繁的擠兌現(xiàn)象。所以說，想要實現(xiàn)利率市場化，就必須先建立存款保險制度。

三、關(guān)于顯性存款保險制度設計的構(gòu)想

目前，中國存款保險制度尚處于設計和論證過程中，筆者認為存款保險制度的建立要堅持這樣幾條原則:(1)要從隱性變?yōu)轱@性;(2)要按照商業(yè)化原則由各金融機構(gòu)出資;(3)要實行限額保險;(4)對各金融機構(gòu)的救助成本要在各收益金融機構(gòu)之間分攤?，F(xiàn)階段可采取存款保險基金的方式運作，靈活運用多種市場化方式對危機銀行進行處置;采取簡化的風險調(diào)整差別費率即將商業(yè)銀行分為國有大行、股份制銀行、城商行和信用社三個層次，分別使用不同的費率區(qū)間。［4］

(一)投保銀行資格。

所有存款類金融機構(gòu)都必須參加保險計劃。包括境內(nèi)國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行等。因涉及母國與東道國制度安排協(xié)調(diào)，暫不包括上述機構(gòu)在國外設立的分支機構(gòu)以及外國銀行在境內(nèi)設立的分支機構(gòu)。［5］

(二)承保限額。

1.全額保護和限額保護。存款保險的保險限額是存款保險制度的重要部分，亦是風險控制的有效手段。理論上來說一般可以分為全額保護(亦稱完全保護)和限額保護(亦稱部分保護)。

全額保護對存款實施完全保護，這種模式就如同我國現(xiàn)行的隱性存款保險制度會帶來嚴重的道德風險問題，受保護的金融機構(gòu)會傾向于從事高風險的經(jīng)營活動，同時存款者對金融機構(gòu)的監(jiān)督也會大大削弱，故而只有極少數(shù)國家曾經(jīng)采用這一模式。

限額保護才是各國存款保險制度的選擇模式，限額模式在現(xiàn)實中有三種選擇模式:第一種是按比例賠償，當銀行或金融機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨倒閉存款，保險機構(gòu)對出口按一定比例計算賠償金額不設最高限額。其典型為德國，按照德國法律規(guī)定，以投保人的銀行或金融機構(gòu)的資本金額為基礎確定的保額，最高賠償限額為其總資產(chǎn)的30%。按比例賠償，這種操作模式比較復雜，且不利于小額存款人利益的保護，故而只有少數(shù)國家采用。

第二種是一種最高限額度內(nèi)的完全保護，即以“單個存款人”為基礎針對單個存款者在某一銀行或整個金融體系中的所有存款，設定的一個最高額，對超過限額的存款不予保護。這種模式操作簡單且保證小額存款人利益，降低存款保險機構(gòu)負擔的風險，為多數(shù)國家青睞。

第三種是按比例有限額的保護，其綜合了前兩者的制度設計，按比例賠付但不能超過設立的最高額。英國即采用此方式。英國對所有存款只按75%進行賠償，但最高限額為1萬英鎊。［6］

2.我國可采取的保護模式。由于我國居民高儲蓄且居民資產(chǎn)以銀行存款為絕對主導的現(xiàn)狀和我國長期實施隱性對存款進行保護的歷史，這從根本上決定我國存款保險的設計宜采用一種新模式:根據(jù)國情設立一個最高保護額，對額度內(nèi)的存款實施完全保護，對超過最高限額的存款，采取比例賠付的方法。在其中我們應該注意兩個問題:

第一，最高限額的設置，這個最高限額的制度關(guān)系到有效保護小存款者、防止系統(tǒng)性擠兌和減少道德風險的發(fā)生之間的平衡，故而十分關(guān)鍵。根據(jù)各國的經(jīng)濟發(fā)展水平、居民儲蓄狀況、通脹率、監(jiān)管政策的重點、存款保險制度的完善程度，國際上有兩種標準:(1)根據(jù)國際貨幣基金組織推薦，存款保險限額是人均GDP的2～5倍。(2)確保90%以上的存款人能得到保護。這也是國際上比較主流的看法。目前我國居民儲蓄人口以及地區(qū)分布不均、差距較大，且存款人的風險意識也不強，這兩種選擇都有風險。在制度轉(zhuǎn)變期間，政策制定者需要特別注意公眾的態(tài)度和期望，以保護存款人特別是小額存款人的利益為重。

第二，存款保險的限額是應該根據(jù)金融風險、通貨膨脹、經(jīng)濟水平不斷變化。縱觀各國存款保險制度的歷史，沒有一個國家的存款保險限額是一成不變的。它與一國的金融風險、通貨膨脹、經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，美國在《2005年存款保險改革法》實施之前，其限額是10萬美元，《2005年存款保險改革法》將某些退休金賬戶的限額提高到25萬美元，并規(guī)定從2012年開始根據(jù)物價指數(shù)進行調(diào)整，這表明我國存款保險限額也需要根據(jù)實際情況不斷做出相應的變化。

(三)基金來源和形式。

存款保險基金主要來源于存款保險機構(gòu)繳納的存款保險費。人民銀行可投入一定數(shù)量的初始資金。從投資金融機構(gòu)清算財產(chǎn)中的受償所得也歸于存款保險基金。在開始建立后的一個過渡期內(nèi)，可以建立一個特殊的資金通道籌措資金。

(四)保險機構(gòu)的管理和職能。

美國的存款保險機構(gòu)為聯(lián)邦存款保險公司，而該機構(gòu)除了負責日常的金融業(yè)務之外，還具有監(jiān)督管理職能，包括對投保銀行的檢查監(jiān)督，確保銀行經(jīng)營的安全與穩(wěn)定;對問題銀行的處理，通過對銀行進行分級達到重點監(jiān)控和提出改進管理的具體要求;對破產(chǎn)銀行的處理，第一步就是盡快賠付存款人的被保險存款。

在我國，由于疆域遼闊、人口眾多、地區(qū)差別甚大，同時還存在大量的地方性小金融機構(gòu)，因而，僅僅由中央政府開辦一家全國性的存款保險公司是不夠的。同時還應當讓各省(市、區(qū))政府開設區(qū)域性的存款保險公司。分兩層次設置的主要好處是，體現(xiàn)了地方政府對地方性金融機構(gòu)的風險處理責任，不再純粹依賴中央政府，同時又防止了各省(市、區(qū))間的大鍋飯;通過設置區(qū)域性存款保險公司，賦予省級政府以適度的金融監(jiān)管權(quán)限，這將有助于調(diào)動地方政府的積極性，并增強其責任感。

(五)保險費率。

1.統(tǒng)一費率和差別費率。各個國家的金融機構(gòu)金融發(fā)展程度和風險監(jiān)控能力各不相同，故而在存款保險的保險費率的選擇各不相同。一般來說，理論上將其分為統(tǒng)一費率和差別費率。［7］

統(tǒng)一費率又稱單一費率，是指國家采取了事先設定的固定費率，對所有參保金融機構(gòu)按照設定費率征收保險費用。這種模式許多國家在存款保險設立之初都選擇了這種模式，其典型代表是印度和日本。這是因為這種方式設計簡單制度化極強，相對容易運營和管理，但是這種模式的弊端性顯而易見:它是引發(fā)銀行道德危機和逆向選擇的主要原因。簡而言之，它會扭曲風險激勵機制，使高風險銀行會反而受到存款保險機構(gòu)的支持，而這種支持的資金卻又是穩(wěn)健的優(yōu)質(zhì)銀行所提供，故而不利于存款人利益保護和銀行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展，達不到存款保險制度維護金融安全的目標。

差別費率又稱浮動費率，存款保險機構(gòu)根據(jù)每家存款金融機構(gòu)的信用評級和資本充足率狀等風險情況，根據(jù)變化的實際情況定期調(diào)整的存款保險費標準。這種模式的典型代表是美國(1994年以后)和中國臺灣地區(qū)(1999年以后)?，F(xiàn)階段，美國FDIC根據(jù)投保銀行的資本充足率和監(jiān)管機關(guān)所作的CAMELS評級制度(CAMELS Rating System)國際通用銀行評級制度，按5個等級評定信用評級系統(tǒng)等級從而確定了各國銀行的保險費率。差別費率的優(yōu)點將銀行的投保成本與其風險信用等級相聯(lián)系，一方面使通過高風險投資來提高銀行收益的銀行增加了投保成本，減少銀行的道德風險和逆向選擇的可能;另一方面保險費率是信息披露制度的必要內(nèi)容，面對復雜的專業(yè)金融信息公眾可以直觀地了解銀行的風險信用等級，這樣有利于選擇優(yōu)質(zhì)銀行從而保護存款人利益。同時更是無形中以市場之手要求銀行穩(wěn)健經(jīng)營，自覺維護金融穩(wěn)定。［8］

2.我國可實行的費率制度。從克服存款保險制度的負面效應來看。我國存款保險費率實行差別費率無疑是更優(yōu)選擇。但如上文中提到的實施差別費率需要一個完善的金融信用風險評估制度和設計合理的評估機構(gòu)，運行良好的金融信息披露制度，這些我國都達不到標準。其實無論是美國還是臺灣地區(qū)一開始采用的都是統(tǒng)一費率制度，我國在存款保險設立初期注重客觀條件限制和制度的可操作性。由于統(tǒng)一費率制度的缺陷，我們可以在統(tǒng)一費率制度的基礎上借鑒差別費率的優(yōu)點，設計有層次性的統(tǒng)一費率制度。

目前，中國存款金融機構(gòu)發(fā)展的程度有很大的層次性，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行其信用等級和風險狀況有明顯的等級差別。對不同等級投保金融機構(gòu)實施不同的差別費率，而同一層次的金融機構(gòu)實施相同的統(tǒng)一費率。

這種有層次性的統(tǒng)一費率制度模式一方面符合我國國情需要，設計簡單具有較強的操作性;另一方面避免了由單純的統(tǒng)一費率制度引發(fā)的銀行道德風險和逆向選擇，這是制度建設障礙與制度道德風險的兩難博弈中作出的平衡。這點可以借鑒我國臺灣地區(qū)的“九宮圖”(表1和表2)。

當然，我國在制度建立之初選擇設計有層次性的統(tǒng)一費率制度符合我國現(xiàn)階段的金融客觀條件和發(fā)展需要，并不妨礙我國隨著信用風險評估制度和設計合理的評估機構(gòu)，運行良好金融信息披露制度的發(fā)展完善，逐漸發(fā)展真正意義上的差別費率制度。

(六)存款保險機構(gòu)與其他監(jiān)管部門的合作。

表1 臺灣地區(qū)銀行風險等級分組

表2 臺灣地區(qū)不同組別的保險存款費率

建立中央銀行、銀監(jiān)會、存款保險公司之間既有分工又有合作的運作機制。央行專司貨幣政策的制定和執(zhí)行，并對有流動性困難的銀行體系以最后貸款人的身份補充流動性。銀監(jiān)會負責銀行系統(tǒng)的監(jiān)管職能，并負責作出銀行的市場退出決定。而存款保險公司的職責在于實施銀行的市場退出運作過程。其工作重點在于保護存款人而不是銀行。在于保障銀行的有序退出而不是存續(xù)。當銀行破產(chǎn)清算時，存款保險公司將被銀監(jiān)會指定為接管人，對銀行進行破產(chǎn)處置，并實施一系列處理手段，如收購與接管交易、過渡銀行、不歇業(yè)銀行援助等，使央行和銀監(jiān)會從復雜的處置程序中擺脫出來。

四、結(jié)語

存款保險制度是個非常復雜的體系，但卻很有意義。對于這一問題的研究，既是對存款保險理論的深入學習和理解，也是對中國金融體系的充分了解和把握的過程。在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程當中，有少數(shù)銀行出現(xiàn)經(jīng)營困難最終退出市場，是不可避免的正常經(jīng)濟現(xiàn)象，但若處理不當，金融風險的高度傳染性有可能將個別金融機構(gòu)的風險擴張為系統(tǒng)性風險。存款保險制度的構(gòu)建是一個系統(tǒng)的金融法制工程，它涉及中國的金融制度、法律制度、社會制度的方方面面。由于法律具有滯后性，現(xiàn)行的法律法規(guī)只是在原有經(jīng)濟金融條件下形成的規(guī)范體系，新建立的存款保險制度必然會在一定范圍與現(xiàn)行制度產(chǎn)生較多的沖突。加強存款保險機構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他成員之間的合作、進行金融機構(gòu)的信用文化建設、積極完善商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)公眾的風險意識以及做好相關(guān)法律條款的有效銜接等工作，都是在存款保險制度的構(gòu)建當中需要實施的配套措施。

［1］徐滇慶:《民營銀行200問》，北京大學出版社2012年版。

［2］汪渝:《我國存款保險制度研究》，載于《經(jīng)濟問題》1999年第8期，第39～42頁。

［3］張正平、何廣文:《存款保險制度在全球的最新發(fā)展、運行績效及其啟示》，載于《國際金融研究》2005年第6期，第33～39頁。

［4］蘇寧:《借鑒國際經(jīng)驗，加快建立適合中國國情的存款保險制度》，載于《金融研究》2005年第12期，第1～5頁。

［5］北京大學中國經(jīng)濟研究中心宏觀組:《設計有效的存款保險制度》，載于《金融研究》2003年第11期，第1～16頁。

［6］顏海波:《中國建立存款保險制度所面臨的困境與選擇》，載于《金融研究》2004年第11期，第29～36頁。

［7］李雅楠:《我國存款保險制度的構(gòu)建研究》，北京交通大學，碩士論文，2012年。

［8］王自力:《FDIC經(jīng)驗與我國存款保險制度建設》，載于《金融研究》2006年第3期，第124～130頁。