廣西加快發(fā)展普惠性民辦教育的財政扶持政策思考*

廣西財經(jīng)學(xué)院 劉紅宇

一、普惠性民辦教育機構(gòu)財政扶持目標(biāo)屬性分析

(一)規(guī)模維度。

普惠性的民辦教育財政扶持政策，受益對象應(yīng)該普及到所有有受教育需求的各類群體，從學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等。規(guī)模上與其他教育投入的專項政策相比，更側(cè)重“普及性、普遍性”，政策面向全體社會大眾，特別是對于上學(xué)難、學(xué)校不足的地區(qū)，普惠性民辦教育機構(gòu)要承擔(dān)起促進教育公平、教育均衡發(fā)展的重要職能。

(二)價格維度。

普惠性的民辦教育機構(gòu)財政扶持政策，應(yīng)該從教育供給的價格上體現(xiàn)“惠民”的政策，不應(yīng)高于當(dāng)?shù)赝壨惞k學(xué)校的平均水平，以促進更廣泛的教育普及為定價的基本出發(fā)點。

(三)質(zhì)量維度。

在規(guī)模“普及”、價格“惠民”的前提下，普惠性民辦教育機構(gòu)的教育教學(xué)質(zhì)量應(yīng)得到保障，一方面，確保質(zhì)量把關(guān)要與公辦學(xué)校實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。師資配備、教學(xué)設(shè)施、儀器設(shè)備等軟件、硬件配置應(yīng)不低于公辦學(xué)校的平均水平;另一方面，不應(yīng)該走“貴族式”、“精英式”的教育路線，以提供大眾化的公民教育為主。

二、廣西普惠性民辦教育機構(gòu)財政扶持和全國水平比較

(一)廣西民辦教育機構(gòu)財政扶持和全國水平比較分析。

我國民辦教育經(jīng)費來源的主體有四個:政府、學(xué)校、受教育者和社會群體。在民辦教育經(jīng)費來源四個主體中，政府對民辦教育投入包括:預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(包括教育事業(yè)費撥款、基本建設(shè)撥款和其他撥款)、各級政府征收用于教育的稅費(包括教育費附加、地方教育附加和地方基金)。學(xué)校自身的投入包括:舉辦單位個人投入、事業(yè)收入(剔除學(xué)雜費部分)、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營收益用于教育的經(jīng)費。受教育者的個人投入包括:學(xué)雜費(屬于事業(yè)收入)。社會群體的投入包括:捐贈收入、其他收入(如金融部門的融資等)。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)字顯示(如表1所示)，當(dāng)前廣西民辦教育經(jīng)費來源和我國民辦教育經(jīng)費投入來源結(jié)構(gòu)都不盡合理，學(xué)費收入比重過大，而政府財政投入和社會捐贈的比重過低，民辦學(xué)校自身的投入也不算很大。同時，廣西的政府投入比重顯著低于全國水平，對學(xué)雜費收入依賴程度更大。

2007年廣西民辦教育經(jīng)費投入來源結(jié)構(gòu)中，政府財政投入占比3.86%，低于全國水平4.03%;民辦學(xué)校投入占比為23.58%，高于全國水平21.7%;學(xué)雜費收入占比67.03%，低于全國水平70.83%，說明當(dāng)時民辦教育機構(gòu)的經(jīng)費來源中，民辦學(xué)校本身的出資比重以及其他社會群體的捐資投入比重相對較高，同時民辦學(xué)校的學(xué)生及其家庭的學(xué)雜費負擔(dān)小于全國水平。

但是到2010年，廣西民辦教育的經(jīng)費來源情況出現(xiàn)了變化。一方面，總體水平依然低于全國水平，全國民辦教育經(jīng)費中的政府財政投入比重提高到6.72%，但廣西的該項指標(biāo)僅為5.61%，雖然與2007年的3.86%相比增幅明顯，但與全國水平相比，差距進一步拉大;另一方面，廣西民辦教育的學(xué)雜費快速增長，學(xué)雜費收入占比74.52%，高于全國水平73.29%，同時，較2007年的學(xué)雜費占比提高了7.49個百分點，說明2007～2010年僅3～4個學(xué)年期間，廣西民辦教育機構(gòu)的學(xué)生及其家庭的學(xué)雜費負擔(dān)增加速度高于全國平均水平，不僅在2010年高于全國水平，而且還呈現(xiàn)學(xué)生及其家庭的負擔(dān)增長速度高于政府財政投入速度的趨勢。此外，數(shù)據(jù)顯示2010年廣西民辦教育經(jīng)費來源中的學(xué)校自籌經(jīng)費、社會群體投入經(jīng)費占比均低于2007年水平。

綜上所述，廣西民辦教育經(jīng)費來源主要依靠學(xué)雜費收入，當(dāng)教育成本遞增時，如果學(xué)費占民辦教育經(jīng)費構(gòu)成比重過高，將會導(dǎo)致學(xué)費上升，加重受教育者的經(jīng)濟負擔(dān)。在公立學(xué)校的規(guī)模無法滿足社會需求的同時，民辦教育學(xué)雜費收費過高會導(dǎo)致公民的受教育成本增加，特別是相對于義務(wù)教育而言，不僅不利于義務(wù)教育的普及，還會導(dǎo)致引發(fā)其他社會問題，甚至?xí)绊懮鐣椭C發(fā)展。因此，從促進民辦教育發(fā)展的前提出發(fā)，應(yīng)健全公共財政對民辦教育的扶持政策，民辦教育財政政策的大方向應(yīng)該是:加大政府財政投入，減少學(xué)雜費比例，適當(dāng)調(diào)整民辦教育經(jīng)費的來源結(jié)構(gòu)。

表1 2007年、2010年全國和廣西民辦教育經(jīng)費來源的總體情況 億元

(二)廣西普惠性民辦教育機構(gòu)財政扶持能力分析。

2010年廣西組織的財政收入完成1228.75億元，比上年增長27.1%，農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出增長均高于全區(qū)經(jīng)常性財政收入增長11.9%的幅度。2012年廣西組織的財政收入完成1810.14億元，比上年增長17.4%;公共財政支出為2985.23億元，比上年增長17.3%。農(nóng)業(yè)、教育、科技等支出增長幅度均高于法定增長要求。①廣西財政廳:《廣西財政基本情況(2012)》，廣西人民出版社2013年版。但是，根據(jù)表1所呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)測算，民辦教育從教育總投入獲得的經(jīng)費并不占優(yōu)勢，2007～2010年廣西民辦教育機構(gòu)的政府財政投入的年均增長率為15.1%，低于財政的收支增長速度，也低于同期全國民辦教育機構(gòu)的政府財政投入年均增長率22.2%。如果要在考慮廣西財力的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)與全國民辦教育機構(gòu)的政府財政投入的同步增長，未來5年應(yīng)該增加民辦教育機構(gòu)的財政扶持力度。

三、我國公共財政扶持民辦教育法規(guī)政策的梳理和解讀

制定廣西民辦教育機構(gòu)財政扶持政策，必須對我國現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)、政策進行深入解讀和運用，在充分利用我國現(xiàn)有的財政扶持民辦教育法規(guī)和政策框架下，創(chuàng)造性的設(shè)計適合廣西發(fā)展需求的民辦教育財政扶持政策。

2010年7月，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)，第一次在國家政策性文件中明確提出公共財政對民辦教育的扶持，從而揭開了我國政府扶持民辦教育發(fā)展的新篇章。公共財政扶持民辦教育發(fā)展政策，雖是第一次明確提出，但其法規(guī)基礎(chǔ)卻是由來已久，其發(fā)展脈絡(luò)可以梳理為:

1995年頒布的我國教育的根本大法——《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)對各級政府扶持民辦教育事業(yè)的發(fā)展作出了原則性、指導(dǎo)性的法律規(guī)定?！督逃ā返谖迨龡l規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持。”這也為后來一系列扶持民辦教育發(fā)展的政策和專門法規(guī)的出臺提供了法律依據(jù)。

2002年《民辦教育促進法》第三條明確規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！痹撘?guī)定不僅對民辦教育的性質(zhì)作出了權(quán)威回答，即“民辦教育屬公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，還對國家發(fā)展民辦教育的基本方針作出了法律規(guī)定，即“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”。

此外，《民辦教育促進法》還以“扶持與獎勵”為專章，規(guī)定如何實施對民辦教育的扶持與獎勵政策。值得一提的是，第四十九條規(guī)定:“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費?！痹撘?guī)定是對《教育法》第五十六條規(guī)定的延續(xù)、拓展和超越?！督逃ā返谖迨鶙l只是籠統(tǒng)地對在邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育的機構(gòu)進行專項資金扶持，并未區(qū)分公辦學(xué)校與民辦學(xué)校，也未對扶持的形式作出具體規(guī)定?！睹褶k教育促進法》第四十九條的規(guī)定則克服了這種立法局限，開創(chuàng)了政府在教育領(lǐng)域?qū)嵤┕仓卫淼男滦问剑凑梢再徺I民辦學(xué)校的教育服務(wù)。

為了更好地貫徹落實《民辦教育促進法》，國務(wù)院于2004年制定了專門的行政法規(guī)——《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》對《民辦教育促進法》中的一些規(guī)定進行了必要的補充和細化，使得《民辦教育促進法》在落實過程中更具操作性。與《民辦教育促進法》專章規(guī)定對民辦教育的扶持與獎勵相呼應(yīng)，《條例》也以專章規(guī)定如何落實對民辦教育的扶持與獎勵?！稐l例》第三十八條規(guī)定:“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國務(wù)院財政部門、稅務(wù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政部門制定?！痹摋l規(guī)定是《民辦教育促進法》第四十六條規(guī)定的細化，將國家對民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策以是否要求取得合理回報為據(jù)進行了區(qū)分?！稐l例》第四十條規(guī)定:“在西部地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)舉辦的民辦學(xué)校申請貸款用于學(xué)校自身發(fā)展的，享受國家相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策?！痹摋l規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十八條規(guī)定的細化，明確了國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段支持民辦教育事業(yè)發(fā)展的地區(qū)與貸款用途。《條例》第四十一條規(guī)定:“縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。民辦教育發(fā)展專項資金由財政部門負責(zé)管理，由教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門報同級財政部門批準(zhǔn)后使用?！痹摋l規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十四條規(guī)定的細化和補充。一是考慮各地的地情，規(guī)定縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。二是明確民辦教育發(fā)展專項資金的管理與使用部門，以及使用部門的使用批準(zhǔn)程序?！稐l例》第四十二條規(guī)定:“縣級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嵤┝x務(wù)教育的需要，可以與民辦學(xué)校簽訂協(xié)議，委托其承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)?？h級人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)貙嵤┝x務(wù)教育的公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費。”該規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十九條規(guī)定的細化，明確政府因委托民辦學(xué)校承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)而撥付教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)。①李宜江、張海峰:《公共財政扶持民辦教育發(fā)展的法規(guī)基礎(chǔ)、局限與完善》，載于《復(fù)旦教育論壇》2012年第3期，第72～76頁。

綜上所述，從具體實施來看，上述政策仍然存在不足，例如，對營利性和非營利性民辦學(xué)校缺乏明確的分類資助規(guī)定，使得地方政府對支持民辦教育心存疑慮;又如，目前的規(guī)定過于原則且缺乏操作性，在實際執(zhí)行中缺乏有力的依據(jù);再者，目前的資助力度明顯不足，政策提出了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠、事業(yè)收入稅費減免等方面的間接支持，但直接的財政資助相對較少?；谏鲜龇治觯褶k教育財政投入扶持需要各省區(qū)根據(jù)自己的情況進一步細化，設(shè)計出可操作的政策實施細則。

四、加快發(fā)展廣西普惠性民辦教育的財政扶持政策建議

(一)完善廣西民辦教育分類扶持的體系架構(gòu)和政策設(shè)計。

針對廣西當(dāng)前民辦教育發(fā)展現(xiàn)在及未來5年的發(fā)展趨勢，應(yīng)著手設(shè)計民辦教育的分類扶持機制，扶持的對象包括民辦教育出資者、民辦教育機構(gòu)、民辦教育機構(gòu)的入讀學(xué)生三類，扶持的形式包括:激勵性資金獎補、一般性資金支持、競爭性資金分配。

1.激勵性資金獎補。

(1)政策目標(biāo):激勵社會資金流入教育領(lǐng)域，盤活民間閑散資金。

(2)實施策略:投資新建民辦教育機構(gòu)的個人或組織(不包括捐贈投入)，以具體到位的資金投入總額為本金，由自治區(qū)統(tǒng)籌安排不高于當(dāng)期銀行存款利率的2倍予以一次性啟動資金補助。

2.一般性資金支持。

(1)政策目標(biāo):一是補貼民辦教育機構(gòu)的日常運轉(zhuǎn)，保持經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)中的學(xué)雜費比重不再繼續(xù)增長并力求適度下降;二是補貼入讀民辦學(xué)校的學(xué)生或家庭，鼓勵學(xué)生就近入學(xué)。

(2)實施策略:建成后的民辦教育機構(gòu)由所在地政府予以生均經(jīng)費補助，補助水平應(yīng)達到民辦學(xué)校的學(xué)雜費的實際收費金額不高于當(dāng)?shù)赝壨惞k學(xué)校的平均學(xué)雜費水平，補助金額計算基數(shù)以當(dāng)年在校生總數(shù)為準(zhǔn)，納入地方政府年初預(yù)算安排和年終績效考核。同時，以“教育券”、“課本券”等形式予以學(xué)生或其家庭教育投入補助，補助水平根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦Ц赌芰Α?dāng)?shù)貙W(xué)生入讀民辦學(xué)校的學(xué)雜費負擔(dān)水平為計算依據(jù)。

3.競爭性資金分配。

(1)政策目標(biāo):建立績效撥款機制，對民辦教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量進行監(jiān)督和控制，鼓勵發(fā)展和積極培育優(yōu)質(zhì)民辦教育資源和特色民辦教育機構(gòu)。

(2)實施策略:建立民辦學(xué)校的專項發(fā)展資金，通過競爭性的方式獲取相應(yīng)的資金支持，用以鼓勵民辦教育機構(gòu)差異化發(fā)展，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)民辦教育資源。競爭性資金總額應(yīng)不高于民辦教育機構(gòu)財政扶持總額的10%，確?！捌栈菪浴钡膬?nèi)涵得到具體落實。

(二)建立與銀行存款利率掛鉤的民辦教育投入獎補機制和貸款利率優(yōu)惠政策，激勵民間資金投入教育領(lǐng)域。

1.政策目標(biāo):充分調(diào)動民間資本投資辦學(xué)的積極性，財政扶持與現(xiàn)有的金融體系接軌，提高民辦教育財政投入的效率。

2.具體策略:民間個人或組織投資辦學(xué)的予以啟動獎補，借、貸款辦學(xué)的予以利率優(yōu)惠，在特別貧困的地方、學(xué)校資源特別緊缺的地方辦學(xué)的，3～5年內(nèi)予以免息。

(三)建立民辦教育土地征用和建設(shè)配套等各項稅收減免機制，享受與公辦學(xué)校同樣的優(yōu)惠政策。

1.政策目標(biāo):建立民辦教育機構(gòu)發(fā)展的綠色通道，特別是政府、城建、國土、人事、銀行等多個相關(guān)部門的聯(lián)動配合，確保民辦教育的建設(shè)與發(fā)展得到良好的配套支持。

2.具體策略:由政府組織制定多部門聯(lián)動配合民辦教育發(fā)展的管理辦法和細則，為民辦教育發(fā)展建立“綠色通道”，辦法或細則的落實情況納入相關(guān)部門的年終績效考核。

(四)建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的差異化學(xué)生補助機制，完善民辦教育機構(gòu)學(xué)生獎助學(xué)金補償機制。

1.政策目標(biāo):對入讀民辦教育機構(gòu)的學(xué)生，特別是家庭經(jīng)濟困難學(xué)生予以適當(dāng)補貼，體現(xiàn)“普惠性”民辦教育政策在學(xué)生群體中的具體落實。

2.具體策略:通過“學(xué)雜費占教育成本比重”不超過25%，“學(xué)雜費占當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均收入的比重”不超過30%這兩個指標(biāo)，測算補貼的額度，通過3～5年的努力逐步實現(xiàn)這兩項指標(biāo)與全國平均水平基本持平。

(五)啟動“普惠性民辦教育機構(gòu)師資培訓(xùn)行動計劃”和完善普惠性民辦教育機構(gòu)師資保障機制。

1.政策目標(biāo):全面提升民辦學(xué)校教師素質(zhì)，建立公辦民辦教師相互幫扶流動機制;完善民辦學(xué)校教師待遇保障機制，保障民辦教師隊伍的可持續(xù)發(fā)展。

2.具體策略:一方面，啟動“普惠性民辦教育機構(gòu)師資培訓(xùn)行動計劃”(簡稱“民培計劃”)。通過加強民辦教育機構(gòu)師資的通識培訓(xùn)，用全新的教育理念引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。培訓(xùn)內(nèi)容可分為三部分:一是教學(xué)科研培訓(xùn)，重在加強教師業(yè)務(wù)進修和教學(xué)觀念的轉(zhuǎn)變、理念的提升，使教師確立新的課程觀和教材觀，加快教師的專業(yè)成長，引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。二是民辦教育法規(guī)培訓(xùn)。針對民辦學(xué)校實際，結(jié)合《民辦教育促進法》，對教師進行相關(guān)條例及運行規(guī)則的培訓(xùn)，使教師了解民辦學(xué)校的性質(zhì)、運行機制及教師本人和學(xué)校在責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系，明確民辦教育的基本要求和發(fā)展規(guī)律，更好地適應(yīng)民辦學(xué)校的管理和運作。三是加強管理培訓(xùn)，盡快使教師掌握管理學(xué)生的基本方法。民辦學(xué)校生源素質(zhì)普遍不高，對班主任和初入民辦學(xué)校的教師來說，掌握學(xué)生管理的方法和技巧尤為重要。這方面的培訓(xùn)需要上級主管部門的指導(dǎo)，同時，更要依靠學(xué)校本身的管理資源和經(jīng)驗，依靠學(xué)校相關(guān)職能部門進行定期和不定期的培訓(xùn)。培訓(xùn)的形式上可以靈活多樣，一是可以建立公辦學(xué)校教師和民辦學(xué)校教師的幫扶交流機制;二是可以邀請具有民辦學(xué)校管理經(jīng)驗的專家、教師作有關(guān)民辦學(xué)校常規(guī)事件的處理辦法及應(yīng)對技巧的指導(dǎo)培訓(xùn)，促進教師能更好地駕馭學(xué)生管理工作;三是要加強學(xué)歷及業(yè)務(wù)進修，提高教師專業(yè)文化素質(zhì)。民辦學(xué)校有一個很難解決的問題就是教師的學(xué)歷進修和繼續(xù)教育。解決這個問題的關(guān)鍵還需要政府出面，除監(jiān)督執(zhí)行民辦學(xué)校與教師進修回崗協(xié)議外，政府可以和學(xué)校、教師個人三方面分擔(dān)進修及生活費用，盡力為民辦學(xué)校的教師做好服務(wù)工作。

另一方面，民辦教育機構(gòu)師資保障機制不夠健全，例如有些地方雖制定了保障政策，但監(jiān)督執(zhí)行不力，致使許多民辦學(xué)校教師的職稱一直無法評定，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和人身保險等“三保”政策也得不到落實。亟須完善普惠性民辦教育機構(gòu)師資保障機制(簡稱“民師保障機制”)，確保民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享有同等待遇的機會。

(六)健全地方政府普惠性民辦教育機構(gòu)財政扶持政策的落實監(jiān)督機制和責(zé)任考評機制。

1.政策目標(biāo):確保普惠性民辦教育財政扶持政策的有效落實。

2.具體策略:建立各級政府、教育、城建、國土、人事、銀行等相關(guān)部門的民辦教育扶持政策落實考評機制，納入該部門的績效考評范圍，考評結(jié)果報送當(dāng)?shù)厝舜笸▓髮徍恕?/p>