碳排放權(quán)初始分配公平問題探析

朱玲++徐偉偉

摘 要：排污權(quán)與碳排放權(quán)系包含關(guān)系，對(duì)碳排放權(quán)屬性的定位主要集中在三個(gè)方面，即許可證論、用益物權(quán)論以及環(huán)境權(quán)論。本文通過對(duì)碳排放權(quán)初始分配公平問題的必要性分析，闡明了公平在碳排放權(quán)交易中的價(jià)值，并從加強(qiáng)制度銜接、確定總量目標(biāo)、提高監(jiān)測(cè)技術(shù)等方面對(duì)促進(jìn)我國(guó)碳排放權(quán)初始分配公平問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)；分配公平；分配模式；完善建議

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

排污權(quán)是指企業(yè)或個(gè)人在環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督管理下，依照法定程序按照國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)規(guī)則和行業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)制獲得一定的污染物排放配額，為了企業(yè)的正常生產(chǎn)或個(gè)人的正常生活在不損害其他單位或個(gè)人的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益的前提下向環(huán)境排放適量污染物的權(quán)利。碳排放權(quán)是排污權(quán)的一種具體形式，其針對(duì)的客體是環(huán)境容量——一種歸屬于國(guó)家所有的無(wú)形非靜態(tài)的物。簡(jiǎn)言之，碳排放權(quán)就是排污主體向環(huán)境容量中排放碳這一污染物，并取得一定收益的權(quán)利。碳排放權(quán)與排污權(quán)屬于包含與被包含的關(guān)系，二者在制度上有著一脈相承的淵源：污染物總量控制制度是排放權(quán)初始分配制度實(shí)施的基礎(chǔ)，初始分配的公平是排放權(quán)交易的核心，可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的存在目的和價(jià)值追求。但是，基于溫室氣體這一排放物自身的獨(dú)特性，使得排污權(quán)與碳排放權(quán)之間必然又有些許差異，應(yīng)據(jù)其特殊性制定相適宜的制度。本文主要針對(duì)碳排放權(quán)初始分配公平問題進(jìn)行研究

一、 碳排放權(quán)初始分配概述

（一）碳排放權(quán)法律屬性的厘定

1. 碳排放權(quán)的公權(quán)屬性

碳排放權(quán)是存在于分配主體環(huán)境行政主管部門和接受主體排放者之間的法律關(guān)系，在排放總量控制前提下由環(huán)境行政主管部門按照一定的程序?qū)ι暾?qǐng)主體發(fā)放排污許可證。此種情形下，碳排放權(quán)則帶有濃烈的公權(quán)色彩，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)環(huán)境容量資源的有效配置和行政權(quán)對(duì)碳排放交易市場(chǎng)的直接介入。

2. 碳排放權(quán)的私權(quán)屬性

根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，用益物權(quán)是非所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)他人的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)享有的占有、使用及收益的權(quán)利。用益物權(quán)具有目的用益性、地位獨(dú)立性和客體限制性三個(gè)顯著特點(diǎn)。碳排放權(quán)是排放主體通過國(guó)家行政主管部門的許可而占有一定配額的排放量，對(duì)該環(huán)境容量資源加以利用，從而得到一定經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。由此可見，碳排放權(quán)的私權(quán)屬性主要體現(xiàn)在對(duì)權(quán)利客體——環(huán)境容量的占有、使用和收益方面。

3. 兼具公私權(quán)屬性的碳排放權(quán)

隨著我國(guó)環(huán)境問題的日益凸顯，人類對(duì)自身生存發(fā)展權(quán)利的要求亦日益高漲，環(huán)境權(quán)即在此情形下應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)，人人生而有之。碳排放權(quán)屬于人權(quán)這一范疇，一直以來(lái)被忽視，人類呼吸排出二氧化碳這一生理機(jī)能從根本上決定了碳排放權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。從碳排放權(quán)的“生源地”《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書》這兩個(gè)國(guó)際性文件可知，碳排放權(quán)制度的創(chuàng)立是為了保障權(quán)利人享有健康良好的環(huán)境權(quán)利，使其免受某些主體濫用碳排放權(quán)追求經(jīng)濟(jì)利益而過度排放的侵害。

（二）碳排放權(quán)交易的基本內(nèi)涵

碳排放權(quán)交易作為促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)自愿減排的主要路徑和推動(dòng)低碳市場(chǎng)進(jìn)程的重要手段，被視為可持續(xù)的長(zhǎng)效減排機(jī)制。碳排放權(quán)交易由兩個(gè)階段組成——初始分配階段和交易流轉(zhuǎn)階段。這兩個(gè)階段價(jià)值追求的側(cè)重點(diǎn)有所不同：在初始分配階段，以公平為主要的價(jià)值追求；在交易流轉(zhuǎn)階段，以效益為主導(dǎo)追求價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)地理環(huán)境復(fù)雜，南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)性質(zhì)均存在著不同程度的差異。所以，應(yīng)協(xié)調(diào)可持續(xù)共同發(fā)展的時(shí)代要求，碳排放權(quán)交易中的公平問題尤為突兀。

二、碳排放權(quán)初始分配公平問題研究的必要性

（一）初始分配公平是碳排放權(quán)交易自我完善的內(nèi)在需求

碳交易的特殊性決定了碳交易市場(chǎng)實(shí)屬信用市場(chǎng)，初始分配的正當(dāng)性乃是信用的基本需求。市場(chǎng)運(yùn)行績(jī)效的標(biāo)尺，第一步即是溫室氣體配額分配的公平，分配的公平是扼殺大企業(yè)壟斷市場(chǎng)及操作市場(chǎng)的預(yù)防針。我國(guó)的碳排放交易僅處于初級(jí)階段，不成熟的市場(chǎng)機(jī)制需要政府的引導(dǎo)。市場(chǎng)中不同發(fā)展階段的大、中、小企業(yè)，需要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的配額促其發(fā)展。交易機(jī)制的形成與維持具體包含了三個(gè)子集，獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體能夠達(dá)成一致有效的共識(shí)；必須按照“歷史檔案”原則體現(xiàn)公平；必須建立具有足夠約束力的懲罰機(jī)制。

（二）初始分配公平是保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求

憲法第13條規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。對(duì)企業(yè)來(lái)講配額就是財(cái)產(chǎn)，主管部門不公平的分配就意味著侵犯了企業(yè)合法的私有財(cái)產(chǎn)，損害了其憲法權(quán)利。“國(guó)家拿走他擁有的實(shí)物，還是拿走他擁有的與該實(shí)物價(jià)值對(duì)應(yīng)的貨幣，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自由的影響是一樣的?！鄙鐣?huì)的穩(wěn)定需要兼顧各階層群體的利益，無(wú)償分配的不公平必然損害排污主體之外的其他各種主體的權(quán)益，拍賣分配的不公平必然損害中小企業(yè)的利益，這些損害如若得不到及時(shí)合理的解決，長(zhǎng)期積累，必然激活社會(huì)的不穩(wěn)定因子引起社會(huì)變動(dòng)。

三、初始分配公平的影響因素

（一）初始分配公平應(yīng)當(dāng)兼顧初始分配效率

不公平的交易市場(chǎng)會(huì)損害一部分社會(huì)群體的利益。碳排放權(quán)的效率價(jià)值要求通過合理有效的方式對(duì)初始分配的不公平加以調(diào)整和改變，為排污主體提供一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，使有限的環(huán)境容量得到最大限度的資源配置。碳排放權(quán)對(duì)效率的需求與初始分配的公平不僅相互制約相互影響，而且效率與公平所追求的目標(biāo)一致，都是為了更好的實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益、環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)一。

（二）現(xiàn)行初始分配模式的內(nèi)部缺陷

碳排放權(quán)初始分配應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為環(huán)境行政主管部門在對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)排污主體所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、以往的排放量、排污企業(yè)自身的設(shè)備以及以后的排放量加以考察評(píng)估，并分配合理的配額。

1. 無(wú)償分配模式先天的不足

無(wú)償分配模式，是環(huán)保部門在法定權(quán)限內(nèi)將區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序分配給排污主體的方法。美國(guó)和歐盟的碳排放權(quán)交易制度相對(duì)成熟，實(shí)踐中他們的排放配額絕大部分是免費(fèi)分配給企業(yè)的。

無(wú)償分配模式也是我國(guó)的主要分配方式，但是在實(shí)際運(yùn)行中，暴露出了很多的問題。無(wú)償分配模式使得企業(yè)可以零成本獲利，這無(wú)疑極大地阻礙了企業(yè)節(jié)能減排的積極性，減輕了碳減排的可實(shí)施性，而且這種模式與環(huán)境法基本原則“污染者付費(fèi)原則”相背離，這對(duì)社會(huì)其他公眾的環(huán)境權(quán)益來(lái)說是不公平的。在分配過程中，由于分配機(jī)制的不嚴(yán)密，使得行政權(quán)力的自主擴(kuò)張，行政權(quán)力的濫用和“尋租”現(xiàn)象已屢見不鮮，初始分配的公平性很難得到保證。

2. 有償分配模式面臨的困境

與無(wú)償分配截然不同的是，有償分配體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)原則”。拍賣是有償分配在實(shí)踐中最常用的方式，是“市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為”，碳排放權(quán)的拍賣程序按照尋常物件拍賣程序即可，“標(biāo)準(zhǔn)公開——企業(yè)申請(qǐng)——第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估——聽證——批準(zhǔn)”。但是，由于企業(yè)實(shí)力的懸殊和資金的限制，拍賣很容易損害小企業(yè)的權(quán)益，大企業(yè)憑借自身優(yōu)勢(shì)購(gòu)買配額，以此來(lái)打壓小企業(yè)，使小企業(yè)在碳排放交易市場(chǎng)中難以發(fā)展甚至難以生存。

（三）行政權(quán)介入對(duì)初始分配公平的外部制約

碳排放權(quán)初始分配的不公平，不僅僅是內(nèi)部缺陷造成的，外部的阻力也阻礙了初始分配公平的實(shí)現(xiàn)。初始分配的公平應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)初始分配公平的基本職能為前提。

1. 政府與企業(yè)之間——推行阻力之較量

零成本獲利的無(wú)償分配自然受到企業(yè)的青睞，其推行阻力也較小。有償分配模式給企業(yè)建立了一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，對(duì)社會(huì)其他公眾的環(huán)境權(quán)益負(fù)責(zé)，排污者需要支付相應(yīng)的費(fèi)用才可以對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行占有、使用和收益?；谕顿Y成本的增加，在無(wú)形中企業(yè)排斥該分配方式，較無(wú)償模式而言，極大地增加了政府與企業(yè)之間的摩擦和推行阻力。

2. 政府內(nèi)部之間——實(shí)行成本之衡量

碳排放權(quán)初始分配的標(biāo)準(zhǔn)涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、以往的排放量、排污企業(yè)自身的設(shè)備以及以后的排放量幾個(gè)因素的考慮，這些也是政府在進(jìn)行無(wú)償分配的前期準(zhǔn)備階段要完成的工作。拍賣的順利進(jìn)行，拍賣主體是誰(shuí)？管理機(jī)構(gòu)有哪些職能？其地位如何？拍賣規(guī)則如何細(xì)化？拍賣制度怎樣明確？這些繁瑣而細(xì)致的工作需要政府來(lái)完成。政府成本的加大，對(duì)碳排放權(quán)初始分配的公平性有間接的影響。

四、促進(jìn)我國(guó)碳排放權(quán)初始分配公平的建議

（一）加強(qiáng)法律體系內(nèi)的制度銜接

碳排放權(quán)初始分配與物權(quán)制度、溫室氣體總量控制制度、行政許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及司法救濟(jì)之間有著密不可分的關(guān)系，加強(qiáng)配套制度間的銜接有助于推進(jìn)初始分配的公平。碳排放權(quán)初始分配的對(duì)象是環(huán)境容量，排污主體對(duì)環(huán)境容量的占有、使用和收益體現(xiàn)了碳排放權(quán)與物權(quán)制度的聯(lián)系。溫室氣體總量控制制度是碳排放權(quán)初始分配制度得以運(yùn)行的前提，科學(xué)合理的溫室氣體總量控制目標(biāo)是環(huán)境行政主管部門分配的依據(jù)。環(huán)境行政許可制度是指環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)從事可能造成環(huán)境不良影響活動(dòng)的開發(fā)、建設(shè)或者經(jīng)營(yíng)者提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或者確認(rèn)該申請(qǐng)方從事該種活動(dòng)的法律資格或法律權(quán)利的一系列法律制度。

（二）立法確定排放總量目標(biāo)

溫室氣體總量控制目標(biāo)的確定，可以由上而下縱向而行。國(guó)務(wù)院對(duì)直接隸屬于中央的大型國(guó)企進(jìn)行配額分配，省級(jí)政府環(huán)境主管部門根據(jù)國(guó)家制定的溫室氣體排放總量控制目標(biāo)并結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況和發(fā)展需求，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的排放企業(yè)予以配額分配。配額的分配過程必須貫徹公平原則。溫室氣體總量控制目標(biāo)和分配制度二者的有力結(jié)合，刺激了地方政府和排污企業(yè)之間對(duì)節(jié)能減排的互動(dòng)，亦使得市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置得以充分發(fā)揮。我國(guó)的碳交易試點(diǎn)逐漸建立，對(duì)總量目標(biāo)的設(shè)定是重中之重。

（三）建立碳排放權(quán)交易主體資格審查制度和許可證制度

排污主體是否具有排污資格，根據(jù)申請(qǐng)主體的經(jīng)濟(jì)條件、生產(chǎn)設(shè)備和污染物處理技術(shù)該分得多少的配額，這些問題的解決需要建立碳排放權(quán)交易主體資格審查制度。對(duì)參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)加以限制，如果排污企業(yè)不具有最基礎(chǔ)的技術(shù)設(shè)備、不具備污染物處理水平，應(yīng)責(zé)令其在一定期限內(nèi)進(jìn)行技術(shù)革新或者相應(yīng)的縮減交易規(guī)模。若拒不革新拒不縮減則取消其交易資格，以免造成環(huán)境的污染和破壞。對(duì)從大氣容量的角度來(lái)講，碳排放權(quán)初始分配是國(guó)家對(duì)環(huán)境容量資源的配置?！洞髿馕廴痉乐畏ā分?，對(duì)大氣污染物排放許可做了說明，但是過于簡(jiǎn)單。由于企業(yè)的排放配額是通過行政許可得到的，因此在立法中明確規(guī)定申請(qǐng)主體通過哪些程序獲得，以保證初始分配的公平，保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

（四）確認(rèn)排放實(shí)體排放監(jiān)測(cè)報(bào)告的法律確認(rèn)程序

精準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)是確定排放總量控制目標(biāo)的有力工具，是督促排污主體及時(shí)處理污染物保護(hù)環(huán)境的有效手段。歐盟法律對(duì)排污主體做出了安裝監(jiān)測(cè)設(shè)備的要求。目前，我國(guó)由于受到技術(shù)水平和財(cái)政資金的限制，監(jiān)測(cè)的水平和覆蓋率還比較低，需要鼓勵(lì)監(jiān)測(cè)技術(shù)的開發(fā)、加大對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的財(cái)力支持和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)人員的專業(yè)知識(shí)技能的培訓(xùn)。此外，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)可以大幅度的節(jié)省資金和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)覆蓋面窄的現(xiàn)狀，并且便于環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。所以改進(jìn)傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)方式，大力研發(fā)監(jiān)測(cè)電子產(chǎn)品是完善我國(guó)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)提高環(huán)保部門工作效率的必由之路。精確的監(jiān)測(cè)將排污企業(yè)的排污狀況和政府的執(zhí)法實(shí)況置于一個(gè)透明的環(huán)境下，公眾為了維護(hù)自身生存環(huán)境積極參與其中，對(duì)排污企業(yè)不報(bào)、少報(bào)、虛報(bào)的不法行為予以監(jiān)視，無(wú)疑對(duì)監(jiān)測(cè)的力度起到了催化作用。

（五）建立環(huán)境行政主管部門及其主管人員的責(zé)任追究制度

碳排放權(quán)初始分配主要涉及環(huán)境行政主管部門和排污主體雙方主體，政府對(duì)配額的分配體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)控，為了防止行政權(quán)的濫用，保障市場(chǎng)的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)，需對(duì)主管部門和主管人員加以規(guī)制，以保障弱勢(shì)方排污企業(yè)的權(quán)益。環(huán)境行政制裁措施是保護(hù)公平自由交易和實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)額必要手段。對(duì)行政主體的權(quán)力范圍明確界定，權(quán)限分工明細(xì)分配，主要負(fù)責(zé)人要對(duì)初始分配過程中出現(xiàn)的問題負(fù)責(zé)。作為碳排放權(quán)一級(jí)市場(chǎng)初始分配的分配者，對(duì)于政府部門在分配過程中的違法違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)資源配置的改革十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有明確體現(xiàn)：大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。分配模式根據(jù)地區(qū)、企業(yè)、行業(yè)的不同多元化靈活化，取無(wú)償模式和拍賣模式兩者之長(zhǎng)。在碳交易初期，為了激發(fā)排污企業(yè)的減排積極性，采取無(wú)償分配模式。待交易市場(chǎng)初步形成，針對(duì)對(duì)環(huán)境造成損害嚴(yán)重的排污量大的企業(yè)實(shí)行拍賣或固定價(jià)格出售方式。交易市場(chǎng)成熟后，完全采取公平且高效的有償方式進(jìn)行配額配置。無(wú)論在哪個(gè)階段，公平原則始終是碳排放權(quán)初始分配的必然選擇。

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（本文審稿 武育香）