如何提高基層檢察院公訴部門的辦案效率

葉燈波

摘 要：辦案效率是檢察機(jī)關(guān)在刑事司法實(shí)際中必須注重的價(jià)值目標(biāo)之一，特別是對于當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)公訴部門來說，如何提高辦案效率一直是審查起訴環(huán)節(jié)中困擾承辦人的一大心結(jié)。為此，有必要立足基層檢察機(jī)關(guān)公訴部門的辦案現(xiàn)狀，對制約辦案效率的諸多原因進(jìn)行深刻、務(wù)實(shí)的剖析，以逐步化解影響辦案效率的瓶頸性難題，促進(jìn)公訴工作正常、高效、有序的運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：辦案效率；審批程序；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

從我國檢察機(jī)關(guān)的配置布局來看，約80%的檢察院在基層，從受理刑事案件的數(shù)量而言，約80%的刑事案件基本上由基層檢察院直接受理和審結(jié)。可見，基層檢察院的辦案任務(wù)確實(shí)繁重，責(zé)任相當(dāng)重大。而就當(dāng)前基層檢察院公訴部門的辦案實(shí)際情況來看，案多人少、審批程序繁瑣、辦案能力不足等問題嚴(yán)重制約了公訴辦案效率的正常提高，妨礙了現(xiàn)有司法資源的優(yōu)化配置，也額外增加了辦案人員不必要的工作負(fù)擔(dān)和精神壓力。筆者擬對中部地區(qū)A市B區(qū)檢察院公訴部門的辦案情況予以分析，從中了解制約辦案效率的實(shí)際原因，進(jìn)而提出相應(yīng)的解決措施和可行性建議。

一、數(shù)據(jù)顯示：A市B區(qū)檢察院公訴部門的辦案現(xiàn)狀

目前，B區(qū)檢察院公訴部門有辦案人員6名，其中內(nèi)勤1名，實(shí)際承辦人5名，有3年以上公訴年限的承辦人有3名，35歲以上的承辦人也是3名。應(yīng)該說，辦案力量較為一般。從2012年該部門受理審查起訴的刑事案件來看，去年一共受理356件702人，人均年辦案數(shù)為71件140人，除去法定節(jié)假日及雙休日外，基本上每5天需辦結(jié)一件案件，承辦人每周平均至少2次在提審或者出庭公訴?？h院的情況更是嚴(yán)峻，如A市C縣檢察院公訴科2012年有辦案人員7名，但僅4人有法律職務(wù)，而2012年該部門受理刑事案件數(shù)為418件621人，人均年辦案數(shù)為104件155人。除此之外，公訴科同時(shí)又兼管林檢科、檢察學(xué)會，部分辦案人員在承擔(dān)大量公訴辦案任務(wù)的同時(shí)，還兼負(fù)林業(yè)檢察、檢察學(xué)會的工作。一方面是案件數(shù)量的龐大，另一方面是工作任務(wù)繁雜，這讓本來就較為有限的公訴辦案力量更加捉襟見肘。值得提出的是，上述因素的存在直接牽連到了公訴辦案效率的指數(shù)，造成辦案效率低下，在很大程度上影響了案件審結(jié)的速度，導(dǎo)致案件積壓、審查期限非正常用盡等不良現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

二、直面的問題：公訴部門辦案效率較低的原因剖析

（一）案多人少的矛盾依然突出

公訴部門作為檢察院一個(gè)非常重要的子部門，其力量的強(qiáng)弱直接關(guān)系到整個(gè)檢察工作的順利開展，關(guān)系到正確打擊犯罪和切實(shí)保障人權(quán)的雙重目標(biāo)的有效落實(shí)。因此，加強(qiáng)公訴力量是著力提升檢察職能的必由之路。但從當(dāng)下的實(shí)際辦案情況來看，公訴隊(duì)伍人員在數(shù)量上存在不足，公訴人員后續(xù)力量薄弱與案件增多的矛盾日益凸顯。

如前所述，A市B區(qū)檢察院公訴部門僅有實(shí)際承辦人5名，每名承辦人平均每年辦理案件六、七十起。為了提高辦案效率，防止審查起訴期限的超時(shí)，有的承辦人不得不加班到晚上九、十點(diǎn)。特別是每當(dāng)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行“清網(wǎng)”行動(dòng)期間，受理的案件數(shù)成倍增加，致使承辦人手上未結(jié)的案件數(shù)急劇上升，有時(shí)達(dá)到二十幾件。特別是當(dāng)碰到某些重大、復(fù)雜的案子時(shí)，承辦人更是要加班加點(diǎn)集中處理此案，而無心處理其它較為簡單的案子。如該區(qū)檢察院公訴部門曾受理一起死亡20人、重傷2人的重大責(zé)任事故案，此案涉及的犯罪嫌疑人多達(dá)18人，僅偵查筆錄就有28本卷3319頁，另加上30多本其他隧道施工文件，承辦人花了近半年的時(shí)間才將該案審結(jié)。

（二）內(nèi)部法律文書過于繁雜

在辦案任務(wù)繁重的情況下，公訴部門辦理刑事案件程序較為復(fù)雜，所開法律文書、審批手續(xù)過于繁瑣，各種請示匯報(bào)環(huán)節(jié)比較多，這耗費(fèi)了承辦人大量的時(shí)間和精力，不僅降低了辦案效率，還加重了公訴辦案人員原本繁重的工作量。如B區(qū)檢察院曾辦理的李某等5人販賣毒品一案，從受理案件起到提起公訴時(shí)，共開出法律文書71份（其中內(nèi)部法律文書26份、對外法律文書45份）、審批表11份、內(nèi)部材料28份?？梢?，在每一個(gè)具體的訴訟階段中，就會有相應(yīng)的法律文書需要開具。但并不是每一份法律文書都有實(shí)際的效用，不加思索的開具文書，導(dǎo)致的結(jié)果是訴訟資源的無端浪費(fèi)和司法成本的異常增加。

（三）公訴人員的綜合素質(zhì)不高

近年來，A市B區(qū)檢察院公訴部門骨干力量流失嚴(yán)重，能獨(dú)立勝任重大案件的審查起訴任務(wù)、獨(dú)擋一面的優(yōu)秀公訴人才青黃不接。根據(jù)多年的辦案實(shí)踐，一個(gè)稱職公訴人的培養(yǎng)鍛煉期至少要在三年以上、一個(gè)優(yōu)秀公訴人的培養(yǎng)鍛煉期至少要在五年以上。這兩方面的原因使得近年來公訴隊(duì)伍的整體素質(zhì)并不理想，相當(dāng)一部分公訴人員在某些業(yè)務(wù)能力要求較高的環(huán)節(jié)，比如審核證據(jù)、出庭支持公訴暴露出的水平不高等問題，這都不同程度地降低了公訴案件的效率與質(zhì)量，影響了公訴隊(duì)伍的整體形象。

應(yīng)該來說，公訴年限的長短在一定程度上能夠反映公訴人的理論功底和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。如A市B區(qū)檢察院公訴部門，公訴年限在3年以上的承辦人只有3人，其他承辦人的公訴年限均在1—2年之間。公訴年限較短必然影響承辦人的辦案效率和質(zhì)量，特別是面對重大、復(fù)雜的案件時(shí)，沒有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力是很難在短時(shí)間內(nèi)審結(jié)的，這就不得不延長辦案期限，客觀上導(dǎo)致效率的降低。

（四）簡易程序出庭增加了新的任務(wù)

根據(jù)新《刑事訴訟法》第二百一十條的規(guī)定，對于人民法院適用簡易程序?qū)徖淼墓V案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出庭。刑訴法修改之前，對于簡易程序?qū)徖淼陌讣瑱z察機(jī)關(guān)一般不派員出庭，公訴人的出庭任務(wù)相對少些。新的刑訴法實(shí)施之后，公訴人出庭的頻率明顯提高。從憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的角色定位角度而言，一方面，這一規(guī)定彌補(bǔ)了之前檢察機(jī)關(guān)對法院適用簡易程序?qū)徖戆讣谋O(jiān)督缺失，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對審判程序的訴訟監(jiān)督。但另一方面，簡易程序出庭的常態(tài)化，較大地增加了公訴人的工作量，壓縮了公訴人寶貴的辦案時(shí)間。從B區(qū)檢察院公訴部門的出庭情況來看，每個(gè)公訴人每周至少出庭一次，有時(shí)多達(dá)三、四次。而且，一般出庭會花費(fèi)一個(gè)上午的工作時(shí)間，即使是普通程序簡化審理的案件，也至少需要花費(fèi)一個(gè)小時(shí)。

三、解決路徑：提高公訴部門辦案效率的幾點(diǎn)對策

效率的提升與質(zhì)量的保障都是刑事司法工作追求的價(jià)值目標(biāo)，而效率的提高對于工作任務(wù)繁重的基層檢察院公訴部門來說，具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）配置優(yōu)秀干警加入到公訴隊(duì)伍，強(qiáng)化公訴力量

公訴是檢察機(jī)關(guān)最后也是最為關(guān)鍵的一道關(guān)卡，無論是一般刑事案件還是自偵案件，最終都要到公訴部門處理。如果公訴干警的綜合素質(zhì)不高，不但公安機(jī)關(guān)移送審查的案件質(zhì)量難以保證，而且本院自偵部門辦理的案件質(zhì)量也可能因此受到影響。因此，公訴隊(duì)伍的良性建設(shè)關(guān)系到每一起刑事案件的最終結(jié)果是否符合程序正當(dāng)和實(shí)體公正的基本要求。在具體配置優(yōu)秀公訴干警方面，由于基層院公訴干警的專業(yè)培訓(xùn)較少，保持公訴干警隊(duì)伍的相對穩(wěn)定就顯得尤為重要。從工作需要看，應(yīng)將公訴年限在3年以上的干警重點(diǎn)培養(yǎng)，同時(shí)，從其他部門選擇業(yè)務(wù)水平較高的干警充實(shí)到公訴部門中去。而且，除了公訴干警因提拔或者調(diào)離等特殊原因外，應(yīng)當(dāng)保持優(yōu)秀公訴干警的連續(xù)穩(wěn)定性，以加強(qiáng)公訴整體力量，提高公訴效率。

（二）簡化不必要的法律文書，避免重復(fù)性工作

基層院公訴部門承辦案件的文書過于繁多，重復(fù)性的程序工作沒有多少實(shí)際意義，占用了較多的辦案時(shí)間，這是公訴工作中的一大頑疾。有的公訴干警在裝訂案卷時(shí)都會懷疑：在法庭上代表國家指控犯罪的檢察官，到底是法律的忠實(shí)捍衛(wèi)者還是文書案卷的“案卷奴隸”、“文字工具”？如此繁瑣文書和程序，大部分來自執(zhí)法質(zhì)量考評的規(guī)定和要求。對于有些文書，其實(shí)是可以精簡的，比如：《委托辯護(hù)人告知書》和《犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)告知書》、《換押證》和《監(jiān)所告知書》、《訊問提綱》和《當(dāng)庭訊問提綱》等，由于兩者之間的內(nèi)容相似，可以保留其中的一項(xiàng)即可。又如，根據(jù)《人民檢察院看守所檢察辦法》的相關(guān)規(guī)定，基層院不再派出專門人員駐守看守所，而是統(tǒng)歸市級檢察院駐所，向基層院的監(jiān)所部門告知犯罪嫌疑人羈押情況的文書，也就沒有必要了，只是浪費(fèi)紙張的無用之舉。因此，建議取消向本院監(jiān)所科的羈押期限告知。

（三）規(guī)范執(zhí)法質(zhì)量檢查標(biāo)準(zhǔn)，減少公訴人負(fù)擔(dān)

通常而言，一個(gè)刑事案件在經(jīng)過承辦人審查、科室討論、主管檢察長、檢委會的層層把關(guān)后，在實(shí)體上基本沒有較大問題。因而，在執(zhí)法質(zhì)量檢查過程中，就把檢查的重點(diǎn)放在對案件程序、案卷裝訂上，對案卷的要求非常細(xì)致、全面，承辦人要將大量的精力和時(shí)間花費(fèi)在裝訂案卷上。而且有的執(zhí)法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由評查人自己主觀掌握，這樣就難免出現(xiàn)評查人不同、評查的標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。如：在公安機(jī)關(guān)交納保證金后被取保候?qū)彽陌讣?，檢察院受案后需要進(jìn)行續(xù)保。承辦人已在審查報(bào)告中注明了保證金的交納情況。但在執(zhí)法質(zhì)量檢查時(shí)，評查人卻以“沒有復(fù)印保證金繳款書入檢察卷”為由，扣除5分。甚至有的時(shí)候，審查報(bào)告、審批表等內(nèi)部文書中，出現(xiàn)了極個(gè)別簡化字、錯(cuò)別字，也會成為扣分項(xiàng)目。可以說，開具各類法律文書和應(yīng)對執(zhí)法質(zhì)量檢查已經(jīng)成為公訴工作最頭疼的問題。通過對A市B區(qū)檢察院公訴部門的實(shí)際調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，在審查起訴階段，開具文書、裝訂案卷、審查案件（包括出庭公訴）三者實(shí)際所花費(fèi)的時(shí)間比例是3：3：4。也就是說一個(gè)案件，承辦人有60%的時(shí)間要花在開文書和應(yīng)對案卷檢查上，只有40%的時(shí)間真正花在辦案上，前兩者已經(jīng)嚴(yán)重?cái)D占了短暫而又寶貴的辦案時(shí)間。這樣帶來的負(fù)面影響是令人非常擔(dān)憂的，一方面，案件的質(zhì)量難以得到真正的提高，公訴人沒有時(shí)間進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)探討。另一方面，大量的案件不能在規(guī)定的期限內(nèi)審結(jié)，導(dǎo)致案件積壓。

（四）建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高公訴干警的積極性

根據(jù)具體的績效考核，結(jié)合公訴部門的辦案實(shí)際，可以考慮給予公訴部門在福利待遇上與其他部門相比有所優(yōu)待，解決工作壓力大、辦案積極性不高的難題。具體措施有：1、給公訴部門適當(dāng)?shù)霓k案補(bǔ)貼，每辦結(jié)一件案件年底給予辦案人員一定的補(bǔ)貼；2、給公訴部門適當(dāng)?shù)某鐾パa(bǔ)貼，每辦理一件出庭公訴案件年底給予出庭的公訴人補(bǔ)貼；3、給公訴部門業(yè)務(wù)骨干適當(dāng)?shù)慕蛸N，使他們安心工作在公訴第一線；4、解決公訴部門設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等實(shí)際困難，加強(qiáng)后勤保障。對公訴部門的車輛、電腦、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)等設(shè)備進(jìn)行配備和更新完善，滿足無紙化辦公、網(wǎng)絡(luò)化辦公的需要。

（五）提高執(zhí)法辦案能力，加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)工作

效率的提高需要以辦案能力的加強(qiáng)為后盾，作為肩負(fù)伸張公平正義職責(zé)的公訴人，在仔細(xì)研讀法律條文的同時(shí)，還應(yīng)注重辦案策略，靈活運(yùn)用法律賦予的權(quán)限。比如，對于有些案件中缺少犯罪嫌疑人戶籍資料、前科材料、身份認(rèn)定材料等有關(guān)量刑情節(jié)或程序性問題的證據(jù)，一般可以要求偵查機(jī)關(guān)在審查起訴期限內(nèi)補(bǔ)充移送證據(jù)，而不必將案件退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。這樣有效節(jié)省了辦案時(shí)間，也能促使偵查機(jī)關(guān)積極配合工作。此外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)與偵查監(jiān)督部門、偵查機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)作，發(fā)揮公訴部門提前介入、引導(dǎo)偵查取證的作用。特別是對于重大、復(fù)雜等疑難案件，如果案件符合提前介入條件的，在偵查、批捕階段，偵查機(jī)關(guān)以及偵查監(jiān)督部門務(wù)必積極聯(lián)系公訴部門，公訴部門要指派骨干力量提前介入案件。通過此種方式，可以向偵查機(jī)關(guān)提出在取證過程中應(yīng)注意的問題，以使偵查機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中收集有價(jià)值的證據(jù)，保障案件的證據(jù)質(zhì)量。

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（本文審稿 張孝成）