縣級(jí)學(xué)生資助中心的政府規(guī)制缺陷及其完善

丁立波，張沂紅，李幫義

(1．南京航空航天大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京210016;2．濟(jì)南大學(xué)，山東濟(jì)南250022)

國(guó)家學(xué)生資助政策體系經(jīng)過多年的實(shí)踐運(yùn)行逐步趨向完善，中央政府對(duì)政策的規(guī)制在一定程度上彌補(bǔ)了原有政策體系的不足，對(duì)學(xué)生資助工作的實(shí)踐運(yùn)行產(chǎn)生了重要影響，但任何政策變化都會(huì)在解決舊有問題的同時(shí)產(chǎn)生新的問題。本研究關(guān)注政府對(duì)現(xiàn)有國(guó)家學(xué)生資助政策基層運(yùn)行機(jī)構(gòu)——縣級(jí)學(xué)生資助中心的規(guī)制缺陷，以期在研究層面引起國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)新政中該規(guī)制缺陷的關(guān)注，同時(shí)引起政府重視并及時(shí)探索出臺(tái)相應(yīng)的解決措施。

一、國(guó)家學(xué)生資助政策中的政府規(guī)制

(一)中央政府對(duì)國(guó)家學(xué)生資助政策運(yùn)行機(jī)構(gòu)的規(guī)制

最早的國(guó)家學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)是1999年9月教育部成立的“全國(guó)學(xué)生貸款管理中心”。隨著國(guó)家學(xué)生資助政策體系的進(jìn)一步發(fā)展和完善，“學(xué)生貸款管理中心”的職能已無法滿足國(guó)家學(xué)生資助體系的要求，在此基礎(chǔ)上，2006年“全國(guó)學(xué)生貸款管理中心”更名為“全國(guó)學(xué)生資助管理中心”。由于國(guó)家學(xué)生資助政策的覆蓋面越來越廣，其職能也由最初單純的助學(xué)貸款管理向更加全面的學(xué)生資助職能過渡，因此，成立專門的進(jìn)行學(xué)生資助管理工作的各級(jí)各類機(jī)構(gòu)的必要性越來越迫切。到2007年8月，從中央到地方各級(jí)政府以及各類高校都相繼按照中央政府的要求成立了學(xué)生資助管理中心。作為各級(jí)政府中最基層的學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)——縣級(jí)學(xué)生資助中心——就是在這種背景下成立的。

(二)中央政府對(duì)學(xué)生資助政策運(yùn)行機(jī)構(gòu)的任務(wù)規(guī)制

目前，國(guó)家已經(jīng)構(gòu)建起一個(gè)全方位、立體化的學(xué)生資助體系。從橫向受助學(xué)生覆蓋面來看，覆蓋了從高等教育直至學(xué)前教育所有的教育階段;從縱向上的資助手段以及學(xué)生類別來看——以高等教育為例——涉及到諸如助學(xué)貸款、助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、求職補(bǔ)貼、退役士兵教育資助、基層就業(yè)補(bǔ)貼學(xué)費(fèi)補(bǔ)償和貸款代償，等等。教育部、財(cái)政部2007年14號(hào)文件規(guī)定了各縣級(jí)學(xué)生資助中心具體工作職責(zé)，其中不僅包含了任務(wù)量較大、覆蓋面較廣的生源地信用助學(xué)貸款管理工作中的符合貸款條件學(xué)生名單的確定、貸款需求測(cè)算、預(yù)案編制、助學(xué)貸款申請(qǐng)的初審、催還貸款等，而且還要負(fù)責(zé)本地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金管理、普通高中資助、義務(wù)教育階段資助、學(xué)前教育資助等工作，同時(shí)還要負(fù)責(zé)本地區(qū)國(guó)家學(xué)生資助政策宣傳、咨詢以及中央政府要求、各省級(jí)人民政府部署的其它有關(guān)資助工作。

二、對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心政府規(guī)制缺陷的調(diào)研與分析

(一)縣級(jí)學(xué)生資助中心設(shè)置與運(yùn)行狀況實(shí)證調(diào)研

為了對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心的設(shè)置狀況和運(yùn)行狀況進(jìn)行進(jìn)一步研究，筆者開展了一系列調(diào)研工作。首先對(duì)全國(guó)該群體的人數(shù)進(jìn)行了估算。雖然中央政府對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心沒有提出人數(shù)配備要求，但各省級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際情況通過對(duì)各地資助工作績(jī)效考核、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方式規(guī)定了縣級(jí)學(xué)生資助中心人員配備數(shù)量［1］，筆者參照相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)全國(guó)31個(gè)省份縣級(jí)學(xué)生資助中心專職員工的人數(shù)進(jìn)行了粗略估算①《陜西省縣級(jí)學(xué)生資助管理中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施意見(2012．7．7)》中按照各縣市區(qū)人口規(guī)模做出如下規(guī)定:對(duì)于10～15萬人、10～40萬人、40萬人以上的縣市區(qū)，要求配備的工作人員數(shù)量分別為4、5、6名;《江蘇省縣級(jí)學(xué)生資助管理中心生源地信用助學(xué)貸款工作考核管理辦法》中規(guī)定各縣市區(qū)工作人員配備不少于2名;《山東省縣級(jí)資助管理工作績(jī)效考評(píng)辦法(2012試行)》中要求各縣市區(qū)學(xué)生資助中心工作人員配備不少于2名。，認(rèn)為目前全國(guó)范圍內(nèi)這個(gè)群體的數(shù)量約為6 000～10 000人左右。

其次，本項(xiàng)研究還選取青島地區(qū)除外的山東省135個(gè)縣(市、區(qū))縣級(jí)學(xué)生資助中心員工進(jìn)行了心理契約問卷的編制與測(cè)試。②本文心理契約問卷的形成及相關(guān)測(cè)試數(shù)據(jù)來自于筆者博士學(xué)位論文的前期研究工作。調(diào)查問卷中的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)和崗位性質(zhì)特征如表1所示。

表1 調(diào)查對(duì)象人口統(tǒng)計(jì)學(xué)和崗位性質(zhì)特征(N=183)

(續(xù))

再次，對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心員工群體心理契約初始問卷測(cè)試中關(guān)于工作強(qiáng)度、獎(jiǎng)勵(lì)情況、發(fā)展空間問題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，通過SPSS統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2、表 3、表 4 所示。

(二)縣級(jí)學(xué)生資助中心政府規(guī)制中的問題

1．縣級(jí)資助中心專職人員的比例過低。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前山東省縣級(jí)資助中心工作人員僅有40．4%為正式編制，占總數(shù)的不足一半。

2．縣級(jí)學(xué)生資助中心及其員工承擔(dān)任務(wù)較重。專職配備并不充分的員工隊(duì)伍卻承擔(dān)著包含助學(xué)貸款在內(nèi)的各類資助工作，僅高校和中職院校2011年資助人數(shù)就有5 000余萬人，其中2011年經(jīng)辦的助學(xué)貸款人數(shù)達(dá)170萬名在校學(xué)生。①數(shù)據(jù)來源:《中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告(2007—2011年)》。

3．員工年齡結(jié)構(gòu)不合理，工作年限較長(zhǎng)但從事資助工作時(shí)間較短。由于正式成立縣級(jí)資助機(jī)構(gòu)的年限較短，因此從事資助工作年限短屬于面上的問題。但年齡結(jié)構(gòu)偏大、工作年限較長(zhǎng)等數(shù)據(jù)在一定程度上說明經(jīng)過抽調(diào)產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)經(jīng)過將近六年的運(yùn)行存在新生力量不足問題。

4．員工職稱較高、收入較高。其中中級(jí)以上職稱占68．9%，收入為2 000元以上者占91．8%(中級(jí)職稱在縣級(jí)教育行政部門屬于較高職稱，而收入也屬于較好水平)［1］，說明隊(duì)伍中員工基本處于個(gè)體事業(yè)的穩(wěn)定階段。

表2 縣級(jí)學(xué)生資助中心工作人員工作強(qiáng)度相關(guān)統(tǒng)計(jì)(N=183)

表3 縣級(jí)學(xué)生資助中心工作人員獎(jiǎng)勵(lì)情況相關(guān)統(tǒng)計(jì)(N=183)

表4 縣級(jí)學(xué)生資助中心工作人員發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)統(tǒng)計(jì)(N=183)

(三)政府規(guī)制缺陷形成原因分析

關(guān)于對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心的相關(guān)研究，臧興兵認(rèn)為基層政府對(duì)本地學(xué)生資助機(jī)構(gòu)存在經(jīng)費(fèi)投入不到位甚至沒有經(jīng)費(fèi)、獨(dú)立法人資格“虛擬”、編制配備不足等問題。［5］丁立波分析認(rèn)為政府規(guī)制使得縣級(jí)學(xué)生資助中心員工具有多角色屬性，并存在多委托人下的多任務(wù)管理問題。［1］本文通過實(shí)證調(diào)研對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心的政府規(guī)制存在的問題作如下分析:

1．地方政府政績(jī)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與機(jī)構(gòu)設(shè)置存在矛盾。中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付并由地方政府配套支付助學(xué)金以及助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的措施，是通過地方政府實(shí)現(xiàn)中央政府社會(huì)福利最大化的重要途徑，合理有效地用好資金既能夠造福本地百姓又是地方政府的政績(jī)所在，這是地方政府愿意接受委托的前提。但矛盾在于，接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付并保證政策順利實(shí)施，必須設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)并安排工作人員，這是地方政府實(shí)實(shí)在在的一筆有形支出。表1－4中顯示的專職人員比例過低、員工任務(wù)較重、員工隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)費(fèi)投入不到位、員工發(fā)展空間小、獨(dú)立法人資格“虛擬”等問題，反映了地方政府既需要這個(gè)機(jī)構(gòu)和群體的存在以達(dá)到滿足中央政府要求、爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會(huì)福利最大化目標(biāo)的目的，又存在疲于應(yīng)付上級(jí)要求、但出于現(xiàn)實(shí)條件而不愿或無法滿足機(jī)構(gòu)設(shè)置條件的矛盾心態(tài)。

2．有形的物質(zhì)激勵(lì)措施的缺失和高強(qiáng)度工作任務(wù)安排的矛盾。表2反映出復(fù)雜的委托代理關(guān)系給工作人員帶來的不僅是高強(qiáng)度的工作任務(wù)，而且是屬于“公務(wù)”屬性以外具有典型“經(jīng)濟(jì)”屬性的貸款管理任務(wù)，此時(shí)多委托方物質(zhì)激勵(lì)措施不到位甚至缺失，很難調(diào)動(dòng)其從事并不熟悉的信貸業(yè)務(wù)積極性，即使中央政府在政策規(guī)制中要求經(jīng)辦銀行要對(duì)地方資助機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作獎(jiǎng)勵(lì)，表3的數(shù)據(jù)顯示多數(shù)工作人員并沒有或者不能得到這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)，反映出員工激勵(lì)中存在缺失。

3．無形的精神或晉升激勵(lì)期待的缺失與員工安排合理性的矛盾。資助機(jī)構(gòu)工作人員具有典型的“公務(wù)”人員或事業(yè)單位職員特點(diǎn)，安逸的工作環(huán)境使之容易安于現(xiàn)狀，員工對(duì)精神或者晉升激勵(lì)的重視程度小于物質(zhì)激勵(lì)。調(diào)查顯示(表1):員工年齡偏大、工作年限較長(zhǎng)，大部分工作人員在職稱以及收入上處于個(gè)體事業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定的時(shí)期，對(duì)職稱、職務(wù)的晉升不會(huì)存在過高要求，晉升激勵(lì)措施很難發(fā)揮激勵(lì)作用。另外，表4中對(duì)組織不重視員工發(fā)展空間、個(gè)體發(fā)展空間小等反映從一個(gè)側(cè)面說明政府可能在進(jìn)行人員結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)已經(jīng)考慮到了晉升激勵(lì)會(huì)給政府兌現(xiàn)晉升承諾帶來無形壓力，而本身具有較高職稱、收入穩(wěn)定且較高的這部分員工不會(huì)對(duì)個(gè)人發(fā)展提出過高的要求，由此政府減輕了自身兌現(xiàn)承諾的壓力，是對(duì)以上矛盾的提前處置，但這種安排的激勵(lì)作用過弱，反映出員工激勵(lì)中存在扭曲。

四、縣級(jí)學(xué)生資助中心的政府規(guī)制缺陷的完善措施

1．中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府在政策實(shí)施方面的激勵(lì)與監(jiān)督。完善的國(guó)家學(xué)生資助政策體系從制度上基本保障了“不讓一個(gè)學(xué)生因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”，從地方政府層面幫助解決了因貧富差異造成的教育公平問題，但由于地方政府在執(zhí)行國(guó)家政策過程中存在與中央政府目標(biāo)不完全一致的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此完善的機(jī)制激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制尤為必要。例如，在相關(guān)助學(xué)資金的轉(zhuǎn)移支付中，中央政府應(yīng)設(shè)計(jì)事前激勵(lì)和事后監(jiān)督相結(jié)合的分階段支付機(jī)制。首先是當(dāng)?shù)胤秸虑芭涮踪Y金到位后才能夠得到中央政府部分支付，其次是當(dāng)?shù)胤秸畤?yán)格執(zhí)行了相關(guān)政策之后，才能得到中央政府事后的部分支付。

2．地方政府要制定和實(shí)施有效的縣級(jí)學(xué)生資助中心員工的激勵(lì)措施。根據(jù)對(duì)政府規(guī)制缺陷分析，有形的物質(zhì)激勵(lì)對(duì)具有“公務(wù)”人員身份或事業(yè)單位職員特點(diǎn)的縣級(jí)學(xué)生資助中心員工群體的激勵(lì)作用有限。而機(jī)構(gòu)設(shè)置是否完善會(huì)使員工感覺到部門的重要程度，合理的人員安排會(huì)使員工充滿使命感和神圣感，針對(duì)“公務(wù)”人員的完善的晉升和精神層面的激勵(lì)機(jī)制會(huì)使員工充滿動(dòng)力和積極性。

3．地方政府在助學(xué)貸款管理中嘗試政府雇員制模式。政府雇員是指政府在特定時(shí)期根據(jù)工作的特殊需要，從社會(huì)上雇用的旨在從事政府某些專業(yè)性工作的具有專門技能的人才［6］，由此引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、實(shí)施雇員契約化管理，解決縣級(jí)學(xué)生資助中心的員工角色屬性矛盾。

以上措施僅是對(duì)國(guó)家學(xué)生資助政策政府規(guī)制缺陷進(jìn)行完善的部分思考，問題的提出給出了審視國(guó)家學(xué)生資助政策完善程度的新的視角，其中關(guān)于縣級(jí)學(xué)生資助中心員工激勵(lì)問題則是彌補(bǔ)規(guī)制缺陷的更具體化的研究?jī)?nèi)容，也是需要進(jìn)一步重點(diǎn)關(guān)注的研究方向。

［1］丁立波，李幫義．國(guó)家學(xué)生資助政策規(guī)制下基層資助機(jī)構(gòu)激勵(lì)問題探析［J］．教育教學(xué)論壇，2013，(37):146－147．

［2］傅禮白．國(guó)家公務(wù)員制度概論［M］．濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2004．

［3］鄭鐘炎，程竹松．論公務(wù)員的角色定位和職業(yè)屬性［J］．上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，(2):66 －70．

［4］(英)亞當(dāng)·斯密．國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究(卷下)［M］．郭大力，王亞南，譯．北京:商務(wù)印書館，1972．

［5］臧興兵．生源地助學(xué)貸款可持續(xù)發(fā)展研究［D］．武漢:華中科技大學(xué)，2011．

［6］彭菊生．我國(guó)政府雇員制的模式及其對(duì)策思考［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(6):39 －42．