新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的多中心治理模式研究

田書芹，王東強，牟 芷

(1．西南財經(jīng)大學 公共管理學院，四川成都611302;2．重慶文理學院，重慶永川402160)

黨的十八報告指出:“就業(yè)是民生之本。要引導勞動者轉變就業(yè)觀念，鼓勵多渠道多形式就業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，做好農村轉移勞動力就業(yè)工作。加強職業(yè)技能培訓，提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強就業(yè)穩(wěn)定性?！保?］顯然，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)成為解決就業(yè)問題的政策導向和重要途徑。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力，加快新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進程，不僅可以使新生代農民工帶回資金、技術和先進的管理理念，還可以帶回發(fā)達地區(qū)新的市場經(jīng)營理念和經(jīng)營管理模式，成為現(xiàn)代精神文明的傳播者。通過提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力，不僅有利于解決農村富余勞動力的就業(yè)難的問題，解決留守老人、農村留守兒童等問題，為新農村建設提供必要的人才支持，還有利于農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設的步伐。

提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的多中心治理模式，有以下四個特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調;治理既涉及公共部門，或包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。［2］結合提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的基本原則，本文試圖從政府、新生代農民工、職業(yè)機構培訓、社會組織等不同主體的關聯(lián)性入手，探尋提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的多中心治理模式，并從政策扶持機制、人力資本投入機制、立體化培訓機制、資源整合機制、制度設計角度系統(tǒng)地提出提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的政策建議框架，以期有助于切實保證新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實效性，并為行政決策部門提供合理的政策咨詢和決策參考。

一、健全政府扶持新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系

(一)出臺全方位政策扶持體系

各級地方政府要對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的新生代農民工給予政策扶持，出臺返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務優(yōu)惠政策，使其在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實踐中提升創(chuàng)業(yè)能力。對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的新生代農民工，在場地使用、工商登記、員工招聘等方面積極提供服務。土地行政部門允許新生代農民工通過合法方式，利用閑置土地、林地、村鎮(zhèn)池塘、荒山等場地開展返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。工商行政部門對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工，優(yōu)惠或者免收工商戶登記費，營業(yè)稅起征點可以適當提高;同時對于返鄉(xiāng)農民工申請的創(chuàng)業(yè)項目簡化行政審批程序，提供一站式保姆服務。針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信息不對稱問題，開展“信息大篷車”下鄉(xiāng)活動，利用手機、廣播、電視把創(chuàng)業(yè)信息送到新生代農民工手中，同時提供信息咨詢服務，幫助返鄉(xiāng)農民工分析創(chuàng)業(yè)項目客觀環(huán)境、行業(yè)狀況、風險狀況等，進行創(chuàng)業(yè)指導，幫助其選擇項目。人力資源與社會保障部門為返鄉(xiāng)新生代農民工提供員工招聘方面的幫助和扶持，同時指導其開展員工崗前培訓。譬如，貴州省出臺返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有關優(yōu)惠政策規(guī)定，“凡貴州省居民具有創(chuàng)業(yè)能力、無在辦企業(yè)、實繳貨幣投資達到10萬元以上，并帶動本省戶籍5人以上就業(yè)的，經(jīng)過創(chuàng)業(yè)培訓，具備一定經(jīng)營管理能力的人員可獲得‘3個15萬元’的財政、稅收和金融擔保方面的扶持政策:即在投資者出資達到10萬元，政府給予5萬元補助;15萬元以下的稅收返還獎勵;15萬元以下額度的銀行貸款支持”［3］。

(二)提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策傾斜力度和執(zhí)行力度

一方面，針對返鄉(xiāng)新生代農民工，創(chuàng)設返鄉(xiāng)農民創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)業(yè)基地，對進入創(chuàng)業(yè)園區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的新生代農民工開展相關的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農副產(chǎn)品加工業(yè)項目，提供無償技術服務。另一方面，當?shù)卣浞掷秘斦⒍愂蘸徒鹑诘冉?jīng)濟工具，積極有效地引導和扶助新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。根據(jù)不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展特征、地理位置、自然資源、人文環(huán)境等基本情況，提高新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策傾斜力度。如設立科學合理的稅收體系，參照引進外資企業(yè)的稅收減免政策，實施高于引進外資企業(yè)的優(yōu)惠政策，對新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予一定期限的稅費減免。同時參照農業(yè)稅減免、農業(yè)補貼、出口退稅等辦法，對新生代農民工創(chuàng)業(yè)進行稅收減免、提供財政扶助與補貼，在信貸方面提供必需的擔保以促進其發(fā)展壯大。逐步取消對新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的收費和罰款項目。此外，強化新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置新生代農民工返鄉(xiāng)行政執(zhí)法和服務機構，落實相關財政、稅收和信貸等優(yōu)惠政策，對違反新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的單位和個人要嚴格處罰措施，防止政策變異。

二、統(tǒng)籌新生代農民工人力資本投入

(一)強化新生代農民工個人人力資本投資意識

新生代農民工參加返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的意愿不強烈、收入水平不高、培訓時間不能保障等現(xiàn)實困境影響了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的實效性及其創(chuàng)業(yè)能力的有效提升。因此，除了增加他們收入以外，最主要的是強化個人人力資本投資和經(jīng)營意識。新生代農民工人力資本同樣具有資本的屬性，需要對其進行經(jīng)營，以提高投資的收益率。人力資本經(jīng)營可以將現(xiàn)有人力資源變?yōu)槿肆Y本，提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的核心競爭力，從這個意義上來講，人力資本經(jīng)營是新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力提升的核心。因此，一方面要通過培訓、實踐經(jīng)驗、遷移、保健等方面的投資提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)知識和技能的積累，全面提高新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)，推動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)隊伍全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要積極開展新生代農民工基礎教育、學歷教育、職業(yè)教育、遠程教育、函授教育和成人教育工作，完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基礎知識體系和創(chuàng)業(yè)綜合素質。

(二)建立新生代農民工人力資本統(tǒng)籌投入機制

建立新生代農民工人力資本投入?yún)f(xié)調機構和機制是提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的必由之路和有效手段。在同一地區(qū)，應建立區(qū)域性的新生代農民工人力資本投入聯(lián)盟和公平的人力資本投入競爭機制。另外，就全國而言，加強地區(qū)政府間新生代農民工人力資本投入?yún)f(xié)作也是有必要的。不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間應有一種互通有無的機制和平臺，這就需要更高層級的政府之間建立一種權威性的人力資本投入機制，統(tǒng)籌協(xié)調不同行政區(qū)劃之間、不同政府之間的人力資本投入工作，使每一個政府機構集中地都有自己的優(yōu)勢人力資本提升項目。如培訓方面，“國務院農民工工作聯(lián)席會議負責全國農民工培訓的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調和考核評估，聯(lián)席會議成員單位按照相關政策規(guī)定和各自職責，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和年度計劃，指導各地具體組織實施農民工培訓工作。各地要進一步完善農民工工作協(xié)調機制，充分發(fā)揮人力資源社會保障、發(fā)展改革、教育、科技、財政、住房城鄉(xiāng)建設、農業(yè)、扶貧等有關部門和工會、共青團、婦聯(lián)等組織的作用，相互協(xié)作，共同做好農民工培訓工作。人力資源社會保障部門主要負責向城市非農產(chǎn)業(yè)轉移的農村勞動者技能培訓的政策制定和組織實施;農業(yè)部門主要負責就地就近就業(yè)培訓的政策制定和組織實施;教育部門主要負責農村初、高中畢業(yè)生通過接受中等職業(yè)教育實現(xiàn)帶技能轉移的政策制定和組織實施”［4］。

三、完善職業(yè)機構新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓體系

(一)健全新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓體系

一是加強新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓需求分析。提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力，就必須在培訓需求上作一定調整，由培養(yǎng)熟練技術工人轉為培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)能手，因此要充分利用政府便捷的信息平臺，依托民間社會組織如創(chuàng)業(yè)學會、創(chuàng)業(yè)協(xié)會、創(chuàng)業(yè)中心、創(chuàng)業(yè)基金會，充分發(fā)揮政府與社會中介機構作用，做好深入的市場調查，篩選一批投資少、市場前景好、贏利預期高的培訓項目。二是提高新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓內容的針對性。針對新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集中的領域和行業(yè)進行培訓，提高培訓的專業(yè)化和針對性。同時創(chuàng)業(yè)能力培訓除了重點培訓基礎能力、專業(yè)能力、職業(yè)發(fā)展能力和職業(yè)轉換能力外，還要提升機會識別能力、風險管理能力，尤其是法律法規(guī)理解和運用能力。新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)必須熟悉當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，同時要掌握大量與創(chuàng)業(yè)相關的法律法規(guī)，這就要求培訓機構在規(guī)劃創(chuàng)業(yè)培訓內容的時候，對有創(chuàng)業(yè)能力的返鄉(xiāng)新生代農民工進行創(chuàng)業(yè)法律培訓，提升其法律意識。三是改革返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓方式?！皥猿忠跃蜆I(yè)為導向，強化實際操作技能訓練和職業(yè)素質培養(yǎng)，使他們達到上崗要求或掌握初級以上職業(yè)技能，著力提高培訓后的就業(yè)率，全面實行校企合作，建立創(chuàng)業(yè)見習實習基地，改革培訓課程，創(chuàng)新培訓方法，引導職業(yè)院校、企業(yè)和職業(yè)培訓機構大力開展訂單式培訓、定向培訓、定崗培訓?！保?］四是強化新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓后的使用和就業(yè)工作。推進培訓后考核合格發(fā)給《職業(yè)技能資格證書》，讓新生代農民工，充分享受培訓補貼。應該根據(jù)企業(yè)和個人雙向選擇的原則來保障參培新生代農民工有穩(wěn)定的工作，提高參與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的積極性。

(二)整合新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓資源

面對新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓資源分散局面，一是“要統(tǒng)籌利用各類新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓資源，建立以職業(yè)院校、企業(yè)和各類職業(yè)培訓機構為載體的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓體系，大力開展就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓”［6］;二是健全新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)多渠道資金籌集機制，建立統(tǒng)一的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓資金，實行?？顚Ｓ?，有效管理資金運營，提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力;三是建立統(tǒng)一的新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓協(xié)調機構，采用民營化的方式，引進市場的競爭機制，如實行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓業(yè)務外包、公開招投標等方式，改變單一的由高?；蛘哒鬓k的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓項目的培訓方式，提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的質量和效益，進而提升新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力。

(三)建立企業(yè)參與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓激勵機制

加大新生代農民工參與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)職業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)素質培訓的力度。一方面政府可以對企業(yè)參與新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓項目進行專項撥款和補貼制度，培訓補助的方式也有很多，例如培訓券、報銷部分學費等，加大企業(yè)參與力度，以支持他們參與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的相關工作。政府可以通過立法形式要求企業(yè)根據(jù)市場和企業(yè)的實際崗位需求來確定新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所需要的能力，然后針對創(chuàng)業(yè)勝任力來進行更強的職業(yè)技能培訓，為有創(chuàng)業(yè)意愿的新生代農民工提供免費的創(chuàng)業(yè)培訓，精心制作培訓課程計劃，力求做到培訓方式的創(chuàng)新，使他們充分掌握創(chuàng)業(yè)知識和技能，成功創(chuàng)辦自己的企業(yè)。

四、優(yōu)化新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)社會環(huán)境

(一)推進戶籍制度的改革

城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在影響了新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力的有效提升。因此應通過戶籍制度改革讓新生代農民工享受城鄉(xiāng)統(tǒng)一的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，使其享有一切市民的社會保障和公平的待遇，更重要的是能保證其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓優(yōu)惠政策，積極推進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作。一是要打破城鄉(xiāng)分割，對新生代農民工就業(yè)、教育、培訓、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域現(xiàn)有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標準，按照常住居住地登記戶口，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。二是研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標準，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、養(yǎng)老保障、教育服務、醫(yī)療保障、居民住房等不合理社會管理體制給新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力提升造成了許多的社會不公平，城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務的差距不斷擴大。要從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務體制，實現(xiàn)新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務均等化，必須推進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基本公共服務制度的城鄉(xiāng)一體化。從公平正義和制度建設的角度看，只有大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)業(yè)公共服務體制改革，才能緩解和縮小城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基本公共服務差距;只有建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，才能給新生代農民工平等、完整的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等權利和自由的發(fā)展空間。因此對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的新生代農民工一律在常住居住地即戶籍登記地依照當?shù)貥藴剩惺构竦母黜椈緳嗬?，享受各項公共服務和福利，在選舉權、就業(yè)權、義務教育、技能培訓、臨時性救助、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等方面，享受與城鎮(zhèn)戶籍人口同等待遇。三是新生代農民工戶籍制度改革必須與土地、就業(yè)、計劃生育、教育、社會保障等相關體制改革配套推進。因此，加快戶籍制度改革，統(tǒng)籌新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不對等的政策體系是當前城鄉(xiāng)一體化改革的重要工作。

(二)健全返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新生代農民工社會保障制度設計

一是建立適應返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新生代農民工特點的低交費、低水平、廣覆蓋、可接轉和可持續(xù)的社會保障制度，將新生代農民工全面納入城鎮(zhèn)社會保障體系，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步對城鎮(zhèn)常住外來人口開放，盡快實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)對接和跨區(qū)域接轉。加大與新生代農民工社會保障相關的法律法規(guī)的執(zhí)行力度，按照分類指導、穩(wěn)步推進的原則，逐步解決新生代農民工的社會保障問題。二是建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新生代農民工最低生活保障制度。為激勵他們大膽創(chuàng)業(yè)，在完善農村社會保障制度過程中，可優(yōu)先將因創(chuàng)業(yè)失敗而致貧的新生代農民工納入重點幫扶對象。三是成立新生代農民工創(chuàng)業(yè)互助組織。地方政府農業(yè)技術部門、科技協(xié)會或者農業(yè)科技帶頭人牽頭成立農民工創(chuàng)業(yè)行業(yè)互助組織，讓從事同一行業(yè)的新生代農民工互通信息，互相提供資金、技術幫助，促進行業(yè)自律，降低創(chuàng)業(yè)風險。

(三)優(yōu)化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新生代農民工社會環(huán)境

一是優(yōu)化輿論環(huán)境。要在報紙、雜志、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各類媒體上大張旗鼓地宣傳新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大賽、新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)研討會、新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)咨詢熱線等形式開展多樣化的新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動，營造新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)文化，形成以創(chuàng)業(yè)為榮、以創(chuàng)業(yè)為上的文化輿論導向。特別重視對那些初始創(chuàng)業(yè)的新生代農民工的宣傳，表彰他們艱苦創(chuàng)業(yè)和自強不息的精神，以鼓勵更多的返鄉(xiāng)新生代農民工參與創(chuàng)業(yè)。二是轉變政府職能，優(yōu)化政務環(huán)境。政府職能部門作為政務環(huán)境的重要組成部分，必須轉變職能，真正變管理為服務，各級政府和有關部門應該為新生代農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質服務，服務到戶、服務到廠、服務到農民之中，用優(yōu)質的服務培養(yǎng)農民企業(yè)家。重點轉變輕視草根創(chuàng)業(yè)者的觀念，要明確他們的創(chuàng)業(yè)本身就是對政府、對社會的最大貢獻。政府各職能部門應該主動關心他們、支持他們，傾聽他們的呼聲，為他們解決實際困難。只有這樣，才能營造創(chuàng)業(yè)的氛圍，迸發(fā)創(chuàng)業(yè)的激情，推動全社會形成樂于創(chuàng)業(yè)、競相創(chuàng)業(yè)的良好局面。三是社會治安環(huán)境。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)一般是在所在村鎮(zhèn)，土地、人員、信息、技術和建設需要與當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)協(xié)調，往往會遇到一些麻煩，有些關系需要理順，地方政府和司法機關要多做協(xié)調工作，化解方方面面的矛盾。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］岳春宇．如何理解全球治理理論中的“治理”［J］．河北省社會主義學院學報，2008，(1):85 －86．

［3］陳剛，高云．農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有政策扶持［N］．烏蒙新報，2012－01－16．

［4］國務院辦公廳．國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見(國辦發(fā)〔2010〕11號)［EB/OL］．(2010－01－25)［2013 －09 －10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 －01/25/content_1518915．htm．

［5］國務院．國務院關于加強職業(yè)培訓促進就業(yè)的意見(國發(fā)〔2010〕36號)［EB/OL］．(2010－10－25)［2013－09－10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 － 10/25/content_1729591．htm．

［6］四川省人力資源和社會保障廳．四川省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要［J］．四川勞動保障，2011，(10):35－39．