我國(guó)排污權(quán)交易的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題研究

周 英

（西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益在人們的生活中凸顯出來(lái)，成為世界各國(guó)共同面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題之一。根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定，從2012年開(kāi)始發(fā)展中國(guó)家也要承擔(dān)減排義務(wù)。排污權(quán)有償使用與交易制度起源于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，現(xiàn)已成為許多國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)手段配置、保護(hù)環(huán)境資源的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家運(yùn)用排污權(quán)交易來(lái)治理環(huán)境的實(shí)踐比較豐富，而我國(guó)對(duì)排污權(quán)的認(rèn)識(shí)以及運(yùn)用尚處于探索和嘗試階段。

一、排污權(quán)交易理論基礎(chǔ)和國(guó)外實(shí)踐

（一）排污權(quán)交易理論基礎(chǔ)

排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)可追溯到對(duì)于外部性問(wèn)題的研究，庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中明確提出污染的外部性問(wèn)題，認(rèn)為負(fù)外部性不能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)自行消除，只有依靠國(guó)家或政府采取稅收或補(bǔ)貼等形式，才能將污染成本內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。此種形式的稅在實(shí)踐中被稱為庇古稅。庇古稅自實(shí)施以來(lái)，雖然在促使企業(yè)減少污染物排放和鼓勵(lì)治污技術(shù)進(jìn)步等方面取得了明顯的效果，但其在實(shí)踐中仍存在著一些嚴(yán)重的問(wèn)題。事實(shí)說(shuō)明僅憑政府的行政手段難以有效地治理污染，必須尋求新的突破?？扑乖凇渡鐣?huì)成本問(wèn)題》一文中提出了與庇古完全不同的政策思路，認(rèn)為環(huán)境的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的不明晰是導(dǎo)致政策失靈與市場(chǎng)失靈的根本原因，只要適當(dāng)?shù)卮_定環(huán)境資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，就會(huì)消除外部不經(jīng)濟(jì)性?？扑苟ɡ頌槲覀冎该髁艘粭l通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)的調(diào)節(jié)來(lái)解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的新途徑。受科斯定理的啟發(fā)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯于1968年提出“排污權(quán)”交易的概念；20世紀(jì)70年代初蒙哥馬利應(yīng)用數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)方法證明了排污權(quán)交易體系具有污染控制的效率成本，即實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)最低成本的特征。隨后這一體系逐漸為政府環(huán)境決策機(jī)構(gòu)所采用，而其在國(guó)外的實(shí)踐，也證明了它能通過(guò)較低的投入產(chǎn)生較高的環(huán)境效益，所以各種形式的排污權(quán)交易在更廣泛的區(qū)域內(nèi)得到了推廣和應(yīng)用?，F(xiàn)已成為許多國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)手段配置、保護(hù)環(huán)境資源的重要經(jīng)濟(jì)政策之一。

（二）國(guó)外實(shí)踐

美國(guó)是大氣和水污染物排污交易制度的發(fā)源地。1976年，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局開(kāi)始將排污權(quán)交易理論應(yīng)用于大氣污染及河流污染源管理。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局1979年提出了《清潔生產(chǎn)法》修正案包括“泡泡政策”和“排污交易”等制度，1990年美國(guó)修改《清潔空氣法》時(shí)將排污權(quán)交易在法律上制度化，從而建立起一種利用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問(wèn)題的有效方法，除美國(guó)以外，排污權(quán)交易目前還只是在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，如德國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)等開(kāi)展了實(shí)踐。德國(guó)、加拿大、英國(guó)都不同程度地借鑒了美國(guó)的排污權(quán)交易制度。如加拿大為了控制酸雨問(wèn)題和削減臭氧層消耗物質(zhì)推行了S02、NOx貿(mào)易。澳大利亞等國(guó)還在流域管理方面開(kāi)展了水污染物排污交易?？傮w來(lái)看，排污權(quán)交易制度已成為一些發(fā)達(dá)國(guó)家控制污染物排放的重要措施。

二、我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易基本模式

1.排污權(quán)有償使用。排污權(quán)有償使用是指在總量控制的前提下，排污單位以有償?shù)姆绞将@得初始排放指標(biāo)的行為，按照“環(huán)境容量是稀缺資源，環(huán)境資源占用有價(jià)”的理念，建立起反映環(huán)境資源價(jià)值的一級(jí)市場(chǎng)。排污權(quán)有償使用的一級(jí)市場(chǎng)一般指政府與排污者之間的交易。

2.排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指排污單位為落實(shí)總量控制目標(biāo)、降低減排成本或獲取減排效益所進(jìn)行的排放指標(biāo)的交易行為，以提高環(huán)境資源的配置效率為核心，建立起指標(biāo)再分配的二級(jí)市場(chǎng)。排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)一般指企業(yè)之間的交易，交易形式有招標(biāo)、拍賣、以固定價(jià)值出售等。從目前各地試點(diǎn)情況來(lái)看，二級(jí)市場(chǎng)交易暫不活躍。

3.排污權(quán)有償使用和交易基本模式

圖1 排污權(quán)有償使用和交易模式示意

三、我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐的現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析

（一）地域分布

我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始在不同層面上探索排污權(quán)有償使用和交易制度，2007年進(jìn)入試點(diǎn)深化階段，試點(diǎn)工作歷程詳見(jiàn)表1。截止目前，國(guó)家財(cái)政部和環(huán)保部已批復(fù)十個(gè)國(guó)家級(jí)排污權(quán)交易試點(diǎn)省市，分別為江蘇、天津、浙江、湖南、湖北、山西、內(nèi)蒙、重慶、河北、陜西等。同時(shí)，北京、上海、深圳、廣東、福建、黑龍江、遼寧、濰坊等地也已積極自發(fā)開(kāi)展試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)過(guò)半省份已開(kāi)展試點(diǎn)，排污權(quán)有償使用和交易市場(chǎng)的巨大潛力已經(jīng)獲得共識(shí)。

表1 我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作歷程

（二）交易平臺(tái)方面

環(huán)境權(quán)益類交易平臺(tái)的建設(shè)步伐從2007年起逐漸加快。整體上看，各地交易所按業(yè)務(wù)地域范圍主要分為面向市區(qū)縣范圍（如嘉興市排污指標(biāo)儲(chǔ)備交易中心、昆明環(huán)境能源交易所）、面向全省/直轄市范圍（如湖南省環(huán)境資源交易所、湖北環(huán)境資源交易所、陜西省環(huán)境權(quán)交易所）、面向全國(guó)范圍（如天津排污權(quán)交易所、北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所）三類。業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括化學(xué)需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）等主要污染物指標(biāo)或碳排放權(quán)指標(biāo)、以及新能源技術(shù)等。

（三）指標(biāo)價(jià)格方面

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量不同，各地指標(biāo)價(jià)格差異較大。比如，江蘇省污水處理單位COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2 600元/年/噸，湖南省長(zhǎng)沙市COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為210元/年/噸，株洲和湘潭COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為188元/年/噸，相差10倍以上?？傮w來(lái)看：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一、二級(jí)市場(chǎng)指標(biāo)價(jià)格高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；隨著環(huán)境容量日益緊張、“十二五”減排壓力的增加，各地區(qū)一、二級(jí)市場(chǎng)的指標(biāo)價(jià)格整體上均呈上漲趨勢(shì)。陜西省在2011年將SO2價(jià)格由3 600元/噸提高到6 000元/噸；河北省于2012年9月將COD的價(jià)格由原來(lái)的2 500元/噸提高到4 000元/噸、SO2由2 000元 /噸提高到3 000元 /噸。

四、我國(guó)排污權(quán)交易存在的問(wèn)題分析

（一）準(zhǔn)確核定污染物排放總量困難

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放允許量，需要知道每個(gè)企業(yè)排污量是多少，需要建立一套排污指標(biāo)體系和配套的檢測(cè)機(jī)制，這是一項(xiàng)耗資巨大、極其復(fù)雜的基礎(chǔ)性研究工作，需要先進(jìn)的技術(shù)作為支撐才能展開(kāi)。但是目前我國(guó)監(jiān)測(cè)技術(shù)以及管理水平較低、尚存在執(zhí)法不公平的情況下，公平、合理、準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)還很難做到。

（二）法律體系不健全，相關(guān)機(jī)制欠缺

發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明了法律在排污權(quán)交易的重要性。排污權(quán)交易的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到大量的立法工作，從選定污染控制項(xiàng)目、確定污染排放總量、許可證的發(fā)放每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要完善的法律來(lái)做保證。[1]然而，目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)還比較落后，從國(guó)家層面來(lái)看，只形成了防治污染的幾部法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏一套完善的、可操作性強(qiáng)的法律體系來(lái)保障排污權(quán)交易的具體實(shí)施。

（三）排污權(quán)初始分配方法不完善，降低了排污權(quán)交易的公平和效率

在排污權(quán)一級(jí)市場(chǎng)中，新建企業(yè)和現(xiàn)存企業(yè)在排污權(quán)初始分配上有償使用和無(wú)償獲得雙軌制并存，這種不公平性傷害了新企業(yè)有償取得排污權(quán)的積極性；另外作為理性人，排污企業(yè)總是力圖多排污少付費(fèi)盡量降低成本增加利潤(rùn)，由于信息的不對(duì)稱性導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)的排污管理就缺乏效率；甚至有些企業(yè)寧愿對(duì)掌握分配指標(biāo)的環(huán)保部門(mén)進(jìn)行尋租以減少其在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)付出的代價(jià)，這種“灰色交易”進(jìn)一步降低了排污權(quán)交易市場(chǎng)的效率。

（四）排污權(quán)交易市場(chǎng)不活躍

我國(guó)對(duì)排污權(quán)交易理論的研究始于20世紀(jì)80年代末90年代初，真正的實(shí)踐才剛剛起步，很多企業(yè)對(duì)此還相當(dāng)陌生，因此它被社會(huì)普遍認(rèn)同尚需一個(gè)過(guò)程。盡管目前全國(guó)各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但是價(jià)格機(jī)制不完善，政府一手操辦，擬定交易價(jià)格，企業(yè)不能按照自己的意愿進(jìn)行交易，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是一些部門(mén)牽線搭橋形成的一場(chǎng)“秀”。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，市場(chǎng)供求雙方都缺乏。一方面企業(yè)通過(guò)環(huán)境評(píng)估之后，就能輕易從一級(jí)市場(chǎng)（相關(guān)政府部門(mén)）免費(fèi)獲得排污權(quán)指標(biāo)；只要達(dá)標(biāo)排放，排污權(quán)指標(biāo)就不缺乏。不缺乏的東西，就像空氣和陽(yáng)光一樣，就不會(huì)有人花錢(qián)去二級(jí)市場(chǎng)（公共資源交易中心）去購(gòu)買了；另外在政府管制下，由于很多企業(yè)都實(shí)施了節(jié)能減排技術(shù)改造和設(shè)備升級(jí)，污染物排放已經(jīng)可以達(dá)到國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，并且在購(gòu)買設(shè)施方面花了大量的成本，因此它就沒(méi)有動(dòng)力再去排污權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，從而導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)需求不足，另外從供給方面來(lái)看，盡管排污指標(biāo)可以像其他商品一樣在市場(chǎng)上買賣，由于排污權(quán)資產(chǎn)的增值性，很少有企業(yè)愿意把多余的排污權(quán)拿出來(lái)交易，這在某種程度上阻礙了排污權(quán)有償使用綜合效益的更大發(fā)揮。

（五）政府職能錯(cuò)位

在沒(méi)有政府約束的條件下，企業(yè)為了自身的利益最大化，不會(huì)主動(dòng)選擇減排。所以政府應(yīng)該在排污權(quán)交易過(guò)程中發(fā)揮重要的作用，政府不能無(wú)所作為，又不能過(guò)度干預(yù)。但是目前我國(guó)排污權(quán)交易過(guò)程中，由于市場(chǎng)不完善，行政力量依然在交易過(guò)程中起到主導(dǎo)和推動(dòng)作用，政府作為推動(dòng)者，經(jīng)常以很多類似命令控制政策替代經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)上的排污交易行為。幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都是由政府的牽頭“速配”完成，從信息的獲取到資格的審查都缺乏市場(chǎng)的力量，管理和監(jiān)督機(jī)制不健全，這導(dǎo)致很多企業(yè)的私下交易、謊報(bào)排污指標(biāo)、非法操縱排污權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格及非法囤積排污權(quán)指標(biāo)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。[2]再加上我國(guó)對(duì)環(huán)境違法者的制裁一般是責(zé)令停工、限期整改、低額罰款對(duì)于大型企業(yè)起不到威懾作用。[3]“違法成本低，守法成本高”是造成這企業(yè)偷排、漏排污染物的主要原因。

五、促進(jìn)我國(guó)排污權(quán)交易發(fā)展的對(duì)策建議

（一）政府方面

1.完善政府宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。轉(zhuǎn)變政府相關(guān)職能，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的有效管理，明確相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)，防止權(quán)利尋租等干擾交易市場(chǎng)健康運(yùn)行的現(xiàn)象出現(xiàn)。建立和完善有效的排污權(quán)監(jiān)督機(jī)制。主要包括登記和總結(jié)制度的建立、市場(chǎng)交易秩序的規(guī)范、交易政策體系的建立和完善以及加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。

2.完善立法，解決排污權(quán)領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范缺失問(wèn)題。完善排污權(quán)交易立法，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，解決排污權(quán)交易中的制度瓶頸。在《物權(quán)法》中明確將排污權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，同時(shí)將排污權(quán)列入可以抵押財(cái)產(chǎn)的范圍；在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定總量控制、排污許可證和排污權(quán)交易制度，保證排污權(quán)市場(chǎng)的自由流通。

3.確定合理的初始分配方案，使企業(yè)在公平的環(huán)境下進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。要促進(jìn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，就要改變過(guò)去的那種無(wú)償分配方式，采用有償使用的處理方式，政府根據(jù)實(shí)際情況制定合適的排污許可費(fèi)率或初始分配價(jià)格。[4]

（二）建立排污權(quán)準(zhǔn)市場(chǎng)化交易機(jī)制

排污權(quán)交易以市場(chǎng)為依托，完善的市場(chǎng)機(jī)制才能使交易順利進(jìn)行。排污權(quán)交易主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過(guò)程和監(jiān)督執(zhí)法，這四個(gè)環(huán)節(jié)離不開(kāi)政府和市場(chǎng)的共同作用，但是在具體實(shí)施過(guò)程中，一定要平衡政府與市場(chǎng)二者的力量，協(xié)調(diào)好管制、收費(fèi)/稅與排污權(quán)交易三種排污控制方法上的沖突，否則就會(huì)產(chǎn)生行政手段過(guò)于擠壓市場(chǎng)空間的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)階段排污權(quán)交易應(yīng)體現(xiàn)政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”運(yùn)作模式，政府是排污權(quán)交易的市場(chǎng)組織者、規(guī)則制定者和交易監(jiān)督者。因此，需要建立排污權(quán)銀行的資格審查制度，明確交易實(shí)施規(guī)則（包括明確交易對(duì)象、交易地域、交易主體、交易調(diào)控措施等），建立相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、管理和違約處罰及公示制度等。另一方面應(yīng)進(jìn)一步建立完善市場(chǎng)化的排污權(quán)交易機(jī)制，完善排污權(quán)交易市場(chǎng)的信息披露、詢價(jià)、磋商和結(jié)算功能，完善價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低交易成本，活躍排污權(quán)交易市場(chǎng)，使市場(chǎng)機(jī)制能夠在排污權(quán)交易的具體過(guò)程發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（三）加快相關(guān)交易網(wǎng)絡(luò)和交易平臺(tái)建設(shè)，降低交易成本

應(yīng)借鑒國(guó)際上的碳交易機(jī)制，進(jìn)一步研究探索排污權(quán)交易制度和發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)引進(jìn)成熟交易平臺(tái)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與建設(shè)等方法，加快相關(guān)交易網(wǎng)絡(luò)和交易平臺(tái)建設(shè)。

[1]鮑英超.排污權(quán)交易制度在我國(guó)實(shí)踐中存在的問(wèn)題研究[J].新經(jīng)濟(jì)，2013（20）.

[2]苗妙.我國(guó)排污權(quán)交易法制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013（10）.

[3]王曉冬.排污權(quán)交易制度的國(guó)際比較與借鑒[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2009（2）.

[4]巖盛蘭.我國(guó)排污權(quán)交易中的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2011（3）.