預(yù)算制度改革就是要為政府花錢“立規(guī)矩”

●馮俏彬

預(yù)算制度改革就是要為政府花錢“立規(guī)矩”

●馮俏彬

美國公共預(yù)算學(xué)家科伊指出，公共預(yù)算的核心命題是：如何決定給A而不是B項(xiàng)目X美元？在這短短的一個(gè)句子中，至少蘊(yùn)含了兩層意思，一是公共資金到底給A還是B？這是從政治層面看預(yù)算；二是給多少？這是從技術(shù)層面看預(yù)算。在筆者看來，這是迄今為止對(duì)于預(yù)算最精辟的概括。所有時(shí)代和所有形式的預(yù)算，無不在回答這個(gè)問題。

從理論以及發(fā)達(dá)國家公共預(yù)算的實(shí)踐上講，預(yù)算主要有三大功能：一是控制，即通過控制資金的使用方向保證公共資金不被浪費(fèi)，這是公共預(yù)算最基本、也是最重要的功能；二是管理，即通過改善資金使用方式，提高政府運(yùn)行的整體績效；三是計(jì)劃，即公共資金的使用必須服務(wù)于中長期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然，近期政策目標(biāo)也不可脫離預(yù)算資源的現(xiàn)實(shí)約束。對(duì)于任何一個(gè)時(shí)期、任何一個(gè)國家而言，預(yù)算這三大功能都是同時(shí)存在的，但在不同國家、不同時(shí)期，這三大功能是各有所側(cè)重的。簡言之，預(yù)算越初級(jí)，其功能越傾向于控制一端；預(yù)算越發(fā)達(dá)，其功能越傾向于計(jì)劃一端。

以此比對(duì)我國預(yù)算的實(shí)際情況，可以清楚地看出，當(dāng)前我國預(yù)算仍然是以控制為主要導(dǎo)向的，即使近年來績效預(yù)算有所起步，跨年度預(yù)算提上議事日程，也不能改變這一控制導(dǎo)向。之所以如此，主要還是基于我國預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)情況。

國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確指出，當(dāng)前我國的預(yù)算工作中主要存在以下問題：一是管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立；二是預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；三是預(yù)算約束力不夠，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；四是財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高；五是預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)；六是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？梢钥闯?，以上六條中有四條，都是“劍”指預(yù)算管理中“控制”不到位的問題。

這種情況的發(fā)生有多種原因。第一，我國預(yù)算的歷史還不長，即使追溯到“預(yù)算”這個(gè)詞第一次進(jìn)入中國之時(shí)，也不過是上個(gè)世紀(jì)初期；如果僅從建國以來的情況看，我國直到1995年才有了第一部《預(yù)算法》，至今不過二十年。第二，長期以來，我國預(yù)算管理的重點(diǎn)主要集中在如何為國家建設(shè)籌集足夠的財(cái)政收入上面，對(duì)支出方面的管理則相對(duì)較弱，直到1998年以后才有所改觀。第三，也是更重要的，我國對(duì)比預(yù)算資金如何使用的公共決策機(jī)制還很不健全，如何分配資金、如何使用資金、資金使用效果如何，在很大程度上是一個(gè)政府內(nèi)部管理的問題，而遠(yuǎn)不是一個(gè)公共話題。正是因?yàn)槿绱?，才給一些部門、一些官員隨意使用財(cái)政資金提供了空間，以致引發(fā)社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。同時(shí)也使得預(yù)算制度自身的變革缺乏足夠的外界壓力，現(xiàn)行預(yù)算制度跟不上形勢發(fā)展的需要。

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將財(cái)政提高到 “國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”的高度，這是明察古今中外歷史興替、政權(quán)更迭的高屋建瓴之舉。實(shí)踐層面上，新一屆黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就任以來一直勁吹反腐風(fēng)暴、高舉“八條”，致力于營造“不敢腐、不能腐、不想腐”的從政氛圍。在這種情況下，完善以控制為主要導(dǎo)向的預(yù)算制度，正在成為所有使用公共資金的部門、人員“不能腐”的行為守則。

筆者認(rèn)為，作為“花錢守則”的預(yù)算制度，要真正控制住一些部門、一些人員在公共資金花費(fèi)上的貪腐和浪費(fèi)，預(yù)算管理制度本身應(yīng)當(dāng)做到以下六個(gè)方面：

一是全面。即不留死角，將政府的所有收入和支出都納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算。

二是標(biāo)準(zhǔn)。這里有兩層意思，一方面財(cái)政部門在分配資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，盡量將預(yù)算資金分配中的隨意性、自由裁量權(quán)降到最低；另一方面各個(gè)部門在申請、使用預(yù)算資金時(shí)，都應(yīng)依據(jù)事先制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

三是公開。除非涉及國家機(jī)密，所有與公共資金分配、使用相關(guān)的信息原則上都應(yīng)當(dāng)公開，大到一級(jí)政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，中到一個(gè)部門的預(yù)決算，小到某一專門經(jīng)費(fèi)的具體信息，均應(yīng)如此。

四是績效。預(yù)算資金不僅講求使用方向正確，而且應(yīng)當(dāng)講求效益。

五是審計(jì)。所有預(yù)算資金的使用結(jié)果都應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)。

六是問責(zé)。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算資金使用不當(dāng)?shù)男袨椋匆?guī)定啟動(dòng)問責(zé)程序。

因此，一個(gè)控制導(dǎo)向的預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)涵蓋從預(yù)算資金申請、使用、監(jiān)督、評(píng)價(jià)到調(diào)整的全過程。以此反觀我國現(xiàn)行的預(yù)算制度，可以明顯觀察到的改革方向是既需要完善、強(qiáng)化前端環(huán)節(jié)，也需要盡快創(chuàng)設(shè)后端環(huán)節(jié)。

就“標(biāo)準(zhǔn)”這一預(yù)算管理中的前端環(huán)節(jié)而論，這些年，財(cái)政部門修訂、完善、出臺(tái)了不少資金分配和使用標(biāo)準(zhǔn)。有些方面進(jìn)步明顯，如基本支出方面，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)早已成為各部門申請預(yù)算的計(jì)算依據(jù)。但有的方面就問題多多，比如占各部門大部分支出的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，事實(shí)上是沒有標(biāo)準(zhǔn)的。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方面，一般轉(zhuǎn)移支付算是有標(biāo)準(zhǔn)（雖然經(jīng)常變動(dòng)），但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就難說有標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)缺乏或標(biāo)準(zhǔn)過時(shí)，已經(jīng)成為預(yù)算資金申請、分配中一個(gè)矛盾最集中的領(lǐng)域，急需改革。去年財(cái)政部發(fā)布了新的《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》，其中在標(biāo)準(zhǔn)方面就多有新意，如將公務(wù)人員出差按職別規(guī)定了不同的住宿標(biāo)準(zhǔn)和交通工具標(biāo)準(zhǔn)，這是比較細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)化工作，而且這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定到中央一級(jí)而不是“一刀切”，這就為各省、各地制定適合本地情況的標(biāo)準(zhǔn)留出了空間。這也是標(biāo)準(zhǔn)制訂過程中值得重視的一個(gè)新思路。當(dāng)然，相比于這一具體、相對(duì)好操作的標(biāo)準(zhǔn)而言，財(cái)政資金分配、使用中廣闊無邊而且極其復(fù)雜、艱難的各類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，還有待投入巨大的精力填補(bǔ)“標(biāo)準(zhǔn)”空白。

再說“績效”這一預(yù)算管理的后端環(huán)節(jié)。近年來，我國在財(cái)政績效管理方面有所加強(qiáng)，但是與全面、深化、精細(xì)的績效管理相比，這方面的空間、差距十分巨大。在很大的程度上講，從合規(guī)性管理到績效管理，相當(dāng)于是“從走獸到飛禽的變化，非有痛苦的過程而不能得”（黃仁宇語）。因?yàn)檎嬲目冃Ч芾?，是與管理上的充分授權(quán)以及與之相適應(yīng)的績效審計(jì)、績效問責(zé)等機(jī)制緊密聯(lián)系在一起的。也就是說，如果要追求真正意義上的績效，就必須賦予有關(guān)部門、有關(guān)人員隨機(jī)應(yīng)變，甚至改變原有資金用途的權(quán)力。而這與我國主要以控制為導(dǎo)向的預(yù)算管理是有內(nèi)在沖突的。當(dāng)然這只是一個(gè)“績效”程度的問題，并不妨礙當(dāng)前在控制型預(yù)算中同時(shí)導(dǎo)入對(duì)資金績效的追求。

財(cái)政審計(jì)作為預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，要真正發(fā)揮作用，有賴于以上各個(gè)管理環(huán)節(jié)的相互支持。以合規(guī)性審計(jì)為例，實(shí)施審計(jì)首先要有“規(guī)”才能審，這就是前文所說的“標(biāo)準(zhǔn)”。如果要轉(zhuǎn)向績效審計(jì)，更要依靠對(duì)績效的詳細(xì)定義。

“預(yù)算是和平時(shí)期對(duì)于政府的非暴力控制”。要控制住公共資金花費(fèi)中的種種不當(dāng)傾向，要切實(shí)發(fā)揮財(cái)政審計(jì)在其中的作用，首先要回到建立健全預(yù)算制度的基本軌道上來。鑒于我國現(xiàn)實(shí)的管理基礎(chǔ)，當(dāng)前預(yù)算改革確是任重道遠(yuǎn)，任務(wù)艱難復(fù)雜。但無論如何，為政府花錢“立規(guī)矩”、定標(biāo)準(zhǔn)，并同時(shí)推進(jìn)公開、績效、審計(jì)、問責(zé)等后端環(huán)節(jié)，已成不可阻擋之勢。也唯有如此，財(cái)政改革方有望不負(fù)“國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”的重任，真正成為國家治理的重器?！?/p>

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）