國土全覆蓋城市群與城鎮(zhèn)體系理論

◎ 王 廉

國土全覆蓋城市群與城鎮(zhèn)體系理論

◎ 王 廉

中國城市群與城鎮(zhèn)體系的劃分建設(shè)，是繼沿海改革開放、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起之后的第三次全域國土立體改革開放。城市規(guī)模之爭與城市病治理一直邊走邊演繹；城鄉(xiāng)二元與三農(nóng)問題按下葫蘆漂起瓢；在城市群劃分與城鎮(zhèn)體系建設(shè)上，把鄉(xiāng)村當(dāng)成潘多拉的盒子隨處可見。出現(xiàn)上述問題的一個重要原因，是缺乏大理論指導(dǎo)下的系統(tǒng)政策制定。本文提出了中國城市群與城鎮(zhèn)體系劃分建設(shè)方法、標(biāo)準(zhǔn)、政策配置等國土全域覆蓋理論，以求城鄉(xiāng)一元政策制定的解。

國土全覆蓋 城市群 城鎮(zhèn)體系 資源配置

一、城鎮(zhèn)化理論與政策問題分析

（一）城鎮(zhèn)化的語境分析

1.什么是城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化不是簡單的人+其他，或只是人的城鎮(zhèn)化，如目前的“32個城市群說”，聲稱涵蓋8億人口，卻“遺忘”了近6億人口與大片國土，顯然不是我們需要的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)包含“五個尊重”與“三大財富”。

五個尊重：每一段歷史都應(yīng)被傳承尊重，每一寸國土都應(yīng)該被尊重，每一個人都應(yīng)當(dāng)被尊重，每一種生物都應(yīng)被尊重，每一份有價值的實物都應(yīng)被尊重。

三大財富：按聯(lián)合國人類可持續(xù)發(fā)展總財富的說法，它包括自然資本、實物資本與人力資源資本“三大財富”，構(gòu)成了人類財富總和。這里有2個概念或理論：城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化是“三大財富”在人類文明傳承中的演進過程，城鎮(zhèn)化率是指人的城鎮(zhèn)化。歷史已經(jīng)證明，如果城鎮(zhèn)化只解釋為人的城鎮(zhèn)化，那么自然界的樹木、草地、動物等可能會被人的欲望烙紅而一直冒著焦糊的青煙。

2.城鎮(zhèn)化的形態(tài)

空間形態(tài)：第一層含義是城市群系國土整治中確立的地緣政治體，根據(jù)中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，可分為一二三級經(jīng)濟區(qū)劃城市群：特大城市群、大城市群、城市群，即一級城市群、二級城市群、三級城市群；第二層含義是城鄉(xiāng)體系?？稍O(shè)置國際大都市、國家中心城市（國際性都市，下同）、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級（以下簡稱“6級城鎮(zhèn)”）。居民點或社區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園2級（以下簡稱“社園2級”。若統(tǒng)稱“8級形態(tài)”，則指“6級城鎮(zhèn)+社園2級”，下同），可不作為城鎮(zhèn)體系的獨立行政級別，但可以作為管理層級對待，并且每一種形態(tài)都應(yīng)給予定位才有相應(yīng)的身份尊嚴(yán)。

產(chǎn)業(yè)形態(tài)：產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間可以8級形態(tài)設(shè)計，進行要素的合理組合。非工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)往慢生活、慢產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。并加快全域國土話語權(quán)或特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品及園區(qū)化打造。信息技術(shù)時代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更表現(xiàn)為加1或減1，乃至加N或減N等。

生態(tài)形態(tài)：每一類空間形態(tài)，都應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃生態(tài)形態(tài)。如區(qū)域性以上大城市，重在綠化率的合理，減少灰霾。而中等城市以下可根據(jù)實際情況發(fā)展環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)。6級城鎮(zhèn)形態(tài)不僅應(yīng)制定綠色GDP考量標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)所處的地理位置、資源稟賦按發(fā)達、次發(fā)達、欠發(fā)達進行設(shè)計。

文化形態(tài)：建筑物的文化表征，標(biāo)志性建筑與各類建筑、臨街與非臨街建筑都應(yīng)設(shè)定形態(tài)表征標(biāo)準(zhǔn)，對中心城區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，也應(yīng)有文化形象規(guī)劃，從而把城鎮(zhèn)打造成各類七彩名片。

路網(wǎng)形態(tài)：可按大路大形態(tài)，小路小形態(tài)。道街巷路分別設(shè)計景觀、景色、景象、風(fēng)景。如大道有較寬綠化帶，街以文化景觀取勝，巷以地方特色文化或現(xiàn)代創(chuàng)意藝術(shù)打造風(fēng)格，路以色彩、綠道、地方文化表征物等突出。

生活形態(tài)：居民生活形態(tài)選擇可從6種方面考慮，即城鎮(zhèn)生活、低碳生活、信息化生活、健康生活、簡潔生活、保障性生活。

（二）主要問題分析

1.思維規(guī)劃問題

規(guī)劃政策問題主要是改變目前的擴張性規(guī)劃為約束性規(guī)劃。鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)與國民，都有權(quán)利：融入城市群的機會、融入城鎮(zhèn)體系的機會、享有城鎮(zhèn)生活質(zhì)量的機會、享有生態(tài)低碳生活的機會、免于貧困和被遺忘的機會。

2.理論研究問題

圖1 城鎮(zhèn)化語境下的三大財富

逆城鎮(zhèn)化：人是一切的主宰

中國需要多少各類城鎮(zhèn)：目前中國有4萬余個鄉(xiāng)級單位，333個地級單位，中小城市與城鎮(zhèn)發(fā)育不良，主要優(yōu)質(zhì)資源均分布在大城市以上。而發(fā)達國家如德國，60%企業(yè)在2萬人口以下城鎮(zhèn)，美國50%以上企業(yè)在3萬人口以下城鎮(zhèn)。中國城市體量增大是權(quán)力大小決定的。如新中國成立60多年來，特大城市如北京可能是一個縮影。其城市總體規(guī)模已增大了50倍。我們需要的是14億人口的城鎮(zhèn)化！也是3.4億耕種18億畝土地的農(nóng)民，2.6億離地農(nóng)民和8000萬失地農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

3.產(chǎn)業(yè)政策問題

一是任何城市群或城鎮(zhèn)體應(yīng)遵循1+N的產(chǎn)業(yè)政策制定規(guī)律，即做熟至少1種以上產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，努力發(fā)展培育N種產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)。同理企業(yè)也一樣。1+N應(yīng)成為城鎮(zhèn)或企業(yè)產(chǎn)品或企業(yè)發(fā)展的市場模型。

二是需加強理順中央政府、地方政府公平發(fā)展機會與機制建設(shè)，審批出來的產(chǎn)能過剩才是可怕的。

三是各類經(jīng)濟體在政策制定語境中，需全面或有針對性地融入全球產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、社會、科教文衛(wèi)、公共服務(wù)等體系之中。

四是霓虹燈下城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)政策在資源配置的公平性需加強，主要是應(yīng)按城市群與城鎮(zhèn)體量進行配置。

五是產(chǎn)業(yè)間的互補性政策應(yīng)在強有力的法律支撐下完善。

（三）城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)問題討論

1.省市區(qū)宜加強討論的問題

一是全覆蓋的城市群劃分建設(shè)應(yīng)以地方文化、地理區(qū)位、地緣政治、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?個基本要素進行規(guī)劃。如廣東及大珠三角有廣府文化、客家文化、潮汕文化、英語文化、拉丁文化等；又如貴州黔中、黔西、黔南、黔北等都有相應(yīng)文化特色，城市群劃分要體現(xiàn)這一特色。

二是城鎮(zhèn)體系建設(shè)主要以地理經(jīng)濟為中心，商流、人流、信息流、金融流、交通流是其成因的基本動力。如今天已發(fā)展到268萬人口的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，已在亙古荒原建成了中等城市石河子，小城市五家渠，北屯、阿拉爾、圖木舒克，175個農(nóng)場團所在地形成了城鎮(zhèn)，2115個連可謂居民點或產(chǎn)業(yè)區(qū)。黑龍江農(nóng)墾亦建成10萬人口城市建三江，幾個萬人以上的城鎮(zhèn)，100余個農(nóng)場居民點，亦形成了三級城鎮(zhèn)。

三是以土地資產(chǎn)評級、給每一個村民當(dāng)有產(chǎn)階級機會，從而區(qū)域二元規(guī)劃改變?yōu)橐辉?guī)劃，關(guān)鍵問題是要把國土資源化、資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。

四是城市正副中心說討論，包括交通正副中心、城市正副中心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)正副中心等，這種“寶塔式”的權(quán)力規(guī)劃，應(yīng)改為扁平的生態(tài)、人居、社會主導(dǎo)的平臺化規(guī)劃。

中國已進入城市社會。城市社會①是公民的社會，不是少數(shù)人的社會，是“全民＋全域＋全國土”的社會，丟下了誰或什么，都不是公民城市社會。

2.國土整治與統(tǒng)籌

陸海統(tǒng)籌：海洋、岸線、灘涂、陸地保護與開發(fā)邊界，細化為底線的約束性規(guī)劃，即依據(jù)資源體量按每1～5、5～10、10～30、30～100、100～500平方千米為一個開發(fā)保護空間形態(tài)（可根據(jù)漁區(qū)、海床、海域生態(tài)區(qū)實際劃定）。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：城與城、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山地與田地、林區(qū)與非林區(qū)、陸地與水域設(shè)置功能與開發(fā)保護邊界底線。即根據(jù)資源稟賦，每1～3、3～5、5～10、10～30、30～100平方千米為一個開發(fā)保護空間形態(tài)。

生態(tài)統(tǒng)籌：景區(qū)、山林開發(fā)保護底線與邊界，按林區(qū)、水系、A級景區(qū)等分類設(shè)置開發(fā)保護空間紅線形態(tài)。

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌：應(yīng)當(dāng)制定不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)。在空間上，把全國劃分為發(fā)達地區(qū)、次發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，并分別降低或提高生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和人口標(biāo)準(zhǔn)。如發(fā)達地區(qū)中等城市標(biāo)準(zhǔn)為30～50萬人，次發(fā)達地區(qū)可為20～40萬人，欠發(fā)達地區(qū)為10～30萬人。以此類推。

3.五宜與五色GDP討論

城市群與城鎮(zhèn)既是經(jīng)濟體，也是社會服務(wù)體要素市場集合。在城鎮(zhèn)化進程中，以“高端服務(wù)業(yè)”②引領(lǐng)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)是一個實用的理念和新話題。無論城鎮(zhèn)體量多大，有2個理論觀點應(yīng)當(dāng)討論：

一是城鎮(zhèn)形態(tài)基本標(biāo)準(zhǔn)：建設(shè)適宜人居住的空間環(huán)境，宜創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，宜適應(yīng)旅行者與居民生活、宜居民與游人養(yǎng)生休閑、宜居民與游客有自豪與快樂感的生活空間。歸納起來即宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)、宜樂的“五宜”城鎮(zhèn)形態(tài)社會標(biāo)準(zhǔn)。

表1 城鎮(zhèn)化進程中主要存在問題

二是實施“五色GDP統(tǒng)計”：即按農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)，分別解為橙色（orange）、白色（white）、紅色（red）、藍色（blue）、綠色（green），相應(yīng)地，特大城市群、大城市群、城市群按“五色GDP”中橙色、綠色比例為3%～10%、5%～10%；5%～15%、10%～15%；10%～20%、15%～30%。六級城鎮(zhèn)經(jīng)濟體，即國際大都市、國家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橙色、綠色GDP占比分別為：2%～10%、5%～8%；5%～10%、8%～15%；10%～20%、10%～18%；10%～15%、10%～20%；10%～20%、15%～25%；20%～25%、20%～30%左右。至于黑色、白色、藍色GPD標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)不同城鎮(zhèn)現(xiàn)狀與潛力進行細分制定政策。

二、全球城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)與資源配置分析

全球城鎮(zhèn)化文明號角從英國工業(yè)革命吹響，尤其是18-19世紀(jì)的工業(yè)革命，發(fā)達國家一鼓作氣大約用了200年完成了使命，在上個世紀(jì)20年代即第一次世界大戰(zhàn)前后基本謝幕，平均比中國早了約100年。有許多寶貴經(jīng)驗和教訓(xùn)。

尊重民族、習(xí)慣、文化、經(jīng)濟地理，以及現(xiàn)有行政區(qū)劃，是城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟體劃分建設(shè)的基本特點。

發(fā)達國家城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)，可以分為3個階段：

1920年前以城市化率——產(chǎn)城一體發(fā)展為基本目標(biāo)，這一階段重點以“自由市場”配置資源為主；

1920～1950年，區(qū)域經(jīng)濟主導(dǎo)城市均衡發(fā)展，城市群與城鎮(zhèn)體系逐步形成，這一階段政府引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有特色；

冷戰(zhàn)～20世紀(jì)末，國土整治使城市群2～3級體系，城鎮(zhèn)3～6級體系基本完善，這一階段政府公共資源配置基本完成。

（一）體系建設(shè)分析

1.全球城市群建設(shè)③

戈特曼的六大城市群說已過去50多年，世界城市經(jīng)濟版圖發(fā)生了巨大變化。

2012年底，全球建置鎮(zhèn)大約50萬個、3萬個左右城市；有各類大小城市群經(jīng)濟體約5000個，中等城市群約千余個，如印度、美國均有幾十個，東盟也有數(shù)十個，這些城市群已有一定規(guī)模，發(fā)育較好，我們必須認(rèn)識它們。在信息技術(shù)城市社會，城市群是一個成長的過程，追求的是地緣政治最大公約數(shù)。即便發(fā)達城市群也不能說都已建成，它們也需要轉(zhuǎn)型升級。

2.各國城市群建設(shè)特點

城市群建設(shè)在發(fā)達國家主要有4種情況：

一是以美國為代表的“都市區(qū)”劃分；

二是以英國為代表的“三級行政區(qū)劃分”；

三是以阿拉伯地區(qū)教區(qū)文化主導(dǎo)的城市群；

四是以中國的行政區(qū)劃和日本為代表的都道府縣劃分方式。

這幾種劃分基本上代表了全球四大文化：英語系以英美為代表，漢語系以日本為代表，阿拉伯語系以大城市+流域——教區(qū)文化組成城市群為代表，拉丁語系以二三級城市群為代表。

3.城鎮(zhèn)體系建設(shè)分析

歐洲的中小國家城鎮(zhèn)體系主要分為4級：國際性城市→大中城市→中小城市→城鎮(zhèn)；大國主要分為5級：即在“國際性城市”之前加上一級“國際大都市”。

拉美大中型國家的城鎮(zhèn)體系基本上分為5級：國際性城市→大城市→中小城市→小城市→城鎮(zhèn)。美國基本上是5級城鎮(zhèn)，如果加上稅源區(qū)，也可稱為6級城鎮(zhèn)。

亞洲國家的城鎮(zhèn)體系，通常為5～6級，如日本東京都為國際大都市，大阪府、京都府為區(qū)際都市，24個港口工業(yè)城市可稱為大城市，其他的市為中小城市，第五六級為町、村，也可稱為“6級城鎮(zhèn)體系”。

4.政策體系設(shè)計

上世紀(jì)70年代以后，許多發(fā)達國家對行政區(qū)進行調(diào)整，其方向是更加完善了城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)的空間標(biāo)準(zhǔn)，以便更合理地配置資源。如1999年英國實施一二三級行政區(qū)劃。上一級行政區(qū)劃與下一級之間經(jīng)濟密切地區(qū)，且有中心城市的，又組成新的“經(jīng)濟區(qū)”或都市區(qū)，即城市群。

歐盟的成員除了主權(quán)國家經(jīng)濟體，還包括了大城市群和城市群——即二三級區(qū)域作為成員加入。以英國為例，全國劃分為倫敦、英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭5個大城市群，這是二級區(qū)域城市群，二級區(qū)域以下是郡。由幾個郡組成的城市群形成3級城市群。如默西郡和其東面的曼徹斯特、南面的切郡、北面的蘭開夏及更北面的康布利亞郡一共5個郡組成西北區(qū)城市群。這個城市群是僅次于倫敦、東米德蘭的第三大城市經(jīng)濟區(qū)。

在城鎮(zhèn)體系層級上，一級城市如倫敦，是國際都市，二級為區(qū)域性都市，如曼徹斯特，三級為利物浦這類城市，四五級則以小城市和小城鎮(zhèn)組成。如默西郡626平方千米、140萬人口，利物浦是全英三級城市，與其行政平級，但實屬利物浦衛(wèi)星城的維拉爾、圣赫倫斯和賽夫騰為四級城市（小城市），周邊更小的城鎮(zhèn)為五級城鎮(zhèn)。

法國1982年通過《權(quán)力下放法案》，22個大區(qū)成為一級行政建制，大區(qū)下設(shè)96個省為二級行政區(qū)劃，平均每個大區(qū)約4.3個省。

表2 全球主要特大城市群分析

表3 部分代表性國家城市群與城鎮(zhèn)體系分析

（二）各國城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟體量分析

1.城市群與城鎮(zhèn)體量及治理結(jié)構(gòu)

美國全國劃分的城市群（都市區(qū)）④有300余個，平均每個3萬平方千米左右；城鎮(zhèn)經(jīng)濟體2000人左右，全國平均每個城鎮(zhèn)約1.5萬人；歐洲城市群以英法意西等主要以幾個大國為標(biāo)桿，由一個特大城市群主導(dǎo)下的多個中小城市群組成。如法國大巴黎城市群上萬平方千米，另有多個小城市群，城鎮(zhèn)經(jīng)濟體300～500人為起點；小國家基本上是以首都為中心的大城市主導(dǎo)的都市圈（城市群）。與歐美不同，亞洲的人口密集，如印度的行政區(qū)劃按語系、地理和習(xí)慣分為27個邦，6個中央直轄區(qū)，約120余個城市群（組團），其中百萬人口以上城市群約50個，千萬人口的也有近10個。

進一步分析我們知道，美式城市群以國土全覆蓋劃分為都市區(qū)。美國國土同中國相差無幾。只有國土全覆蓋，才能彰顯國家體制的公平。美國的城市群經(jīng)濟體劃分為：300個左右城市群經(jīng)濟體、5萬余個城鎮(zhèn)體（3137個縣、19200市、稅源區(qū)3萬余個），是一級國家中心城市（國際大都市）＋二級國家中心城市（國際性都市）＋大城市＋中小城市＋城鎮(zhèn)+稅源區(qū)，實際上是5～6級城鎮(zhèn)體系。

日本城市群實際上分為北海道（首府札幌200余萬人口）、本州島北（仙臺為首位城市，過百萬人口）、本州島中即大東京（東京、橫濱為2大名城）、名古屋、本州島南（京都、大阪、神戶、廣島為名城）、九州島、四國島7個大城市群。

相應(yīng)地，各國政府在行政區(qū)劃之外，處置城鄉(xiāng)二元的方式，也有多種形式，但有一點是共同的：城鄉(xiāng)全覆蓋。其經(jīng)濟體劃分建設(shè)均體現(xiàn)了民族或區(qū)域文化沉淀的特色⑥。

2.相關(guān)國際視野與生態(tài)承載能力

區(qū)域發(fā)展不平衡在發(fā)達國家也是“國際病”。美國西北部、法國山區(qū)、意大利北部山區(qū)等，都存在較為嚴(yán)重的貧富差別，城市的貧民區(qū)也比比皆是。特別是在以歐美為師中要注意到：發(fā)達國家城鎮(zhèn)化政策也不是什么都好，“不靠譜”的東西也不少。如為照顧所謂民意，美國有的鎮(zhèn)選狗當(dāng)鎮(zhèn)長，幾十人為維持“鎮(zhèn)級”行政單位而負債累累；意大利北部山區(qū)扶貧幾十年“勞苦功低”，過分的“議會民主”與利益集團對優(yōu)質(zhì)資源的壟斷，影響了財政轉(zhuǎn)移支付與有效扶貧，市場化與道義扶貧靠譜的“概率”可想而知。

文化、民族、經(jīng)濟地理、地緣政治、實力等，應(yīng)是劃分城市群與城鎮(zhèn)的基本依據(jù)。從城市群形成看，海邊200千米、大江大湖50千米半徑，主要是產(chǎn)業(yè)集中高的城市群，越往縱深產(chǎn)業(yè)集中度越低，但生態(tài)集中度越高；而城鎮(zhèn)密集程度，沿海、大江湖河、干線沿線越往縱深密集度越低。如澳大利亞，3/4人口集中在沿海100千米半徑左右，美國2/3人口集中在沿海200千米半徑左右。

從人口集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，海洋生態(tài)承載能力遠高于江河山林。全球有50% GDP 在靠海邊半徑50千米地域空間半徑生存，從海邊再推進到200千米半徑只增加20%，再推進500千米半徑左右，亦只增加20%，圖2充分說明了這些。

圖2 國土海岸半徑GDP構(gòu)成

根據(jù)聯(lián)合國數(shù)年前調(diào)研認(rèn)定為：全球GDP 50%生成在湛藍的海邊半徑50平方千米，70%生成在距金色沙灘200平方千米半徑，90%生成在距海水500平方千米半徑（中國情況有些特別，上述比例有所差別）。

表4 西方城市更新治理模式的轉(zhuǎn)變⑤

（三）資源配置分析

1.政策資源配置

發(fā)達國家經(jīng)過200余年的實踐，資源配置已較為成熟。主要是根據(jù)城市與城鎮(zhèn)經(jīng)濟體量進行配置。如美國平均2個都市區(qū)有1個自貿(mào)區(qū)，法國平均2個大區(qū)有1個國家國書館，德國30萬人口城市允許建地鐵，20萬人口可以建商務(wù)機場，社區(qū)可以辦社區(qū)大學(xué)，城鎮(zhèn)可以建減災(zāi)機場，英國一二三級城市群都可以作為“地緣政治體”享受相應(yīng)的國家資源配置。也就是說，科教文衛(wèi)信息等資源要按城市群級別與城鎮(zhèn)體大小進行配置才是均衡、均等、公平的。國家各種公共資源應(yīng)按城市群予以配置。另一個政策資源配置針對人。社會也是一個循環(huán)系統(tǒng)，如何算賬不是一件簡單的事。如英國一方面規(guī)劃強制性建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，比如住宅外墻必須采取雙層保溫措施，屋頂鋪設(shè)保溫材料，外窗要做成雙層等；另一方面也推出“綠色賬單”等計劃，通過退稅和補貼等方式引導(dǎo)民眾安裝節(jié)能減排設(shè)施?！澳茉促~單”可使英國家庭每年節(jié)約3億英鎊。

但這并非政府賠本買賣。在近年經(jīng)濟衰退中，綠色產(chǎn)業(yè)成為英國為數(shù)不多的幾個規(guī)模迅速增長的領(lǐng)域之一，創(chuàng)造了40萬個工作崗位，有望到2020年有120萬人從事節(jié)能環(huán)保工作。

資源配置是全方位的，立體的，這在發(fā)達國家政策已經(jīng)很成熟。算好賬，算好長遠賬很關(guān)鍵。

總之，發(fā)達國家資源配置從自然資源、實物資源到人力資源，都較為系統(tǒng)。

2.社會資源配置

主要是政府制定目錄，對欠發(fā)達地區(qū)、山區(qū)等，凡進入的企業(yè)、各種機構(gòu)給予優(yōu)惠，如免稅貼息等。意大利北部山區(qū)已實施了這類政策幾十年。美國還實施“中型企業(yè)穩(wěn)定制度”，平均1萬人有1家中型企業(yè)；20個人左右1家小微企業(yè)。從而形成了市場化資源配置。

三、國土全覆蓋理論分析設(shè)計

城鎮(zhèn)化更強調(diào)國土整治包括功能區(qū)的劃分符合三大財富可持續(xù)發(fā)展。按照國土全覆蓋城市群理論設(shè)計，中國城市群可分為三級：一級為特大城市群3個、二級為大城市群27個左右、三級為城市群約100～150個左右；城鎮(zhèn)體系則由6級構(gòu)成：國際大都市、國家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城市群與城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)去行政權(quán)力化，強化公共服務(wù)體系的系統(tǒng)化。

（一）國土全覆蓋理論設(shè)計

1.基本模型分析

總體理論框架是四個全覆蓋：城市群國土全覆蓋、城鎮(zhèn)體鄉(xiāng)村全覆蓋、國民城鎮(zhèn)化享有權(quán)立體覆蓋、低碳生態(tài)生活立體覆蓋。

國土全覆蓋理論首先強調(diào)的是城鄉(xiāng)一元規(guī)劃，建設(shè)一元形態(tài)。即國土全覆蓋城市群與城鎮(zhèn)體系理論的基本模型，表現(xiàn)為國土一元形態(tài)，其理論有3個層次（見圖3）。

2.城市群層級劃分

圖3 國土全覆蓋城鄉(xiāng)一元模型

長三角、珠三角、環(huán)渤海，可建設(shè)三個一級國際城市群；其次是以省會城市和計劃單列市為主，建設(shè)具有國際平臺的國際性區(qū)域大城市群，以打造具有重要國際平臺地位和產(chǎn)業(yè)吸引力坐標(biāo)（拉薩、銀川、西寧首府體量雖小，但可從產(chǎn)業(yè)文化特色打造）；再次以一個或幾個地級城市為主的城市群建設(shè)，使之在產(chǎn)業(yè)特色或話語權(quán)上有逢山開路的殺手锏。

3.中國三級城市群主要指標(biāo)設(shè)計分析

特大城市群：以3000～5000億美元GDP、5～10萬平方千米國土、3000～5000萬左右人口為基本建設(shè)指標(biāo)，并在交通、產(chǎn)業(yè)等方面融入國際體系。它由多個風(fēng)格各異的大中城市組成。特大城市群還可劃分為幾個中小城市群。如長三角的上海、南京、杭州3個大城市群，環(huán)渤海的濱海、首都、唐山3個大城市群，珠三角特大城市群也可以分為三大城市群：廣州、佛山、肇慶，香港、深圳、東莞、惠州，珠海、中山、江門、澳門等。

大城市群：以1000～3000億美元GDP、3～5萬平方千米國土、1000～3000萬人口為基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并在交通、產(chǎn)業(yè)等方面融入國際、區(qū)際體系，它由多個特色分明的城市縣組成（拉薩、銀川、西寧GDP與人口指標(biāo)等不一定按此標(biāo)準(zhǔn)。下同）。大城市群也可劃分為幾個城市群，如成都平原城市群或劃分為德綿、資內(nèi)、眉樂雅城市群等。

城市群：以500～1000億美元GDP、1～3萬平方千米國土，500～1000萬以上人口為基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在交通、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品等方面融入?yún)^(qū)際體系。它由多個產(chǎn)業(yè)、旅游、文化城鎮(zhèn)組成（以生態(tài)類為主城市群可以3～10萬人口左右、綠色GDP為主、國土面積根據(jù)實際而定。下同）。城市群通常由1個或1個以上地級市組成，也可以交叉。如廣東肇慶與云浮組成一個城市群，韶關(guān)與清遠或加上郴州；黑龍江齊齊哈爾與大慶，佳木斯與鶴崗、雙鴨山、伊春，內(nèi)蒙古呼倫貝爾可自成城市群，也可與黑河同筑。

4.城鎮(zhèn)體系層級分析

設(shè)城鎮(zhèn)體系為S，國際大都市為S0，區(qū)域都市為S1，大城市或都會區(qū)為S2，中等城市為S3，小城市為S4，城鎮(zhèn)為S5，居民點為S6，鄉(xiāng)村田園國土或林牧區(qū)為S7。S0～S5為城鎮(zhèn)體系，S6～S7為鄉(xiāng)村生態(tài)體系。城鄉(xiāng)一元規(guī)劃總模型可表述為：

圖4 國家、省市區(qū)與地方3級城市群

其他模型依次類推。

模型的意義在于：給各類城鄉(xiāng)形態(tài)以深化定位的身份。

（二）城市群與城鎮(zhèn)體系形態(tài)價值鏈構(gòu)建分析

1.價值鏈模型及構(gòu)筑依據(jù)

圖5模型系“中”字結(jié)構(gòu)，城市群與城鎮(zhèn)體價值鏈或關(guān)系鏈成“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)，反映了互聯(lián)網(wǎng)時代城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢與價值規(guī)律。搞清楚城市群與城鎮(zhèn)人價值動力，這對設(shè)計城市群與城鎮(zhèn)體系劃分建設(shè)、城鎮(zhèn)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等至關(guān)重要。

圖5的另一層意義是城市群生存、劃分與建設(shè)的政治價值，城鎮(zhèn)體形成的地理因素，這些都是城市群與城鎮(zhèn)體系政策制定不能忽略的。

城市帶為了處理好城市群與城鎮(zhèn)價值鏈的關(guān)系，在規(guī)劃中有三點需強調(diào)：

一是城市群除首位大城市（可以是1個，也可以多個），還要考慮合縱連橫的城市帶中的水系、生態(tài)與交通環(huán)境，以及居民生活便利。如0.5～1小時交通圈、生物多樣性圈、水資源圈、農(nóng)林牧圈等；

二是城市帶以水系、交通干線構(gòu)筑。水系以400千米長度以上河流為水生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)筑，交通干線以200～500千米左右構(gòu)筑，并有縱橫捭闔或綠樹成蔭的中小微型交通網(wǎng)；

三是城鎮(zhèn)體量宜按6級（直轄市、人口稀少邊遠省份可3～4級。下同）：國際大都市、國家中心城市、區(qū)域性大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新疆、西藏、寧夏等省區(qū)可酌處。

2.劃分建設(shè)特點分析

中國交通密集區(qū)通常以5萬人口左右城鎮(zhèn)遞次展開，目前全國約有1500個左右； 10萬人口以上集聚區(qū)，全國約700個左右。省會城市多是交通樞紐、科技、人口與社會財富集中地。因此，以交通圈劃分城市群是一種常見的理論分析工具之一。中國已基本形成了省會城市為主的交通樞紐大格局，和地級為主的地方區(qū)際型生態(tài)交通或地理交通樞紐城市。

在城鎮(zhèn)形態(tài)建設(shè)中，特別要確立縣級單位的“氣宇不凡”地位：50～100萬人口大縣可發(fā)展1個中等城市、1～2個小城市、N個城鎮(zhèn)3級，50萬人口以下縣可發(fā)展中小城市1個左右、城鎮(zhèn)2級。農(nóng)林牧區(qū)則以首位城市＋合作社+居民區(qū)融入城鎮(zhèn)體或生態(tài)體。在具體規(guī)劃上，發(fā)達、次發(fā)達、欠發(fā)達地區(qū)可依次減少1個層級。

圖5 城市群與城鎮(zhèn)體系價值形成與劃分依據(jù)

表5 各類城鎮(zhèn)層級與指標(biāo)分析

3.城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析

商圈建設(shè)規(guī)劃原則：30～50萬人口可建中心區(qū)或大商圈，10萬人口為中型商圈，3～5萬人口為小商圈，2000人以上有一社區(qū)商圈。即100人左右為居民點，2000～30000人口為社區(qū)，3～10萬人口有一商業(yè)中心，10～30萬人口為區(qū)域經(jīng)濟中心，大都市或都市以距市中心區(qū)30千米半徑為一個經(jīng)濟中心或大商圈，20～50萬人口一個都會區(qū)，30～50萬人口為一個區(qū)域交通中心，100萬人口以上一個區(qū)際交通體系，200萬人口構(gòu)筑區(qū)際＋國際交通體系，從而解決空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展不合理的狀況。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃原則：假定6級城鎮(zhèn)（即從城鎮(zhèn)到國際都市分別有1、2、3、4、5、6種）產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品已較為成熟，N種正在培育或成長中，T1代表城鎮(zhèn)、T2代表小城市、T3代表中等城市、T4代表大城市、T5代表區(qū)際性城市、T6代表國際都市，其基本模型分別為：T1＝1＋N、T2＝2＋N、T3＝3＋N、T4＝4＋N、T5＝5＋N、T6＝6＋N。這里1～6是常數(shù)，代表“成熟產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品”，N是未知數(shù)，代表正在培育或發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。上述模型的意義在于：城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品要兩手抓：成熟的至少1類或N類，培育中的也有N類。

中小微企業(yè)發(fā)展：中型企業(yè)是地區(qū)的中堅力量。除農(nóng)林牧區(qū)外，各城鎮(zhèn)體宜根據(jù)實際設(shè)計：平均每2～3萬人發(fā)展1個200～500人中型企業(yè)（美國每萬人1個250～500人中型企業(yè)）；發(fā)達國家平均18～22人1家小微企業(yè)，中國可以30～40人左右發(fā)展1家小微企業(yè)；每100～1000農(nóng)村人口1個以上合作社或居民點；每1000～5000人允許發(fā)展1個以上混合產(chǎn)業(yè)園區(qū)或農(nóng)莊型產(chǎn)業(yè)園，使居住、工作、就業(yè)“三情相悅”。

4.劃分建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

制定城市群與城鎮(zhèn)體標(biāo)準(zhǔn)，可從空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特色、規(guī)劃原則幾個方面進行設(shè)計，從而能給各類對象以指導(dǎo)（見表6）。

（三）城市群與城鎮(zhèn)的功能用地分析

1.簡單模型

用地模型可根據(jù)類別與體量設(shè)計，城市群按3類空間用地設(shè)置總變量為W（100%），若“城市群”基本空間用地為Y1，大城市群為Y2，特大城市群為Y3，即城市群總模型為：W=Y1+Y2+Y3。該理論模型意義在于：通過土地評級，要素結(jié)構(gòu)研究，確定不同城鎮(zhèn)體的用地比例，以便提高用地價值。

例：某城市群有1萬平方千米，其6%為城市建設(shè)用地，鄉(xiāng)村住宅用地5%、50%為農(nóng)業(yè)用地、牧業(yè)用地30%、工業(yè)用地3%、文化用地4%、其他用地2%，即Y1=6%+ 5%+50%+30%+3%+4%+2%，以此類推。

設(shè)城鎮(zhèn)體系用地變量為C，各級城鎮(zhèn)體基本用地幅度變量為：國際大都市A1、國際都市A2、大城市A3、中等城市A4、小城市A5、城鎮(zhèn)A6，六級城鎮(zhèn)用地總模型為：C＝A1+A2+A3+A4+A5+A6

例：A6的國土面積是100平方千米，10%為建設(shè)用地，30%農(nóng)地，30%為牧區(qū)，10%為水域，20%為沙石土，則A6= 10%+30%+30%+10%+20%。

2.宏觀用地分析

6級城鎮(zhèn)的空間距離隨著用地幅度的波動、類別的不同，可按200、150、100、50、30、10千米左右設(shè)置6級城鎮(zhèn)體之間的空間形態(tài)半徑或直徑。而用地可根據(jù)人口、空間、產(chǎn)業(yè)、潛力進行分類細化。

表6 城市群與城鎮(zhèn)經(jīng)濟體空間結(jié)構(gòu)與劃分標(biāo)準(zhǔn)

（續(xù)表）

四、城市群與城鎮(zhèn)體系建設(shè)政策機制

城市群與城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，建設(shè)能力激發(fā)與制度機制轉(zhuǎn)變，往往會產(chǎn)生小翅膀引颶風(fēng)的“蝴蝶效應(yīng)”?？傉呃碚摽稍O(shè)計為：城市群國土全覆蓋治理結(jié)構(gòu)、各城鎮(zhèn)層級經(jīng)濟體資源配置公平化、鄉(xiāng)村資源資本證券化、居民生活就業(yè)方便化、要素配置市場化。

（一）城市群政策設(shè)計

1.三級城市群劃分建設(shè)的政策設(shè)計

一級城市群3個：長三角、珠三角、環(huán)渤海（京津唐為核心，也可把北京六環(huán)以內(nèi)定為首都，北京市域其他地區(qū)及天津為“首都城市群”，也可合并一些周邊地區(qū)，建設(shè)渤海省或渤海市，比如六環(huán)以內(nèi)為“首都”，河北、天津行政區(qū)域調(diào)整，建河北省和渤海市，也可合并建成渤海特別行政區(qū)）。使命是參與國際分工與競爭。

二級城市群：以省會城市和計劃單列市為主。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)全國約25～28個：如烏魯木齊、蘭州、西寧、哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、濟南、杭州、合肥、福州、廈門、潮汕、武漢、長株潭、貴陽、南寧、昆明、重慶、成都、西安、中原、太原、石家莊、銀川、拉薩等。使命是參與區(qū)際分工與競爭。

三級城市群：使命是參與區(qū)際分工和合作。以地級市和江河口岸城市為主導(dǎo)，離首位城市半徑在70～100千米左右的周邊地區(qū)城市也可加入組成區(qū)域城市群。全國估計有100～150個左右。其余未列入以上城市群的，作為生態(tài)城市群，如西藏日喀則、昌都城市群，新疆和田生態(tài)城市群，青海格爾木城市群等。此外，內(nèi)蒙古、川西、滇西南等城市密度低的地方，都可采用類似方法劃分。使命是參與區(qū)際地理、流域、生態(tài)保護、民族文化與社會生態(tài)分工保護與競爭。

2.城市群資源配置政策分析

行政與社會資源需要通過市場進行配置資源，主要是通過城市群與各類城鎮(zhèn)體作用、價值、愿景、公平與均等化服務(wù)進行配置。

（二）6級城鎮(zhèn)體劃分建設(shè)與政策設(shè)計

1.劃分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

表7 城市群與城鎮(zhèn)體用地宏觀指引分析

按發(fā)達、次發(fā)達、欠發(fā)達3類因地制宜劃分城鎮(zhèn)體。區(qū)域性以上大城市郊區(qū)，或者根據(jù)3類區(qū)域，每變化一級區(qū)域，即降低或提高一級指標(biāo)。如5色GDP，小城鎮(zhèn)中的綠色比小城市高一級，而人口、產(chǎn)業(yè)要求則低一級；又如橙色GDP，大都市比國際性都市要求低一級。在交通體系上，離干線機場100千米、支線機場50千米，可以分別考慮建支線機場和通勤機場。

各類城鎮(zhèn)體的資源配置，可參考城市群資源配置進行分析。國際都市、區(qū)際都市可參考特大城市群與大城市群資源配置。

2.資源配置分析

各類城鎮(zhèn)體的資源配置，遵循體量、特色、地緣、地理區(qū)位、文化特色、現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿M行設(shè)計，從而實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。如6級城鎮(zhèn)交通等公共資源配置，要考慮服務(wù)半徑，即本文第一部分講的陸海、城鎮(zhèn)統(tǒng)籌開發(fā)空間形態(tài)選擇。

國家行政權(quán)力下放，應(yīng)包括金融、科技、教育、信息、醫(yī)衛(wèi)等高端資源下放，無形資源如工商字號應(yīng)全方位開放。這樣，“市場配置資源”才統(tǒng)一了行政與社會資源的公平、公正、公開配置，才是非二元的。

3.城鎮(zhèn)的效益分析

城市不是越大效益越高，也非越小成本越低，這要看城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展特色。目前許多文章講到城市群效益高于總體城市，慣常的說法是：

以城市群為主體實現(xiàn)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口集中，城鎮(zhèn)化率與GDP、就業(yè)、服務(wù)業(yè)的關(guān)系是：城鎮(zhèn)化提高1個百分點⑦，GDP增速提高0.7個百分點左右，服務(wù)業(yè)提高0.2個百分點比重，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口提高0.8個百分點比重。

實際情況是：2000年以來，中國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個百分點，是同期世界水平2.6倍?？h級城市二產(chǎn)占比為55%，市轄區(qū)48%，但人均水平低于市轄區(qū)，如2010年縣級為3.6萬億，市轄區(qū)4.9萬億。所以我們不能人云亦云，要從“技術(shù)”上計算清楚各類城鎮(zhèn)體投入產(chǎn)出與產(chǎn)業(yè)特色。提二進三才能退二進三。

按2012年為基數(shù)計算，城市群與城鎮(zhèn)體系投入產(chǎn)出為：全國約發(fā)展100～150個左右城市群，將新增公共基礎(chǔ)設(shè)施約10萬億；城鎮(zhèn)30～50萬億，則拉動新投資40～50萬億，新增產(chǎn)業(yè)投資是基礎(chǔ)設(shè)施的倍數(shù)，約100萬億。拉動消費0.5倍，則為30～30萬億，可增加GDP 20～30萬億，尤其高端服務(wù)業(yè)可以在10年左右上升10～15個百分點，即到2020年前后，中國高端服務(wù)業(yè)會占到GDP 35%～40%左右，整個服務(wù)業(yè)約占GDP 65%左右，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會大為改觀。

此外，城市群由一個以上地級市組成的，組織制度應(yīng)常態(tài)化?？蓞⒖紘H上專業(yè)組織管理等組建團隊。一二三級城市群可按300、200、100人控制。隨著城市群團隊管理模式形成，逐步讓地級市人員與行政職能瘦身。在城市群管理上，跨省的中央政府指導(dǎo)，非跨省的省級領(lǐng)導(dǎo)。方式突出規(guī)劃協(xié)調(diào)，但非一級政府機構(gòu)?！罢笇?dǎo)、社會參與、中間及私管部門推動”的模式。

表8 城市群主要公共資源配置分析

表9 各層級城鎮(zhèn)主要公共資源配置分析

注釋：

①李蕓.都市計劃與都市發(fā)展.東南大學(xué)出版社,2002：1.

②王廉.高端服務(wù)業(yè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化.光明日報,2013,4,28.

③北京人民廣播電臺.世界城市縱覽.改革出版社,1998：169.

④王廉.世界城市經(jīng)營年鑒.中國經(jīng)濟出版社,2010：150～200.

⑤彼得·羅伯茨.城市更新手冊.中國建筑工業(yè)出版社,2009.

⑥王廉.世界城市經(jīng)營年鑒.廣東經(jīng)濟出版社,2005：120～160.

⑦世界城鎮(zhèn)經(jīng)營年鑒.廣東經(jīng)濟出版社,2005：121.

Theory of City Groups of Nationwide Coverage and the System of Cities and Towns

Wang Lian

The construction of agglomerations in China is another nationwide three-dimensional reform since the grand development projects of China’s coastal,western,northeastern and central regions.The competition for city scales and the treatment to urban diseases goes hand in hand.The problem of rural-urban dual structure and the rural issues rise one after another.Rural areas are often seen as a Pandora’s Box in the division of agglomerations.These issues exist due to the lack of systematic policy making guided by fundamental theories.The paper proposes the nationwide coverage theory such as the method of construction,standard,and policy allocation of agglomerations in China and the division of cities and towns in order to approach the single rural-urban policies.

nationwide coverage; urban agglomeration; cities and towns; resources allocation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.001

王廉，經(jīng)濟學(xué)博士，廣州泛珠城市發(fā)展研究院院長、《世界城市經(jīng)營年鑒》總編輯。

（責(zé)任編輯：盧小文）